(2)撤鎮(zhèn)設市是解決特大鎮(zhèn)發(fā)展中面臨問題的根本之道

1、(2)撤鎮(zhèn)設市是解決特大鎮(zhèn)發(fā)展中面臨問題的根本之道如何激發(fā)特大鎮(zhèn)發(fā)展活力對浙江省溫州市龍港鎮(zhèn)的調(diào)研與思考作者：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組浙江省 27 個入選小城市培育試點的中心鎮(zhèn)2014 年 7 月 15日光明日報報道截圖我國人口在10 萬以上的特大鎮(zhèn)已超過200 個，不少特大鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟實力均超過了其所在的縣級市，甚至地級市， 卻仍然只有鎮(zhèn)級的管理機構和職權設置，“身子大、 衣服小”已成為困擾特大鎮(zhèn)發(fā)展的主要問題。 撤鎮(zhèn)設市是解決特大鎮(zhèn)發(fā)展中面臨問題的根本之道，但設市后極可能帶來的機構增多和人員膨脹問題，也成為各方關注的焦點。溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)的經(jīng)驗表明，只要從制度上賦予

2、特大鎮(zhèn)縣級管理權限，“小馬也可以拉起大車”，鎮(zhèn)級機構設置和人員配備完全可以把地方管理好、服務好，激發(fā)特大鎮(zhèn)發(fā)展活力。改革開放以來，東部沿海地區(qū)的一些小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，在人口規(guī)模、經(jīng)濟實力、財政收入、基礎設施等方面已經(jīng)具備了城市的基本條件，但是在我國現(xiàn)行城市管理體制下，仍然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式進行管理，這部分小城鎮(zhèn)稱之為特大鎮(zhèn)。在現(xiàn)行行政管理體制下，特大鎮(zhèn)的發(fā)展受到了諸多限制。撤鎮(zhèn)設市是解決特大鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的問題的根本之道， 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃( 2014-2020 ) 提出“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)， 可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權”， 把設市作為推進城鎮(zhèn)化工作的一項重要措施，長期凍結的設市問題

3、再次進入政策層面。但設市后極可能帶來機構增多和人員膨脹等問題，曾經(jīng)的“小政府，大社會”改革最終體制復歸的教訓，也是當前重新啟動設市工作必須要面對的一道坎。浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗表明，只要給予相應的管理 權限和自主權，鎮(zhèn)級管理機構設置和人員編制并不會成為發(fā) 展中的主要障礙，鎮(zhèn)級機構和人員也可以很好地服務發(fā)展大 局、服務當?shù)鼐用裆?。龍港?zhèn)“小馬拉大車”的方式，實現(xiàn) 了“小政府，大服務”，并沒有影響到經(jīng)濟的增長，并在實際 上破解了設市面臨的機構和人員編制增加的難題，為未來的縣一級機構改革和精兵簡政提供了很好的經(jīng)驗借鑒。就相關問題，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心近期對龍港鎮(zhèn)進行了專題調(diào)研。

4、特大鎮(zhèn)已成為事實上的“城市”龍港鎮(zhèn)位于浙江省溫州市蒼南縣，于 1984 年建鎮(zhèn)，因上世紀 80 年代農(nóng)民自費造城改革實踐而聞名，被譽為“中國第一座農(nóng)民城”，吸引了黨中央、 國務院多位領導同志的關注。 建鎮(zhèn)之初的龍港鎮(zhèn)僅轄 5 個村，面積5.2 平方公里，約 6800人。如今，龍港鎮(zhèn)已發(fā)展為鎮(zhèn)域面積 172.05 平方公里（其中建成區(qū)面積19 平方公里） 、鎮(zhèn)區(qū)人口 25 萬人的特大鎮(zhèn)。經(jīng)過多年的發(fā)展積累，特大鎮(zhèn)基本具備了一個城市所應有的基本要素和功能：1. 特大鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口已達城市規(guī)模。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模在5 萬以上的小城鎮(zhèn)有801 個， 鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模超過 20 萬人的有 25

5、個， 10-20 萬人的鎮(zhèn)有176 個。 2013年龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口 25.2 萬， 相比 2010 年增長了 4 萬， 年均增長接近 6% ， 鎮(zhèn)區(qū)人口增長較快。 鎮(zhèn)區(qū)人口集聚率56.8% ，相比 2010 年提高了 3.2 個百分點。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)人口少于 25 萬人口的縣級市有180 個，占縣級市總量的 48.6% ， 龍港鎮(zhèn)區(qū)人口總量已經(jīng)超過了全國約一半縣級市的城鎮(zhèn)人口總量。2. 特大鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)民工就業(yè)的重要載體。從吸納外來人口看， 2012 年全國鎮(zhèn)區(qū)人口超過1 萬的小城鎮(zhèn)共吸納外來人口 4970.7 萬人，占我國外出農(nóng)民工總量的四分之一強，而鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模在5

