行政許可法講義

1、第十三條本法第十二條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范 的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！踞屃x】本條是關(guān)于不得設(shè)定行政許可事項(xiàng)的規(guī)定。前條規(guī)定的行政許可設(shè)定范圍，是可以設(shè)定，并不是一定要設(shè) 立。因?yàn)槠渲械念I(lǐng)域是相當(dāng)寬泛的，幾乎包括了政治、經(jīng)濟(jì)和 社會生活的主要方面。如果都設(shè)定行政許可，許可仍然會過多； 并且有些事項(xiàng)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理手段的改善， 原來需要設(shè)定行政許可的， 也會逐漸變成不需要設(shè)定行政許可。 為了引導(dǎo)行政許

2、可的設(shè)定， 對于前條可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)， 符合本條規(guī)定情形的，可以不設(shè)定行政許可。一、依法由公民、法人或者其他組織自主決定的事項(xiàng)，可以不 設(shè)定行政許可法學(xué)理論通常認(rèn)為，凡是法律未禁止的，就是公民可以行為的； 而對國家機(jī)關(guān)來說，凡是法律未賦予其權(quán)力的，都意味著是禁 止的。這種理論比較合理地表述了國家權(quán)力與公民權(quán)利的分配。 在這種權(quán)利和權(quán)力的配置下，公民的權(quán)利和自由是廣泛的，它 包括了政治、民事等多方面的權(quán)利。其中民事權(quán)利包括了財(cái)產(chǎn) 權(quán)、人身權(quán)等。人身權(quán)又包括了姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)等。 公民權(quán)利和自由的行使，有些不關(guān)涉他人的權(quán)利和自由，如人 格權(quán)、通訊秘密等；還有一些權(quán)利和自由，雖然與社會生

3、活發(fā) 生關(guān)系，但通過正常的分析和判斷，是可以自主決定的，國家 對這類行為不要去干預(yù)。過去爭論的一個問題，對保姆是否要 設(shè)定資格？贊成者認(rèn)為，保姆進(jìn)入另外一家的家庭生活，密切 接觸家庭的財(cái)產(chǎn)，看管和護(hù)理小孩和老人，事關(guān)一家的財(cái)產(chǎn)與 生命安全。事實(shí)上，一些地方發(fā)生了保姆騙走小孩、盜竊財(cái)物 等情況，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)定資格許可。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，保姆的品 性如何，雇用一個什么樣的保姆，采取什么方式進(jìn)行管教，聘 請者完全可以自主決定，不需要國家來干預(yù)，即使國家設(shè)定了 資格許可，上述現(xiàn)象仍然會發(fā)生，因此完全沒有必要設(shè)定資格 許可。顯然，聘請保姆這類的事情，是當(dāng)事人可以決定的事情， 也應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自主決定，設(shè)定許可

4、是政府過度干預(yù)的表現(xiàn)。二、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)有兩種，一種是市場競爭調(diào)節(jié)，還有一種是政府 調(diào)節(jié)。政府調(diào)節(jié)是在市場調(diào)節(jié)失靈或市場調(diào)節(jié)滯后情況下的一 種行政干預(yù)。進(jìn)行這種干預(yù)時，動用行政權(quán)力，對一些經(jīng)濟(jì)生 活實(shí)施許可制度。在市場競爭可以有效調(diào)節(jié)時，行政干預(yù)就要 退出。如在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商品如何定價(jià)，完全可以由生產(chǎn) 者和銷售者確定，因?yàn)樯唐穬r(jià)格與商品的質(zhì)量緊密聯(lián)系，如果 質(zhì)次價(jià)高，就會無人購買；物美價(jià)廉，就會爭相購買，市場競 爭完全可以解決價(jià)格問題。再有，一些行業(yè)的投資，也是可以 通過平均利潤率來調(diào)節(jié)的，當(dāng)某一行業(yè)的投資回報(bào)超過平均利 潤時，其他行業(yè)的資本就會轉(zhuǎn)入到該行業(yè)；當(dāng)某一

5、行業(yè)的利潤 低于平均利潤時，該行業(yè)的資本就會退出，使該行業(yè)的投資減 少，改變供求關(guān)系。因此，對于這樣一些由經(jīng)濟(jì)規(guī)律可以解決 的事情，政府不要去干預(yù)，不要設(shè)定行政許可。三、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)行業(yè)組織是聯(lián)系市場主體與政府的橋梁，中介機(jī)構(gòu)是市場主體 之間的媒介。它們具有自律、服務(wù)、靈活、高效等特點(diǎn)，是市 場經(jīng)濟(jì)發(fā)育和成熟不可缺少的因素。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行 業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)蓬勃興起。這些組織和機(jī)構(gòu)，自我管理和自 我服務(wù)，經(jīng)過一段時間的發(fā)育和成長，逐漸規(guī)范和完善，可以 承擔(dān)起一部分社會管理職能，從而減少政府的行政管理壓力， 實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，對于一些可以由行業(yè)組織自律、

