水產養(yǎng)殖發(fā)展與法制建設

1、水產養(yǎng)殖發(fā)展與法制建設江毅海(福建省海洋與漁業(yè)局 福建福州 350003)摘要:水產養(yǎng)殖業(yè)法制建設問題正日益受到社會各界的關注。本文簡要分析我國水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展存在問題，以及目前幾個主要養(yǎng)殖管理制度的實施狀況，并對今后的法制建設提出對策措施。關鍵詞：水產養(yǎng)殖；法制建設一、水產養(yǎng)殖發(fā)展現(xiàn)狀進入九十年代以后，全國各地掀起發(fā)展水產養(yǎng)殖業(yè)的熱潮，水產養(yǎng)殖進入一個全面快速發(fā)展的新階段，成為繁榮漁區(qū)經濟，增加漁農民收入的主要途徑。但是隨著產業(yè)的高速發(fā)展，一些深層次的問題慢慢凸現(xiàn)，成為制約我國水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的瓶頸：1漁民“失?！眹乐?。由于城鄉(xiāng)經濟快速發(fā)展，一些水產養(yǎng)殖場、育苗場的水域、土地被征用，生產者的合法

2、權益得不到有效的保護，漁區(qū)、農村的安定穩(wěn)定受到威脅。如福州市港口和臨海工業(yè)區(qū)等建設發(fā)展需要，羅源灣、長樂松下、福清江陰等部分海域、灘涂區(qū)域劃為工業(yè)區(qū)，養(yǎng)殖業(yè)要退出傳統(tǒng)生產區(qū)域。2、水域灘涂資源使用權糾紛大量發(fā)生。由于缺乏科學統(tǒng)一規(guī)劃，亂開發(fā)、亂占用水域灘涂的現(xiàn)象十分嚴重，使用權不明確，糾紛大量發(fā)生。3、產品質量安全問題突出。由于水產養(yǎng)殖產品質量保障體系不健全，養(yǎng)殖生產者的質量意識不高，養(yǎng)殖過程中濫用漁藥和飼料中添加違禁成份的現(xiàn)象屢有發(fā)生，造成產品的藥物和有害物殘留超標問題比較嚴重，水產品食用安全下降，近年我國水產品出口多次因質量問題受到歐盟、日本等國家和地區(qū)的限制。4、種質退化明顯。水產人工育

3、苗處于無序的競爭狀態(tài)，以大黃魚人工育苗為例，近年來，由于大黃魚養(yǎng)殖發(fā)展迅速，苗種供不應求，在效益的驅動下，各地競相投資建場，培育苗種，在2000年，福建省大黃魚人工育苗場達到432家，而且80集中在寧德地區(qū)，其結果由于育苗場家過多，生產供過于求，造成資源嚴重浪費，生產布局嚴重失衡，生態(tài)環(huán)境遭到破壞；而且由于育苗場互相爭奪大黃魚親體，加大捕撈力度，造成大黃魚親體物種的嚴重退化，按常規(guī)，大黃魚性成熟需要23齡，個體在1斤以上，而現(xiàn)在大黃魚不到1齡，且個體150克就出現(xiàn)性成熟。羅非魚和河蟹等品種退化比較明顯，造成成活率低，生長速度慢。南美白對蝦的育苗技術雖已突破，但由于缺少科學的育苗規(guī)范和標準，苗種

4、總體質量不高。中國對蝦、貝類等的良種選育，特別是抗特定疫病品種以及速生長品種的培育、選育滯后，基本上還是以野生種為主。此外，我國的水產原、良種場數(shù)量不足，優(yōu)質苗種的生產能力不夠，滿足不了出口品種養(yǎng)殖的需要。5養(yǎng)殖病害嚴重。目前，對蝦、鰻魚、扇貝、河蟹、海水網箱養(yǎng)殖魚類等品種養(yǎng)殖病害較為嚴重，病害種類多、危害大、突發(fā)性強、流行時間長。據估算，全國因病害造成的養(yǎng)殖產品損失每年近百億元。6養(yǎng)殖水域污染加劇。我國重要的養(yǎng)殖區(qū)大多分布于沿海港灣和河口的附近水域，這些水域也是陸源污染物和海上排污的主要受納場所，隨著沿海經濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，大量的工業(yè)廢水和城市生活污水等不經處理或不按標準處理即

