PPP模式在我國西部農(nóng)村基礎設施供給中的運用與完善

1、PPP模式在我國西部農(nóng)村根底設施供應中的運用與完善西安石油大學(社會科學版)PPP模式在我國西部農(nóng)根底設施供應中的運用與郭瑞萍茍娟娟(陜西師范大學政治經(jīng)濟學院,陜西西安710062)蓋童摘要:西部農(nóng)村根底設施供應的PPP模式可以整合社會多元主體力量,加大投入,提高西部農(nóng)村根底設施的供應效率.然而,目前我國西部農(nóng)村根底設施PPP模式在運用中還存在私人產(chǎn)權界定不清,以及政府職能錯位,缺位等突出問題.西部地方政府要提高認識,切實轉(zhuǎn)變職能,明晰PPP工程的產(chǎn)權,完善扶持政策,為西部農(nóng)村根底設施供應的PPP模式營造良好的運作環(huán)境,加快社會主義新農(nóng)村建設的步伐.關鍵詞:西部;農(nóng)村根底設施;PPP模式;供應

2、效率中圖分類號:F323文獻標識碼:A文章編號:10085645(2021)040019050引言農(nóng)村根底設施是開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),促進農(nóng)村進步和改善農(nóng)民生活的重要物質(zhì)根底.長期以來,我國西部農(nóng)村根底設施的建設與供應處于較低水平,也因此成為西部大開發(fā)和社會主義新農(nóng)村建設的重點.為加快西部農(nóng)村根底設施的開展,近年來我國探索性地引入PPP模式對農(nóng)村根底設施進行建設和管理."PPP"是"PublicPrivatePartnerships"的縮寫,即"公私部門伙伴關系",按照E.S.Savas的觀點:它是指公共部門通過與私營部門建立合作伙伴關系來提

3、供公共產(chǎn)品和效勞的一種合作模式.1(P104-105)該模式主要適用于具有可經(jīng)營性的混合公共產(chǎn)品,公共根底設施,社會公用事業(yè)等的融資和管理.進入21世紀,PPP模式在我國城市根底設施及公用事業(yè)各領域廣泛使用,呈現(xiàn)蓬勃開展的態(tài)勢.針對我國西部農(nóng)村根底設施的落后狀況,我國學者開始提出農(nóng)村根底設施的"第四種供應模式"PPP模式.蔣青純探討了PPP模式運用于農(nóng)村根底設施建設的范圍以及優(yōu)勢,強調(diào)政府應當給予私人部門一定的優(yōu)惠政策和鼓勵措施,以推廣農(nóng)村根底設施優(yōu)化管理的PPP模式;2(P26卜26)肖海翔通過分析我國農(nóng)村根底設施的供應方式,指出PPP模式在我國農(nóng)村根底設施建設中已經(jīng)具備

4、四大運作根底:即政策環(huán)境,資金來源,市場環(huán)境和實踐經(jīng)驗;3(P19-22)賈康,孫潔在分析農(nóng)村根底設施特殊屬性的基礎上,認為農(nóng)村根底設施建設引入PPP模式必要而且可行,不僅可以克服傳統(tǒng)供應的缺乏,而且可以提高供應效率;J(P4)2E周喜,張勇通過對PPP融資模式在西部農(nóng)村根底設施建設中的可行性分析,指出PPP模式可以為政府減輕預算壓力和負擔,為社會效益突出,經(jīng)濟效益缺乏的準經(jīng)營性工程提供融資,加快西部農(nóng)村根底設施建設.P35_3)歸納起來,目前的研究主要側(cè)重于對PPP模式在農(nóng)村根底設施供應中的必要性和可行性進行分收稿日期:20210521作者簡介:郭瑞萍(1966一),女,甘肅華池人,陜西師范

5、大學政治經(jīng)濟學院副教授,管理學博士,研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟管理,政府經(jīng)濟學.一19一村【l兀西安石油大學(社會科學版)18卷4期析,這在PPP模式推廣之初是必不可少的理論準備,對于推進PPP模式在農(nóng)村根底設施建設中的運用礎設施供應模式,要提高PPP模式在農(nóng)村根底設施供應中的效率,必須對這一模式的實際運用進行跟重要性的根底上,剖析了實踐運用中存在的問題并提出了相應對策.1我國西部農(nóng)村根底設施供應的現(xiàn)狀建國后,我國不斷加強農(nóng)村根底設施投資建設,經(jīng)過五十多年的努力,已經(jīng)初步建成了覆蓋主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的農(nóng)業(yè)根底設施網(wǎng)絡,西部地區(qū)的農(nóng)田水利,農(nóng)村公路,農(nóng)村能源,農(nóng)村通訊等得到很大的發(fā)展.尤其是自2000年西