6、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)可以解決的事項(xiàng)，也不要設(shè)定行政許可。特別是 一些資格資質(zhì)、對物品的檢測、檢驗(yàn)等，完全可以由行業(yè)組織 來規(guī)范確認(rèn)，如電工、烹飪、電腦軟件運(yùn)用以及對產(chǎn)品質(zhì)量的 認(rèn)證等。將這些工作交由行業(yè)組織或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理，既可 減少政府職能，也可以避免某些行政機(jī)關(guān)工作人員借審批謀私, 還可借此調(diào)動行業(yè)組織和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，培育和完善 社會服務(wù)功能。四、事后監(jiān)督等其他方式能夠解決的事項(xiàng)行政許可只是眾多行政管理手段中的一種。對于行政許可管理 手段的選擇，應(yīng)當(dāng)與其他管理手段相比較，看哪一種的管理成 本更低，效果更好。對于通過其他方式能夠解決，達(dá)到與行政 許可相同作用和效果的，也不要設(shè)定行政許可。如

7、通常對于廣 播電臺、電視臺播出什么樣的節(jié)目，出版社出版什么樣的書籍， 事先并不去審查。但播出或出版之后，如發(fā)生版權(quán)糾紛、侵犯 名譽(yù)權(quán)等問題，可以通過事后監(jiān)督、處罰等解決，因此，對播 出的節(jié)目或出版的書目原則上不要搞事先審查。再有，經(jīng)營銷 售一般生活用品和工業(yè)用品，不需要審批，如發(fā)生銷售假冒偽 劣產(chǎn)品，消費(fèi)者可以投訴，市場監(jiān)管部門可以處罰解決，因此 不需要許可。而對于銷售經(jīng)營危險(xiǎn)物品，如易燃、易爆等物品， 就需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批。因?yàn)檫@類事項(xiàng)是屬于事后難以補(bǔ)救或 者會造成重大損害的事項(xiàng)。前條對行政許可設(shè)定范圍的表述，使用的是“可以設(shè)定行政許 可”，本條對不宜設(shè)定行政許可事項(xiàng)的表述，同樣使用的是“可

8、以不設(shè)定行政許可”。這兩個可以的使用，表明對行政許可設(shè) 定范圍還處在探索之中，現(xiàn)行的規(guī)定還有較大的彈性，仍然需 要結(jié)合具體的立法，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。第十四條 本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚 未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施 后，除臨時性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民 代表大會及其常務(wù)委員會制定法律.或者自行制定行政法規(guī)?！踞屃x】本條是關(guān)于法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定的設(shè)定行政 許可的規(guī)定。行政許可是政府對經(jīng)濟(jì)和社會活動進(jìn)行事前管制的手段，按照 依法行政的要求，實(shí)施行政許可要有法律、法規(guī)作為依據(jù)。如律師法規(guī)

9、定，律師執(zhí)業(yè)應(yīng)當(dāng)取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書； 業(yè)醫(yī)師法規(guī)定，醫(yī)師執(zhí)業(yè)要取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，并向衛(wèi)生行 政部門申請注冊；國務(wù)院頒布的社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例規(guī) 定，成立社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本 條例的規(guī)定進(jìn)行登記等等。目前行政許可太多、太濫，主要原 因就是設(shè)定權(quán)大亂，一些沒有立法權(quán)的機(jī)關(guān)也在設(shè)定行政許可。 制定行政許可法的目的之一，就是要規(guī)范行政許可的設(shè)定權(quán)， 規(guī)定誰有權(quán)設(shè)定行政許可，以什么形式設(shè)定行政許可。設(shè)定行 政許可是立法行為，應(yīng)當(dāng)符合我國的立法體制。一、我國的立法體制立法體制是一個國家立法權(quán)限如何劃分的制度。主要內(nèi)容包括 兩個方面：一是哪些國家機(jī)關(guān)享有立法權(quán)，享有多大的立法權(quán)

10、； 二是享有不同立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)之間是一種什么樣的關(guān)系。 從世界范圍來看，主要有三種不同的立法體制：一是一級立法 體制，即立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，地方不享有立法權(quán)；二是二 級立法體制，即立法權(quán)由中央和地方共同行使；三是一元二級 立法體制，即立法權(quán)主要集中在中央，地方享有部分立法權(quán)。一個國家采取什么相關(guān)的立法體制，是由這個國家的國體、政 體、國家結(jié)構(gòu)、歷史傳統(tǒng)以及民族情況等一系列客觀原因決定 的。我國是一個統(tǒng)一的、多民族的、單一制的人民民主專政的 社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我 國的立法體制有自己的特點(diǎn)。根據(jù)憲法、立法法和有關(guān)組織法 的規(guī)定，我國的立法體制是統(tǒng)一、多層級的

11、立法體制。全國人 大及其常委會可以制定法律，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省、 自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人大及其常委會可以制定地方 性法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會可以制定 經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行 條例。此外，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計(jì)署和 具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)章，省、自治區(qū)、直 轄市以及較大的市的人民政府可以制定規(guī)章。法律、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章都是我國法律體系的 組成部分。只有通過上述立法形式，才可以對公民的權(quán)利和自 由設(shè)定限制條件，也就是說，行政許可的設(shè)定權(quán)就是在這些立 法形式之間進(jìn)行分配。