5、排入水域，使一些近岸海域和內陸水域受到嚴重污染，海域赤潮災害頻發(fā)，污染事故不斷發(fā)生，直接影響水產養(yǎng)殖業(yè)的生存和發(fā)展。二、主要養(yǎng)殖管理措施及實施狀況分析1986年我國第一部調整漁業(yè)活動的基本法漁業(yè)法將“國家對漁業(yè)生產實行以養(yǎng)殖為主的方針”，以法律的形式確定下來，并確立了養(yǎng)殖使用證制度為我國水產養(yǎng)殖業(yè)的基本管理制度,標志著水產養(yǎng)殖業(yè)開始進入依法治漁的新時期。2000年全國人大常委會根據我國漁業(yè)發(fā)展和漁業(yè)法的實踐，對漁業(yè)法進行了修改補充，特別是在養(yǎng)殖管理方面，新漁業(yè)法更加強調了國家對水域利用進行統(tǒng)一規(guī)劃；拓展了養(yǎng)殖證發(fā)放對象，將養(yǎng)殖證發(fā)放對象由原來的全民所有制和集體所有制單位擴大到單位和個人；明確把

6、重要養(yǎng)殖水域的保護作為地方政府的一項法定義務；增加了對水產苗種、養(yǎng)殖用藥、投餌、病害防治、養(yǎng)殖用水、排污等生產行為的規(guī)范，突出了養(yǎng)殖規(guī)?？刂坪宛B(yǎng)殖生產各個環(huán)節(jié)的管理。目前，我國水產養(yǎng)殖的管理主要有以下制度：1、養(yǎng)殖證制度。養(yǎng)殖證制度是穩(wěn)定養(yǎng)殖水面經營管理制度的重要基礎，是維護漁民切身利益的重要保障，也是養(yǎng)殖業(yè)管理的一項核心制度。1986年漁業(yè)法確立了養(yǎng)殖使用證制度，但由于重發(fā)展，輕管理的思想普遍存在，全國各地只有少部分地方開展此項工作，發(fā)出少量的養(yǎng)殖使用證，據資料顯示，截止2000年，全國僅核發(fā)養(yǎng)殖證31萬本，發(fā)證面積157萬公頃，占養(yǎng)殖面積的25。2000年新修改的漁業(yè)法第二章第十一條規(guī)定：

7、“國家對水域利用進行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可以用于養(yǎng)殖業(yè)的 水域灘涂。單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應當向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域灘涂從事養(yǎng)殖生產”。2002年4月，農業(yè)部組織召開全國實施養(yǎng)殖證制度工作會議，并印發(fā)完善水域灘涂養(yǎng)殖證制度試行方案的通知（農漁發(fā)【2002】5號），在全國范圍內全面實施養(yǎng)殖證制度.目前養(yǎng)殖證制度正在全國各地全面實施中，各地涌現(xiàn)出一些成功的典型，促進養(yǎng)殖證制度的實施步伐，但是由于在法律規(guī)范、有償制度建立、經費投入、規(guī)劃制定等原因，制度的實施受到影響。2、苗種管理制度。苗種管理

8、制度是保護和合理利用水產種子資源，加強水產品種選育和苗種生產、經營管理，提高水產苗種質量，維護水產苗種生產者、經營者和使用者的合法權益，促進水產養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關鍵。2001年12月10日，農業(yè)部于第四號令頒布水產苗種管理辦法、對種質資源保護和品種選育、生產和進出口管理、檢驗檢疫等作出相關的規(guī)定。目前部分省市區(qū)已陸續(xù)開始實施水產種苗生產許可證制度，核發(fā)種苗生產許可證。但是對于苗種的進出口管理，育苗和養(yǎng)殖業(yè)主認為：向境外提供和從境外引進水產種質資源以及重要水產苗種的進口、出口由農業(yè)部審批等規(guī)定不適合產業(yè)的發(fā)展，苗種生產的成本大大增加。 3、水產養(yǎng)殖產品質量安全管理制度。水產養(yǎng)殖產品質量安全管