6、部大開發(fā)以來,國家在投資的安排上,注重向西部特別是西部根底建設傾斜,逐步加大了對西部農(nóng)村根底設施的投入,西部農(nóng)村根底設施開展迅速,以農(nóng)村節(jié)水灌溉,人畜飲水,鄉(xiāng)村道受歷史條件限制和西部特殊的地緣和環(huán)境因素制約,目前西部農(nóng)村根底設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件中仍存在著諸多亟待解決的矛盾和問題.國務院開展研究中心郭建軍認為:從農(nóng)村根底設施方面來看,我國不通公路的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))88.6%在西部地區(qū),不通公路的行政村82.5%在中西部地區(qū);從水電裝機容量來看,西部用有害物質(zhì)含量較高的水.這些人口絕大局部集中在西部地區(qū).】西部地區(qū)在根底設施方面的差距制約了西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的進一步開展.西部現(xiàn)行的農(nóng)村根底設施無論是從布局,數(shù)

7、量,還是規(guī)模,效益上,還遠遠不能滿足開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要.相比中東部地區(qū)而言,西部經(jīng)濟開展水平低下,西部農(nóng)村基礎設施普遍存在投入缺乏,規(guī)劃不合理,功能落后,維護欠缺等問題,西部農(nóng)村根底設施建設陷入投資不足,難以開展的困境.我國西部地區(qū)地廣人稀,人口分散,使得道路,電力,通訊等網(wǎng)絡型農(nóng)村根底設施的人均供應本錢很高,單純依靠政府或集體力量很難滿足西部農(nóng)民對農(nóng)村根底設施的需求.因此,在政府財力有限的情況下,應建立和完善農(nóng)村根底設施建設投資主體多元化體系,鼓勵和引導社會力量對西部農(nóng)村根底設施建設投資.因此,應用合理的投資模式就顯得尤為迫切.2PPP模式應用于西部農(nóng)村根底設施的重要意義的PPP模式引入市場

8、競爭機制,各參與主體(主要是政府,私人投資者和銀行或借貸機構)基于某個基是制定標準,對各參與方進行協(xié)調(diào),指導和監(jiān)督;私人部門主要負責提供融資,建設,維護等工作;銀行或金融機構在政府的擔保下提供局部資金支持.在這種合作機制下,各參與主體的力量得到整合,利益得到協(xié)調(diào),無疑加大了投人,從而緩解我國西部農(nóng)村根底設施長期以來的供需矛盾.(2)PPP模式有助于實現(xiàn)農(nóng)民需求,解決西部農(nóng)村根底設施的結構失衡.公共選擇理論的"經(jīng)濟人"假設認為,政府官僚在一定程度上是"政治市場上的經(jīng)濟人",他們和經(jīng)濟中其他人一樣理性,也在追求個人利益的最大化,因而就有了背離公共利益的驅(qū)動力

9、.公共部門的決策者往往出于"政績"和"利模式的多元參與主體,既包括政府,私人部門,也包括公共組織,社會公眾等,他們在工程前期就介入項目的識別,確認以及可行性論證,因此可以更好地實現(xiàn)農(nóng)戶的真正需求,解決供應結構失衡現(xiàn)象.(3)PPP模式有助于政府提高農(nóng)村根底設施的供應效率.在PPP框架下,政府和私人部門以特許協(xié)議為根底進行全程合作,以市場化運作為前提,組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,協(xié)調(diào)各方的目標,加強支出管理,實現(xiàn)以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出.這主要表達在:一是私人部門的管理經(jīng)驗,專有技術和專業(yè)人員可以縮一20郭瑞萍等:PPP模式在我國西部農(nóng)村根底設施供應中的運用與完善短工程建設工期

10、,從而降低本錢,提高效率;二是私人部門的趨利本性使其具有實現(xiàn)資金最優(yōu)價值的動力,促使效率提高;三是私人部門和公共部門取長補短,發(fā)揮各自優(yōu)勢,更好地為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)效勞.3我國西部農(nóng)村根底設施PPP模式的主要類型大局部農(nóng)村根底設施屬于混合公共產(chǎn)品,有的是具有非排他性但可競爭的共同資源,有的是具有非競爭性但可容易排他的俱樂部產(chǎn)品.73(P62-63)不同根底設施的外部性大小,可經(jīng)營性強弱都有所不同,查研究,提出了根底設施的9種PPP模式,(見表1)這對我國西部農(nóng)村根底設施供應具有很大的借鑒意義和啟發(fā)作用.由于國內(nèi)農(nóng)村的制度環(huán)境和市場環(huán)境與西方國家存在差異,我國在應用PPP時要具體效勞外包,管理外包,