12、二、行政許可設(shè)定存在的問題設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)按照憲法和立法法確立的立 法體制進(jìn)行。目前行政許可存在的主要問題之一就是設(shè)定權(quán)太 亂，不僅法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定行政許可，大量的規(guī)章以下的 規(guī)范性文件也在設(shè)行政許可；不僅有立法權(quán)的機(jī)關(guān)設(shè)定行政許 可，許多沒有立法權(quán)的機(jī)關(guān)也在設(shè)定行政許可，甚至有的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也在設(shè)定行政許可。 據(jù) 1997 年深圳市對市政府 各部門實(shí)施行政許可的情況進(jìn)行了調(diào)查，除市人民銀行外， 50 個政府部門以審批、核準(zhǔn)、備案等 3 種形式實(shí)施的行政許可共 1134 項(xiàng)。這些許可形式中， 法律設(shè)定的 48 個，行政法規(guī)或國務(wù) 院文件設(shè)定的 104 個，部門規(guī)章或者部

13、委文件設(shè)定的 323 個， 廣東省地方性法規(guī)設(shè)定的 13 個，深圳市地方性法規(guī)設(shè)定的 49 個，廣東省委、省政府設(shè)定的 70 個，深圳市委、市政府設(shè)定的 143 個，廣東省政府廳、局設(shè)定的 53 個，深圳市委、市政府辦 公廳設(shè)定的 27 個，深圳市委、市政府各部門設(shè)定的 110 個，各 部門內(nèi)部處室發(fā)文設(shè)定的 20 多個，還有一些沒有任何依據(jù)，只 是政府部門自己認(rèn)為應(yīng)當(dāng)審批。行政許可太多、太濫，限制了 公民的權(quán)利和自由，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。制定行政許可法 的主要目的之一，就是要規(guī)定哪些機(jī)關(guān)可以設(shè)定行政許可，以 什么形式設(shè)定行政許可，解決行政許可設(shè)定權(quán)“亂”的問題。三、法律的設(shè)定權(quán) 法律是全國

14、人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，是憲法之下效 力層次最高的規(guī)范性文件。全國人民代表大會是國家最高權(quán)力 機(jī)關(guān)，在國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工中，全國人大及其常委會行使國 家立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)， 由它對公民的權(quán)利和自由作必要的限制， 符合法治精神和原則。因此，本法規(guī)定法律可以設(shè)定行政許可。 但是，法律設(shè)定行政許可的權(quán)力也不是無限的，首先，法律也 要尊重憲法的原則和精神，充分保護(hù)憲法確定的公民的權(quán)利和自由，要盡量少設(shè)行政許可。其次，法律設(shè)定行政許可，還要 受本法第十二條的限制，即一般應(yīng)在第十二條規(guī)定五類事項(xiàng)的 范圍內(nèi)設(shè)定行政許可。雖然本法規(guī)定法律可以超出這五類事項(xiàng) 設(shè)定行政許可，但應(yīng)當(dāng)理解為這是例外規(guī)定，是在特

15、別需要的 情況下才可設(shè)定，不是可以不受限制，任意擴(kuò)大設(shè)定范圍。第 三，法律設(shè)定行政許可還要受本法第十三條的限制，即通過本 法第十三條規(guī)定的四種方式可以解決的，也不應(yīng)設(shè)定行政許可。四、行政法規(guī)的設(shè)定權(quán) 行政法規(guī)是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件。國務(wù)院是國家最高權(quán)力 機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法和立法法規(guī)定， 國務(wù)院可以制定行政法規(guī)。在我國的法律體系中，行政法規(guī)是 效力層次僅次于憲法、法律，其設(shè)定權(quán)的范圍較大，根據(jù)本法 第十二條的規(guī)定，行政法規(guī)和法律設(shè)定的行政許可的范圍是一 樣的。但實(shí)際上，行政法規(guī)的設(shè)定范圍要小于法律，根據(jù)本法 第十四條的規(guī)定，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許 可。因此

16、，在行政法規(guī)與法律的關(guān)系上，法律沒有規(guī)定的，它 可以規(guī)定，法律有規(guī)定的，它可以作具體規(guī)定，不得與法律相 抵觸。此外，行政法規(guī)設(shè)定行政許可還要受立法法第八條限制， 立法法第八條列舉了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，行政 法規(guī)不得設(shè)定立法法規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，或者須經(jīng)法 律明確授權(quán)。另外，行政法規(guī)還應(yīng)當(dāng)在本法第十二條規(guī)定的五 類可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可，雖然本法第 十二條規(guī)定的行政法規(guī)還可以對其他事項(xiàng)設(shè)定行政許可，但應(yīng) 當(dāng)理解這是例外授權(quán)，應(yīng)慎重使用。此外，行政法規(guī)設(shè)定行政 許可應(yīng)遵守本法第十三條的規(guī)定，通過本法第十三條規(guī)定的四 種方式可以解決的，也不應(yīng)設(shè)定行政許可。五、國務(wù)