9、理制度是提高養(yǎng)殖水產品質量安全水平，保護漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進水產養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展的重要手段。2003年9月1日，農業(yè)部以第31號部令公布水產養(yǎng)殖質量安全管理規(guī)定，該規(guī)定主要內容有：水產養(yǎng)殖用水應當符合農業(yè)部無公害食品海水養(yǎng)殖用水水質或無公害食品淡水養(yǎng)殖用水水質等標準，禁止將不符合水質標準的水源用于水產養(yǎng)殖。使用漁用飼料應當符合飼料和飼料添加劑管理條例和農業(yè)部無公害食品漁用飼料安全限量。鼓勵使用配合飼料。限制直接投喂冰鮮(凍)餌料，防止殘餌污染水質。使用水產養(yǎng)殖用藥應當符合獸藥管理條例和農業(yè)部無公害食品漁藥使用準則。使用藥物的養(yǎng)殖水產品在休藥期內不得用于人類食品消費。水產養(yǎng)殖單位和個人應當填寫水產養(yǎng)

10、殖生產記錄等。目前，該制度中的水產養(yǎng)殖用水質量監(jiān)測、養(yǎng)殖生產記錄、養(yǎng)殖專業(yè)人員培訓準入、養(yǎng)殖疫病報告、漁藥使用環(huán)節(jié)執(zhí)法等工作正在逐步開展之中。4、水生動物防疫管理制度。水生動物防疫管理制度是加強水生動物防疫工作的管理、預防、控制和撲滅動物疾病，促進水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護人體健康的重要手段。2000年農業(yè)部畜牧獸醫(yī)局和漁業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了關于進一步加強漁藥管理和水生動物防疫工作的通知（農牧藥發(fā)200026號），根據文件要求，各級漁業(yè)行政主管部門負責組織實施水生動物防疫檢驗工作，對水生動物防疫執(zhí)法人員進行培訓和資格審查。實施上述養(yǎng)殖管理法規(guī)對養(yǎng)殖業(yè)規(guī)范發(fā)展意義重大，但在實施中還存在以下問題：一是立法滯后

11、。與海洋捕撈業(yè)相比較，水產養(yǎng)殖業(yè)的法制建設起步慢。1986年漁業(yè)法頒布時，雖然確立了水產養(yǎng)殖證制度，但沒有出臺配套相關的法規(guī)規(guī)章，長期以來，政府和漁業(yè)行政主管部門對水產養(yǎng)殖的職能主要是以發(fā)展生產為中心的宏觀管理，直到進入九十年代以后，隨著水產養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，深層次問題的慢慢凸現(xiàn)，養(yǎng)殖法律制度建設才逐步被重視，并在近三、五年內取得一些進展，如近年來制定并開始實施養(yǎng)殖證制度、苗種生產許可證制度、養(yǎng)殖產品質量安全管理制度等，但是，這些管理制度依據的法律法規(guī)的地位低，影響執(zhí)行的效果。如養(yǎng)殖證管理制度依據的是農業(yè)部制定的完善水域灘涂養(yǎng)殖證制度試行方案，這還只是規(guī)范性文件；苗種生產許可證制度依據的是農業(yè)