11、經(jīng)營和維護外包等;特許經(jīng)營包括轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓(TOT),建設一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓(BCrr)和其他等;私有化有完全私有化(諸如建設一擁有一經(jīng)營(B0O)和局部私有化(例如股權轉(zhuǎn)讓).8(P2327)這種分類是基于我國稅費改革以后農(nóng)村根底設施政府制度內(nèi)供應的國情以及農(nóng)村根底設施多元化市場融資的實際,從PPP運行的投資主體角度劃分的,這可以解決當前我國農(nóng)村根底設施投資,建設與經(jīng)營等方面權責模糊的問題.表1根底設施應用的PPP模式根底設施類型PPP具體模式現(xiàn)有根底設施出售,租賃,運營和維護(0&M)的合同承包擴建現(xiàn)有根底設施租賃一建設一經(jīng)營(LnO),購置一建設一經(jīng)營(BB0),外圍建設(

12、WA)新建根底設施建設一轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營(啪),建設一(擁有)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓(BCrr),建設一擁有一經(jīng)營(B0o)近幾年來,PPP模式廣泛應用于我國農(nóng)村根底設施的建設與管理,大多采用合同承包和特許經(jīng)營兩種類型.比方:沈陽市于洪區(qū)沙嶺鎮(zhèn)秸稈氣化站的建設與管理的PPP模式;J(P41)山東泰安市東平縣彭集鎮(zhèn)農(nóng)村飲水平安工程的PPP模式.10就西部來說,目前農(nóng)村根底設施供應的PPP模式尚處于探索階段,運用PPP的范圍小,模式單一.具體來說,主要有兩種類型:一是運營和維護(O&M)的外包,應用這種模式運作的諸如鄉(xiāng)村道路建設,下水管道鋪設,梯田改造以及農(nóng)村發(fā)電供電;二是建設一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓模式(即

13、BOT模式),目前這種方式主要運用于農(nóng)村自來水設施,農(nóng)田水利,通訊設施.4PPP模式在西部農(nóng)村根底設施運用中存在的問題(1)PPP模式運用規(guī)模小,總體處于探索階段.PPP模式運作的首要目標是發(fā)揮市場機制,優(yōu)化資源配置.但我國西部農(nóng)村市場化程度低,經(jīng)濟水平低下,私人部門的能力有限,所以在這種市場機制發(fā)展還很不充分的情況下,私人部門不得不投資建設一些小型的根底設施,比方:小型水利設施.同時,PPP模式對于西部許多政府官員來說是新生事物,他們習慣于循規(guī)蹈矩,不僅對PPP模式所涉及的法律,政策,技術各層面缺乏必要的認知,而且觀念上也存在很大誤區(qū),主觀上不愿擴大PPP融資的規(guī)模,積極性低,導致PPP模式

14、應用范圍有限.模式.20世紀80年代這兩種模式在我國城市公共事業(yè)中就開始運用,經(jīng)過將近30年的開展,已經(jīng)積累了比擬豐富的經(jīng)驗,因而得以在西部農(nóng)村運用.其它的出售和租賃模式,BOO模式等在實踐中大多限于一次性的,分散式的,短期的合作,呈現(xiàn)"星星點燈"狀態(tài),這在一定程度上限制了PPP模式作用的發(fā)揮,影響了PPP模式的應用效果.一21西安石油大學(社會科學版)18卷4期關鍵.在西部農(nóng)村根底設施現(xiàn)有的PPP模式中,合作雙方短期化傾向嚴重.雙方往往是急功近利,對工程的可行性和可能性面臨的風險評估缺乏,缺乏充分論證,決策草率,導致工程中途夭折或是建成后背離預期目標,造成工程的使用效果不

15、明顯,而且浪費資源.政府方面,在合同簽署后職能缺位普遍,對其在工程實施過程中支持,協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用認識缺乏;私人方面,無視根底設施投資與收益長期性特點,漠視農(nóng)戶利益,常常變相提高效勞價格或是提供低水平的效勞,導致社會福利降低,引起公眾不滿,反感,影響了PPP運作的效率.(1)私人產(chǎn)權界定不清,損傷了私人參與的積極性.我國當前有關PPP運作的法律,法規(guī)欠缺以及產(chǎn)權改革不徹底,導致各級政府問或同級政府間的權責不明確,在實施PPP工程過程中,對于PPP工程合同的認識還不盡一致,出現(xiàn)各級政府之間,政府與私人之間在合同期限的認定上還沒有一定的標準可循,造成產(chǎn)權界定模糊不清.在工程實施過程中發(fā)生的風險不能