17、院決定的設(shè)定權(quán) 國務(wù)院發(fā)布決定是國務(wù)院根據(jù)憲法第八十九條所享有的一項(xiàng)權(quán) 力。一般是針對某個方面的具體事項(xiàng)作出的、與行政法規(guī)不同 的一種規(guī)范性文件，其制定程序也不同于行政法規(guī)，不屬于我 國法律體系的組成部分。因此，在制定行政許可法的過程中， 對于國務(wù)院的決定是否可以設(shè)定行政許可，有不同意見。一種 意見認(rèn)為，設(shè)定行政許可是一種立法行為，憲法和立法法對立 法的形式作了明確規(guī)定，國務(wù)院的決定不屬于法的淵源，由它 來設(shè)定行政許可與行政許可法定的原則不符，也與現(xiàn)有的立法 體制不協(xié)調(diào)；現(xiàn)在對國務(wù)院發(fā)布的文件中什么是行政法規(guī)，什 么不是行政法規(guī)已經(jīng)分清楚了， 國務(wù)院如果需要設(shè)定行政許可， 可以用制定行政法規(guī)的

18、方式，沒有必要再用決定的方式設(shè)定行 政許可。因此，不贊成國務(wù)院決定可以設(shè)定行政許可。一種意 見贊成賦予國務(wù)院決定行政許可設(shè)定權(quán)，理由是：（ 1）行政許可法取消了國務(wù)院部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，而現(xiàn)在部門規(guī) 章設(shè)定的行政許可量比較大，經(jīng)過清理，有一些還需要保留， 但又不可能馬上都上升為行政法規(guī)，可以通過國務(wù)院發(fā)布決定 的方式， 對需要保留的部門規(guī)章設(shè)定的行政許可作一攬子規(guī)定；（2）加入世貿(mào)組織以后，出現(xiàn)一些緊急情況，需要我國有相應(yīng) 的應(yīng)急措施。如當(dāng)某個國家在貿(mào)易方面對我國出口的產(chǎn)品采取 禁止、限制或其他歧視性措施時，我們有權(quán)按照對等原則采取 相應(yīng)措施，實(shí)施進(jìn)出口許可和配額管理等臨時性行政許可，由

19、 于以后國務(wù)院部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，就需要國務(wù)院作出 決定。但這些限制措施一般是屬于臨時性的，也不可能制定行 政法規(guī)；（ 3）目前，我國還有一些管理領(lǐng)域，法制不太健全， 沒有法律，行政法規(guī)也很少，實(shí)踐中主要靠“紅頭文件”在管， 在今后一段時間內(nèi)，制定法律的時機(jī)還不成熟，由國務(wù)院決定 設(shè)定行政許可來管，是一個現(xiàn)實(shí)可行的選擇； （ 4）在改革開放 的過程中，在國有企業(yè)改革、促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)、社會保障等 方面有一些試點(diǎn)、試驗(yàn)的事項(xiàng)，先是用政策作指導(dǎo)，在局部地 區(qū)、特定領(lǐng)域?qū)嵤e累經(jīng)驗(yàn)，在制定法律、行政法規(guī)前，也 需要采取行政許可的方式實(shí)施管理，防止出現(xiàn)混亂。還有一種 意見認(rèn)為，國務(wù)院的決定在制

20、定程序和法律效力與行政法規(guī)不 同，如果要賦予其行政許可設(shè)定權(quán)，也要與行政法規(guī)有所區(qū)別， 必須限定條件。最后，綜合考慮上述因素，本法規(guī)定：“必要時，國務(wù)院可以 采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時性行政許 可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委 員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！币虼?，國務(wù)院采用 決定的方式設(shè)定行政許可，要受兩種限制：一是在“必要時”， 即來不及制定法律、行政法規(guī)，又確實(shí)需要通過設(shè)定行政許可 來管理；二是實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)“及時”提請全國人大及其常委會 制定法律或自行制定行政法規(guī)。立法過程中有人提出應(yīng)當(dāng)對國 務(wù)院發(fā)布決定的實(shí)施時限作出規(guī)定，如規(guī)定“一年內(nèi)有

21、效”。 考慮到國務(wù)院決定是針對不同情況規(guī)定的，時限不好規(guī)定，所 以立法用了“及時”這個概念。第十五條 本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的， 地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地 方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的， 省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。 臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級 人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng) 當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的 行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性 行政許可。其

22、設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者 企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的 商品進(jìn)入本地區(qū)市場?！踞屃x】 本條是關(guān)于地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政 府規(guī)章設(shè)定行政許可的規(guī)定。我國的立法體制是一個統(tǒng)一的、分層級的立法體制，法律、行 政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章都是廣義的“法”的組成部分，但 它們的法律效力等級不同。在憲法之下，法律的效力等級最高、 行政法規(guī)次之，它們屬于中央立法，立法權(quán)限較大；地方性法 規(guī)的效力等級低于行政法規(guī)，只在本行政區(qū)域有效；國務(wù)院部 門規(guī)章和地方政府規(guī)章處于最低層級，立法權(quán)限較小。在聯(lián)邦 制國家，一般實(shí)行地方自治，地方有較大的自治權(quán)，立法權(quán)由 聯(lián)