12、部制定的水產苗種管理辦法；水產養(yǎng)殖產品質量安全管理制度依據的是農業(yè)部制定的水產養(yǎng)殖質量安全管理規(guī)定。此外目前養(yǎng)殖證制度實施還存在著法律規(guī)范出現(xiàn)沖突（養(yǎng)殖使用證和海域使用證、土地承包證的法律關系不清）以及水域灘涂養(yǎng)殖有償使用制度沒有建立等問題。 二是執(zhí)法滯后。立法滯后、管理和查處相脫節(jié)，使水產養(yǎng)殖的各項管理制度難以迅速有效的開展，難以做到有法可依，更談不上執(zhí)法必嚴，違法必究。 三是漁政執(zhí)法隊伍力量較弱，手段落后。長期以來，漁政執(zhí)法的重點主要放在自然資源（重點在海洋捕撈）的管理上，有的地方到目前為止還沒有設立水產養(yǎng)殖執(zhí)法管理機構，沒有開展水產養(yǎng)殖管理活動。四是管理體制不順。目前在漁藥、水產養(yǎng)殖飼料

13、和水生動物防疫管理方面，主要法律依據是獸藥管理條例、飼料添加劑管理條例、動物防疫法等，但這些法律法規(guī)的執(zhí)法主體是縣級以上畜牧行政主管部門，而畜牧部門對漁業(yè)發(fā)展政策、產業(yè)發(fā)展狀況、水產養(yǎng)殖業(yè)務知識等缺乏了解，難以行使其應盡的職能，造成漁藥、水產養(yǎng)殖飼料和水生動物防疫成了管理盲區(qū)。五是產業(yè)經營分散，管理難度大。目前我國水產養(yǎng)殖大部分還處于千家萬戶、分散的經營狀況，養(yǎng)殖類型多種多樣，養(yǎng)殖方式多種多樣，養(yǎng)殖品種多種多樣，經營體制也多種多樣，情況相當復雜，使管理的難度加大。六是管理經費投入不足。三、今后水產養(yǎng)殖業(yè)法制建設的探討隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和加入世貿組織，水產養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展更

14、離不開法制建設，在今后一段時期，我國要繼續(xù)加強水產養(yǎng)殖業(yè)法制建設，建立完善的法律體系，強化法制管理，提高科學化管理水平。 （一） 加大立法進程，完善水產養(yǎng)殖法律法規(guī)體系。良好的法律法規(guī)體系，是產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎。根據水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，當前，我國必須加快立法進程，制定出一套適合本國實際、以養(yǎng)殖證制度為基礎的全面的養(yǎng)殖管理制度。一要盡快制定水產養(yǎng)殖管理條例。該條例的制定主要是解決養(yǎng)殖證制度、養(yǎng)殖環(huán)境保護、水產苗種管理、養(yǎng)殖生產過程、漁藥與漁用飼料等執(zhí)法依據問題。根據目前養(yǎng)殖證制度實施過程中出現(xiàn)的法律依據地位低、執(zhí)法依據不明確等問題，建議農業(yè)部要盡快認真總結，對完善水域灘涂養(yǎng)殖證制度試行方案進

15、行修改和完善，為水產養(yǎng)殖管理條例的制定奠定基礎，同時要爭取將該條例列入國務院立法規(guī)劃，盡快提請國務院制定出臺，使養(yǎng)殖證制度能夠得到順利實施。此外， 對于養(yǎng)殖環(huán)境保護、水產苗種管理、養(yǎng)殖生產過程、漁藥與漁用飼料等，要在條例中一并予以規(guī)范。証二要盡快制定包括水產品在內的農產品質量安全法。目前現(xiàn)行的有關法律食品衛(wèi)生法和產品質量法未能涵蓋農產品（包括水產品），食品衛(wèi)生法調整的對象是食品、食品容器、包裝材料和食品用工具、設備洗滌劑、消毒劑及食品的生產經營場所、設施和有關的環(huán)境，在食品衛(wèi)生法的的五十四條中明確指出食品生產不包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。而產品質量法調整的對象則是加工品，不包括未經加工、制作的農產品（