16、形成合理的責任承當機制,況且在這種情況下,政府往往給私人部門以行政性壓力,而私人部門又沒有一個可以尋求訴諸的途徑,影響私人部門投資的積極性.(2)政府職能不清,引導力度不強.農(nóng)村根底設施的PPP模式,要求政府從以往公共效勞的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供者,政府的主要角色應是根底設施工程的規(guī)劃者,標準制定者和效勞質(zhì)量的監(jiān)管者,起支持,引導作用.然而,政府的作用仍然停留在稅收和財政方面,在農(nóng)村根底設施供應中作用發(fā)揮預根底設施工程的日常管理和重大決策,干預私人部門內(nèi)部的人事設置,使得私人部門難以按市場規(guī)律運作;另一方面,地方政府又在根底設施法規(guī)執(zhí)行,市場監(jiān)管,營造開展環(huán)境等方面職能不到位,欠缺,出現(xiàn)嚴重

17、的缺位,難以發(fā)揮引導作用.5西部農(nóng)村根底設施供應成功應用PPP模式的政策建議(1)西部地方政府要提高認識,切實轉(zhuǎn)變職能.地方政府是西部農(nóng)村根底設施建設的關鍵,因此,一要認識到農(nóng)村根底設施的PPP模式是加快西部農(nóng)村根底設施建設,開展農(nóng)村經(jīng)濟的有效方式之一;二是要逐步完善市場經(jīng)濟的法律體系,加快產(chǎn)權改革,建立和健全PPP的相關法律,法規(guī),比方?農(nóng)村根底設施PPP模式的特許權經(jīng)營管理法?等,為私營企業(yè)參與農(nóng)村根底設施建設提供法律保障;三是要提供的一定階段,發(fā)動農(nóng)民搞農(nóng)村根底設施建設,繼續(xù)擴大"以工代賑"的范圍,提高供應效率.(2)從實際出發(fā),注意農(nóng)村根底設施的本地區(qū)化問題.鑒于西

18、部12省各地自然條件,地形地貌迥異,在農(nóng)村根底設施供應上不可能一刀切.各地方部門要組織人員(本單位人員或當?shù)卮髮W生)去調(diào)研,進行社會調(diào)查,了解,核實本地區(qū)的根底設施需求情況以及現(xiàn)有根底設施的存量水平,選擇適宜的工程應用PPP模式,確定各類根底設施供應的優(yōu)先順序,要保障生產(chǎn)性根底設施的優(yōu)先供應,以滿足根本生產(chǎn),生活需要,再根據(jù)農(nóng)村的開展狀況決定其它根底設施的供應.只有這樣,才能使有限的資源最大限度地滿足西部農(nóng)村根底設施的需求,提高利用效率.(3)西部地方政府要加強對PPP模式的管理.PPP模式呈現(xiàn)雙主體供應,雙負責機制的特點,政府部門通過和私營部門建立全程合作伙伴關系來完成工程的建設,營運,管理

19、和效勞.113(P13-25)在西部農(nóng)村根底設施建設中,首先,地方政府和私人投資者要對雙方合作工程的可行性進行評估,確保工程完成后有一定的盈利能力;其次,加強市場準人的管理,嚴格按照法定的招標程序,確保招標工作公開,增強公私合作的透明度,保證招標的公平進行;再次,建立公私合作的監(jiān)管機制,加強監(jiān)督,檢查和管理,保證各類資金到位,強化工作審查力度,杜絕權力腐敗.一22郭瑞萍等:PPP模式在我國西部農(nóng)村根底設施供應中的運用與完善(4)要建立合理長效的風險分擔機制.PPP模式的實質(zhì)是以雙贏為合作理念,通過合作,公私部門共享投資收益,共擔投資風險和社會責任.盡管PPP模式在公共工程初期就可以實現(xiàn)風險分配

20、,政府的承諾可以減少私營部門的融資難度和風險,但西部私營企業(yè)規(guī)模小,資金并不豐厚,況且面臨政府的行政性壟斷壓力,對政府的承諾持疑心態(tài)度(因為以往政府的承諾往往難以兌現(xiàn)).因此,西部地方政府要根據(jù)自己履約的能力確定合理長效的風險分擔機制,以及制定與PPP模式相配套的補貼方案,吸引私人資金參與農(nóng)村根底設施建設.參考文獻1ESSavas.民營化與公私部門的伙伴關系M.北京:中國人民大學出版社,2002.2蔣青純.淺談農(nóng)村根底設施優(yōu)化管理的PPP模式J.山西建筑,2021,(1).3肖海翔."公私部門伙伴關系"模式:新農(nóng)村根底設施供應的新選擇J.財經(jīng)理論與實踐,2007,(2).4

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