23、邦議會和各州議會分享。我國是一個單一制的國家，立法權(quán) 主要集中在中央，由法律和行政法規(guī)作出決定，地方立法權(quán)限 較小，主要是對中央立法具體化，起到拾遺補(bǔ)闕的作用，再就 是對地方事務(wù)作出規(guī)范。本法對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的 行政許可設(shè)定權(quán)的分配上，也體現(xiàn)了我國立法體制的特點(diǎn)。一、地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)地方性法規(guī)是由有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定的規(guī)范性 文件。包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性 法規(guī)、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)以及經(jīng)濟(jì) 特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。這 些都屬于廣義的“地方性法規(guī)”的范圍。從法理上講，地方性 法規(guī)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制

24、定的，其立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)比政府的立 法權(quán)限大，由其設(shè)定行政許可，對所轄區(qū)域的公民的權(quán)利作出 限制，符合法治的一般原則。因此，許多國家行政許可的設(shè)定 權(quán)主要集中在中央和地方議會，政府沒有設(shè)定權(quán)或者設(shè)定權(quán)較 小。如澳大利亞、奧地利，行政許可由聯(lián)邦議會和州議會設(shè)定， 聯(lián)邦政府沒有設(shè)定權(quán)；在德國，行政許可主要由聯(lián)邦議會和州 議會設(shè)定，行政機(jī)關(guān)不能設(shè)定行政許可，但經(jīng)過議會的授權(quán)， 政府可以設(shè)定一些具體的、暫時性的行政許可；在美國，對哪 些行業(yè)、職業(yè)和產(chǎn)品實(shí)施許可證管理，主要由州議會立法決定。 我國的情況與國外不同，立法權(quán)主要集中在中央，地方的立法 權(quán)限較小，地方人大的立法權(quán)要小于國務(wù)院。因此，本法規(guī)定， 尚

25、未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。 地方性法規(guī)設(shè)定行政許可還應(yīng)遵守以下規(guī)定： （ 1）在本法第十 二條規(guī)定可以設(shè)定行政許可的五類事項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可； （2）通過本法第十三條規(guī)定的四種方式能夠解決的，也不得設(shè) 定行政許可； （ 3）尚未制定上位法，即尚未制定法律、行政法 規(guī)；（ 4）不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他 組織資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織設(shè)立 的登記及其前置性行政許可；設(shè)定的行政許可，不得限制其他 地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動和提供服務(wù)； 不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。 二、省級人民政府規(guī)章的設(shè)定權(quán) 規(guī)章是由國

26、務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人 民政府制定的規(guī)范性文件，是我國法律體系中層級最低的一種 法的形式，包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。根據(jù)行 政訴訟法的規(guī)定，規(guī)章不能作為行政審判的依據(jù)，法院在審理 行政案件時只是“參照”使用。規(guī)章要取得完整的法的效力， 必須由法律明確授權(quán)，像行政處罰法授權(quán)規(guī)章設(shè)定行政處罰一 樣。目前，規(guī)章設(shè)定的行政許可比較多，存在的問題也多，因 此，行政許可法草案沒有授權(quán)國務(wù)院部門規(guī)章可以設(shè)定行政許 可，但考慮到地方政府綜合管理所轄行政區(qū)域的各項(xiàng)事務(wù)，授 權(quán)省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府規(guī)章可以設(shè)定行政 許可。對是否應(yīng)當(dāng)授權(quán)地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可，存在

27、兩種意見。 一種意見不同意地方規(guī)章設(shè)定行政許可，理由是：（ 1）制定行政許可法的主要目的之一；就是要治理行政許可過多、過濫， 而當(dāng)前行政許可混亂的一個主要原因，就是規(guī)章設(shè)定的行政許 可太多。保留地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)，行政許可過多、過濫的 問題可能依然得不到解決，取消地方政府規(guī)章的行政許可設(shè)定 權(quán)，有利于控制行政許可的數(shù)量，是行政許可制度改革的發(fā)展 方向；（2）根據(jù)立法權(quán)的規(guī)定，國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī) 章處于同一法律位階，行政許可法草案沒有授予國務(wù)院部門規(guī) 章行政許可設(shè)定權(quán)，授予地方政府規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，二者 不平衡；（3）設(shè)定行政許可是給行政機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)力，給公民設(shè) 定義務(wù)，根據(jù)現(xiàn)代法治精

28、神，行政機(jī)關(guān)不能自己給自己設(shè)定權(quán) 力，不能自我授權(quán)。地方政府是法律、法規(guī)的實(shí)施機(jī)關(guān)，按照 設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)分開的原則，地方政府不應(yīng)當(dāng)有設(shè)定權(quán)；（ 4）設(shè)定行政許可屬于立法行為，應(yīng)當(dāng)符合憲法和立法法確立的立 法體制以及依法行政的要求，規(guī)章主要是為執(zhí)行法律、法規(guī)而 作出具體規(guī)定，不具有創(chuàng)設(shè)性的立法權(quán)，賦予地方政府立法權(quán)，不符合我國的立法體制。如果地方人民政府認(rèn)為有必要設(shè)定行 政許可，可以提請有立法權(quán)的地方人大及常委會制定地方性法 規(guī)。這樣，不僅有利于鞏固和加強(qiáng)地方人大作為地方國家權(quán)力 機(jī)關(guān)的作用， 也有利于進(jìn)一步落實(shí)依法行政， 實(shí)現(xiàn)依法治國；（5） 地方人大兩個月開一次會，立法法沒有對地方性法規(guī)需要