16、水產品）。在現(xiàn)階段農產品（水產品）質量安全問題十分突出的情況下，加快立法，健全法制，已成為當前和今后一個時期的重要工作。在立法時，要明確對產地環(huán)境、投入品、生產過程、包裝標識和市場準入等環(huán)節(jié)進行法制規(guī)定。（二） 加大執(zhí)法力度，確保產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展立法是基礎，執(zhí)法是關鍵。要使每一項法律法規(guī)都起作用，發(fā)揮應有的效力，關鍵是要加大執(zhí)法力度。一是加快實施養(yǎng)殖證制度，規(guī)范養(yǎng)殖行為。加強養(yǎng)殖證執(zhí)法是加快養(yǎng)殖證制度實施的進度，促進養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關鍵。因此在下一階段，各級漁業(yè)行政主管部門要按照農業(yè)部關于開展養(yǎng)殖證制度試行情況監(jiān)督檢查的通知要求，組織漁政部門開展養(yǎng)殖證執(zhí)法檢查，重點加強以下三種情況的執(zhí)法監(jiān)

17、督：一是使用全民水域灘涂從事養(yǎng)殖生產，無正當理由荒蕪水域灘涂；二是無養(yǎng)殖證在全民所有水域灘涂從事水產養(yǎng)殖；三是超越養(yǎng)殖證許可范圍在全民所有水域灘涂從事水產養(yǎng)殖。執(zhí)法監(jiān)督要分階段進行，開始以宣傳法律為重點，最終采取查處措施，達到規(guī)范養(yǎng)殖秩序的目的。 二是強化質量監(jiān)督管理，保證產品衛(wèi)生安全。目前，國家尚無專門的漁藥管理規(guī)定和漁用飼料管理規(guī)定，只能參照獸藥管理條例和飼料和飼料添加劑管理條例的有關規(guī)定執(zhí)行，水產、畜牧、農業(yè)管理一體化的農業(yè)行政主管部門要組織農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍對獸藥、飼料和飼料添加劑的生產、經營、使用等行為進行檢查監(jiān)督管理；漁業(yè)行政主管部門要組織漁政執(zhí)法隊伍對獸藥、飼料和飼料添加劑的使用行

18、為進行檢查監(jiān)督管理。要加大對養(yǎng)殖過程中養(yǎng)殖用藥的抽檢力度，并公布抽檢結果，接受社會監(jiān)督。對病害防治員不履行職責，違法使用獸藥、飼料的，取消其病害防治員資格，對養(yǎng)殖單位和個人依照獸藥管理條例和飼料和飼料添加劑管理條例等法規(guī)給予處罰。此外，要加強養(yǎng)殖水域環(huán)境的監(jiān)督，對養(yǎng)殖水域造成污染的，要依照中華人民共和國水防治法和中華人民共和國海洋環(huán)境保護法的有關規(guī)定給予嚴肅處理。要加強水產種苗生產的全過程管理，對種質資源保護和品種選育、生產和進出口管理、檢驗檢疫、原良種場生產條件和設施等，要依照水產苗種管理辦法進行管理。（三）、加強漁政執(zhí)法隊伍建設，提高養(yǎng)殖執(zhí)法水平。建立一支高素質的水產養(yǎng)殖執(zhí)法隊伍，對切實貫

19、徹各項水產養(yǎng)殖管理制度，保證水產養(yǎng)殖業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。當前，要在漁政執(zhí)法力量的基礎上，設立水產養(yǎng)殖管理職能機構，增加管理內涵，管理重點由過去以自然資源管理為主轉向自然資源和水產養(yǎng)殖管理并重的格局。此外，由于水產養(yǎng)殖管理的專業(yè)知識要求較高，如藥殘檢測、疫病檢疫、養(yǎng)殖水域污染取證、苗種引進等都需要具備專業(yè)人員，因此，在加強對現(xiàn)有漁政執(zhí)法人員的業(yè)務知識培訓外，還要引進一批專業(yè)人員，使?jié)O政執(zhí)法隊伍成為一支業(yè)務精通、作風過硬的高素質管理隊伍。（四）、加強法制宣傳，營造健康有序的發(fā)展氛圍通過近年來水產養(yǎng)殖業(yè)法制的建設，各級漁業(yè)行政主管部門和養(yǎng)殖業(yè)者對加強養(yǎng)殖管理、規(guī)范養(yǎng)殖行為的意識正在逐步加