29、幾審 通過作出要求，地方人大可以靈活掌握，能夠及時地制定地方 性法規(guī)，設(shè)定行政許可； （ 6）規(guī)章設(shè)定行政許可之后，一旦在 執(zhí)行中產(chǎn)生訴訟，法院在審理案件時，只是“參照”規(guī)章，司 法上會產(chǎn)生難以確定的后果，給執(zhí)法帶來困難。另一種意見贊 成賦予地方政府規(guī)章一定的行政許可設(shè)定權(quán)。理由是：（ 1）在中國這樣一個大國，社會、經(jīng)濟(jì)情況發(fā)展不平衡，什么事都由 中央管很難管好，往往一統(tǒng)就死，一放就亂。從國外的經(jīng)驗(yàn)看， 地方自主權(quán)擴(kuò)大是發(fā)展趨勢； （ 2）這幾年政府對經(jīng)濟(jì)管理的思 想發(fā)生變化，地方要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞好投資環(huán)境，不會亂設(shè) 行政許可，以前亂設(shè)許可的情況有所改變，賦予地方政府規(guī)章 設(shè)定權(quán)不會有問題；

30、 （ 3）地方性法規(guī)制定的周期較長，設(shè)定權(quán) 集中于地方性法規(guī)，不利于保障行政管理的效率。綜合考慮上述兩種不同的意見，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為我國的省級行政 區(qū)劃比較大，各省、自治區(qū)、直轄市之間存在很大差別，省級 政府在全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會管理工作中，當(dāng)出現(xiàn)地 方性的特殊問題時，需要立即采取行政許可措施進(jìn)行管理，而 法律、行政法規(guī)未作規(guī)定，又來不及或者不需要制定地方性法 規(guī)，在這種情況下賦予省級政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)是必要 的。省級政府規(guī)章設(shè)定行政許可，一般是授權(quán)有關(guān)部門實(shí)施， 不存在自我授權(quán)，這一點(diǎn)與國務(wù)院部門規(guī)章有所不同。最后行 政許可法對草案進(jìn)行了比較大的修改，將地方政府規(guī)章的設(shè)定 權(quán)限制在

31、省級人民政府規(guī)章上。行政許可法規(guī)定：“尚未制定 法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立 即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè) 定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù) 執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方 性法規(guī)?！?根據(jù)本法的規(guī)定，省級地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可還應(yīng)當(dāng)遵守 以下規(guī)定：（1）只能設(shè)定臨時性的行政許可。這種臨時性的行 政許可有效期為 1 年，如果需要繼續(xù)執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)上升為地方性 法規(guī)；（2）在屬于本法第十二條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事 項(xiàng)范圍內(nèi)設(shè)定行政許可； （ 3）通過本法第十三條規(guī)定的四種方 式能夠解決的，不得設(shè)定

32、行政許可； （ 4）尚未制定法律、行政 法規(guī)和地方性法規(guī)的； （ 5）不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公 民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè) 或者其他組織設(shè)立的登記及其前置性行政許可；設(shè)定的行政許 可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營 和提供服務(wù)；不得限制其他地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)市場。 第十六條 行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、 行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)， 對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政 許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政

33、許可作出的具體規(guī)定，不 得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè) 違反上位法的其他條件。【釋義】 本條是關(guān)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的行政許可 規(guī)定權(quán)的規(guī)定。設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)是兩種不同的立法權(quán)。所謂設(shè)定權(quán)是指法的創(chuàng) 制權(quán)，是立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制新的行為規(guī)范的權(quán)力，是從“無”到“有”。規(guī)定權(quán)是指現(xiàn)有的法的規(guī)范具體化的權(quán)力，不創(chuàng)制新 的行為規(guī)范，是從“粗”到“細(xì)”。設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)都屬于廣 義的立法權(quán)。在我國，立法主體呈多元化，除全國人大及其常 委會外，國務(wù)院、省級人大及其常委會、較大市的人大及其常 委會、國務(wù)院部門、省級人民政府、較大市的人民政府等都有 一定的立法權(quán)。但它們的立法權(quán)限不同，立

34、法的目的也不同， 有的是創(chuàng)制性的立法，有的是執(zhí)行性的立法。創(chuàng)制性的立法是 立法主體為了填補(bǔ)法律或者法規(guī)的空白而進(jìn)行的立法；執(zhí)行性 的立法是為了執(zhí)行某個特定的法律或者法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的立 法，是對法律或者法規(guī)的具體化。根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章作為行政機(jī)關(guān)的立法，它們都需要上位法作為“依據(jù)”，是為實(shí)施上位法而制定的實(shí)施性的規(guī)范性文件。地 方性法規(guī)雖然不需要上位法作為“依據(jù)”，只要不與法律、行 政法規(guī)“相抵觸”就可以，但實(shí)踐中地方性法規(guī)還是以實(shí)施法 律、行政法規(guī)為主。因此，可以說行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī) 章主要是為了保證憲法和法律的實(shí)施而制定的，從性質(zhì)上講， 主要是執(zhí)行性的立法。但實(shí)際

35、情況是，我國的法制建設(shè)起步較 晚，任務(wù)重，都由全國人大及其常委會立法，一是進(jìn)展慢，趕 不上發(fā)展需要；二是有些事情制定法律的時機(jī)還不成熟，需要 國務(wù)院或者地方先行試驗(yàn)。因此，不同的立法主體都有一定的 創(chuàng)制權(quán)。在我國，行政法規(guī)創(chuàng)制性的立法比較多，地方性法規(guī) 和規(guī)章創(chuàng)制性的立法比較小，尤其是規(guī)章，一般都是執(zhí)行性的 立法。本法第十四條、第十五條規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī) 和省級人民政府規(guī)章在行政許可立法上的創(chuàng)制性立法權(quán)，劃分 了行政許可的設(shè)定權(quán)，本條進(jìn)一步規(guī)定了它們在行政許可立法 上的執(zhí)行性立法權(quán)，即規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的 行政許可規(guī)定權(quán)。一、行政法規(guī)的規(guī)定權(quán)根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，行政法

36、規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律 或者法律的授權(quán)制定的規(guī)范性文件，它的法律位階比較高，既 可以設(shè)定行政許可，也可以對法律設(shè)定的行政許可進(jìn)行具體化 目前，由于一些領(lǐng)域全國人大及其常委會沒有立法，行政法規(guī) 進(jìn)行創(chuàng)設(shè)的立法比較多， 大量的行政許可是由行政法規(guī)設(shè)定的, 行政法規(guī)對法律設(shè)定行政許可作出具體規(guī)定的比較少。這是由 于我國法制建設(shè)初期的任務(wù)和特點(diǎn)決定的。隨著全國人大及其 常委會的立法越來越多，法律的空白越來越少，行政法規(guī)的創(chuàng) 制性立法空間相對變小。但全國人大及其常委會制定的法律一 般比較概括、抽象，對拿不準(zhǔn)的東西往往授權(quán)行政法規(guī)去規(guī)定， 因此，行政法規(guī)對法律作進(jìn)一步具體化的空間還比較大。所以， 本法規(guī)

37、定行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對 實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。行政法規(guī)對法律設(shè)定的行政許 可作具體規(guī)定，要注意與其創(chuàng)設(shè)性立法的區(qū)別，也就是說在對 法律規(guī)定的行政許可作具體規(guī)定時，不能創(chuàng)設(shè)新的行政許可。二、地方性法規(guī)的規(guī)定權(quán)地方性法規(guī)是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委 會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下制定的規(guī)范性 文件，不需要有上位法作為“依據(jù)”,有自主立法的性質(zhì)。但 實(shí)際情況是，地方法規(guī)創(chuàng)設(shè)性的立法比較少，實(shí)施性的立法比 較多。尤其我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，國家在制定法律時， 往往規(guī)定得比較“粗”，給地方立法留下一定的“空間”，實(shí) 踐中地方性法規(guī)主要以實(shí)施法

38、律為主。因此，本法規(guī)定地方性 法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí) 施該行政許可作出具體規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，地方性法規(guī)既可 以對法律設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定，也可以對行政法規(guī)設(shè) 定的行政許可作出具體規(guī)定。同樣需要注意的是，地方性法規(guī) 在對法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可作具體化時，不能增設(shè)新 的行政許可。三、規(guī)章的規(guī)定權(quán)這里的規(guī)章包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。國務(wù)院 部門規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)制定的規(guī)范性文件；地方政府 規(guī)章是根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的規(guī)范性文件。無論是國務(wù)院部門還是地方人民政府，其主要職能還是執(zhí)行法 律、法規(guī)，進(jìn)一步落實(shí)法律、法規(guī)的規(guī)定。有

39、時法律、法規(guī)制 定得比較“粗”，如果不進(jìn)一步細(xì)化，執(zhí)法人員不好掌握，執(zhí) 行起來可能會亂，因此，需要規(guī)章進(jìn)一步具體化。本法規(guī)定規(guī) 章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許 可作出具體規(guī)定，賦予規(guī)章行政許可規(guī)定權(quán)，以保證法律、法 規(guī)的貫徹實(shí)施。這里的“上位法”是指法律效力等級高的法。由于制定機(jī)關(guān)不 同，法的效力等級也不同，在不同的效力等級的法之間，效力 等級高的為上位法，效力等級低的為下位法。如在法律與行政 法規(guī)之間，法律是上位法，行政法規(guī)是下位法；在行政法規(guī)與 地方性法規(guī)之間，行政法規(guī)是上位法，地方性法規(guī)是下位法。 對于國務(wù)院部門規(guī)章來說，法律和行政法規(guī)是上位法。對于地 方政府規(guī)章

40、來說，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都是上位法。 本法沒有賦予國務(wù)院部門規(guī)章的設(shè)定權(quán)。在審議中有不同意見， 有意見的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)給部門規(guī)章一定的行政許可設(shè)定權(quán)，其主 要理由是：（1）在我國目前的法律體系中，部門規(guī)章與地方政 府規(guī)章在效力上處于同一位階，在設(shè)定行政許可方面應(yīng)當(dāng)處于 平等的地位，如果給地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)，就應(yīng)當(dāng)給部門規(guī)章 設(shè)定權(quán)。部門規(guī)章作為我國法律體系的重要組成部分，其內(nèi)容 是公開、透明和規(guī)范的，并已成為各部門依法行使行政管理權(quán) 的重要依據(jù)； （ 2）隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，需要政府管理的 事務(wù)越來越多，有些事項(xiàng)必須實(shí)行行政許可，但制定法律、行 政法規(guī)需要一個較長的過程，應(yīng)當(dāng)允許各部門

41、不斷探索和調(diào)整 自己的管理形式和方式，不必事事都要經(jīng)過國務(wù)院討論、決定； （3）在有些行政管理領(lǐng)域，法制還不健全，大量的執(zhí)法依據(jù)是 中央和國務(wù)院的文件，包括中辦、國辦、中宣部的有關(guān)文件和 部門規(guī)章。 如果這些文件設(shè)定的行政許可都不能作為執(zhí)法依據(jù)， 一時間國家法律又不能出臺，管理上就會出現(xiàn)空檔，行政管理 就會出現(xiàn)無法可依的局面； （ 4）我國已加入世貿(mào)組織，為了保 護(hù)人民健康，維護(hù)國家利益，需要利用部門規(guī)章的形式及時采 取一些有針對性的技術(shù)貿(mào)易措施，設(shè)定必要的行政許可，如果 不分情況，區(qū)別對待，一律禁止部門規(guī)章設(shè)定行政許可，在今 后的管理中有可能陷于被動； （ 5）賦予部門規(guī)章行政許可設(shè)定 權(quán)，

42、只要按照合法、合理、效率、責(zé)任、監(jiān)督的原則，通過嚴(yán) 格行政許可的設(shè)定條件， 建立規(guī)范的行政許可程序和監(jiān)督機(jī)制， 就能保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。另一種意見不贊成賦予部門規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)。理由 是：（ 1）在設(shè)定權(quán)問題上，要繼續(xù)體現(xiàn)行政許可制度改革的精 神，政府管該管的，放開不該管的，不能干什么都要發(fā)許可證， 政府不能變成萬能的政府，要盡量減少許可； （ 2）許可太多， 會影響效率?，F(xiàn)在企業(yè)工商登記的前置審批太多，地方政府要 營造好的投資環(huán)境，要求工商行政部門快發(fā)執(zhí)照，但這些前置 的許可程序又不能少，給工商企業(yè)登記帶來很多問題；（ 3）在市場監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)事后監(jiān)督

43、，減少事前許可；在設(shè)定權(quán)上， 所有許可事項(xiàng)，只要兩道手續(xù)，搞二重奏就可以了。原則上應(yīng) 當(dāng)取消部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)。取消部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)是在起草行政許可法過程中國 務(wù)院所作出的重大決策，是放松行政管制，治理行政許可太多、 太濫的必要措施?？紤]到國務(wù)院各部門主要任務(wù)是執(zhí)行法律、 行政法規(guī)，是執(zhí)法部門，不宜自我授權(quán)，以防止為本部門和本 系統(tǒng)設(shè)定和擴(kuò)大權(quán)力。雖然取消規(guī)章的設(shè)定權(quán)會有一些問題， 但是沒有行政許可并不是放棄監(jiān)管，對一些必要的行政許可， 可以通過國務(wù)院發(fā)布決定的方式予以保留，因此，取消規(guī)章的 設(shè)定權(quán)不會有太嚴(yán)重的后果。權(quán)衡利弊，最后，行政許可法維 持了國務(wù)院提交的草案的規(guī)定

44、，沒有賦予部門規(guī)章行政許可設(shè) 定權(quán)。法規(guī)、規(guī)章在對上位法設(shè)定的行政許可作具體規(guī)定時，主要是 對行政許可的條件、程序等作出具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：1不得增設(shè)行政許可如法律規(guī)定設(shè)立某類企業(yè)需要某個部門批準(zhǔn)后，就可以到工商 局登記注冊，行政法規(guī)在作具體規(guī)定時，規(guī)定還要另外一個部 門批準(zhǔn)，這就屬于增設(shè)了行政許可。對于上位法作出規(guī)定的管 理事項(xiàng)，如果需要設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)由上位法設(shè)定，上位法 沒有設(shè)定，應(yīng)當(dāng)理解不需要用設(shè)定行政許可的方式管理，下位 法不能增設(shè)新的行政許可。這樣規(guī)定是為了防止不同立法主體 重復(fù)設(shè)定行政許可。2不得增設(shè)違反上位法規(guī)定的其他條件 上位法在設(shè)定行政許可時，有時沒有規(guī)定條件，有時條件規(guī)定 得比較概括，出現(xiàn)這兩種情況，都需要