6、萬以上的小城鎮(zhèn)共吸納外來人口 2431.5萬人，占小城鎮(zhèn)吸納外來人口總量的 35.8% ，特大鎮(zhèn)對農(nóng)民工的吸納能力非常強。 2013 年龍港鎮(zhèn)外來人口總量 10 萬人，比 2010 年增長了 1.5 萬人，外來人口已經(jīng)成為龍港人口的重要組成部分。3. 特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟集聚能力強。 從就業(yè)來看， 2012 年我國財政收入千強鎮(zhèn)平均吸納 4.7 萬非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，其中第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員 2.9 萬， 縣級市二產(chǎn)單位就業(yè)人員平均為 3.4 萬，在吸納二產(chǎn)從業(yè)人員能力方面，千強鎮(zhèn)與縣級市相差不遠。龍港鎮(zhèn)現(xiàn)有個體工商戶 23372 家，企業(yè) 7706 家，龍港鎮(zhèn)的個體工商戶和企業(yè)總量比溫州市洞頭、泰順、文成

7、3 個縣的總和還多 3455 家。店鋪租金也能反映出龍港經(jīng)濟活力，在龍港鎮(zhèn)步行街，一間 60 多平方米的商鋪最高年租金可以達到 100 萬。4. 特大鎮(zhèn)財政收入能力強。 2012 年我國財政收入超過20 億元的鎮(zhèn)有 76 個，超過 10 億元的鎮(zhèn)有214 個。 2013 年龍港鎮(zhèn)財政總收入為 18.8 億元， 在全國財政總收入低于這個水平的縣級市有 140 個。按常住人口計算人均財政收入為 4069元，人均財政收入低于這個水平的縣級市有 182 個。與全國縣級市相比，龍港鎮(zhèn)的財政收入能力處于中等水平，這從另一方面反映出龍港鎮(zhèn)財政收入已經(jīng)達到城市的基本水平。5. 特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市基本框架和功能

8、。 2012 年全國財政收入千強鎮(zhèn)的平均鎮(zhèn)區(qū)面積已經(jīng)達到 12.3 平方公里， 鎮(zhèn)區(qū)已基本具備城市基礎設施條件。2013 年龍港鎮(zhèn)建成區(qū)面積為19平方公里，鎮(zhèn)區(qū)人口密度達1.3 萬人 /平方公里，已經(jīng)達到北京、上海等特大城市中心區(qū)的人口密度。龍港的城市基本功能較為完備，該鎮(zhèn)污水集中處理率、垃圾集中無害化處理率分別為 85% 和 100% ，有城市公交線路14 條。龍港的城市社會事業(yè)發(fā)達，該鎮(zhèn)有中小學 54 所，高中階段毛入學率98.5% ，全鎮(zhèn)共有各類醫(yī)院 5 所，還建有廣播電視臺，自辦節(jié)目的日播出時間超過10 小時。放權無法根本解決特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權問題隨著特大鎮(zhèn)的發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已遠

9、遠不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，中央有關部門也啟動了對特大鎮(zhèn)的改革，比如 1995 年開始由當時的國家體改委牽頭 11 部委， 共同實施了小城鎮(zhèn)綜合配套改革試點；進入到新世紀以來，國家發(fā)改委、中編辦等部門分別牽頭了發(fā)展改革試點、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)擴權試點等改革探索。以往的改革試點主要集中在對特大鎮(zhèn)進行擴權讓利，希望能夠在不突破小城鎮(zhèn)行政等級的前提下，賦予特大鎮(zhèn)相應經(jīng)濟社會管理權限，以解決發(fā)展權力不足等問題。 2014 年頒布的國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃延續(xù)了這種思路， 提出“對吸納人口多、 經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)， 可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權”?？陀^來講，放權讓利的改革對特大鎮(zhèn)發(fā)展有一定的推動作用，但是下

10、一步改革的難度越來越大。在改革難度加大的背景下，一些地方也進行了一些積極探索，比如浙江省提出了小城市培育試點，明確提出特大鎮(zhèn)發(fā)展向城市的轉化，通過小城市培育，理順上下級關系，探索低成本推進中小城市發(fā)展的新 路。龍港鎮(zhèn)是特大鎮(zhèn)放權改革的一個標本，既經(jīng)歷了中央部委的改革，也有浙江省各級政府推動的改革探索實驗，龍港的經(jīng)驗對全國具有一定借鑒意義。自 1984 年建鎮(zhèn)以來，龍港前后共經(jīng)歷了 5 次大的改革，分別是： 1984 年農(nóng)民自費造城的改革探索， 1992 年溫州城鄉(xiāng)一體化試驗， 1995 年全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點， 2009 年溫州市“強鎮(zhèn)擴權”改革試點和2011 年浙江省“小城市培育”試點，

11、“強鎮(zhèn)擴權”和“小城市培育”時間相隔較近，內(nèi)容也基本相似?？瓷先?，龍港的改革一直在持續(xù)，但每一輪改革，都是原來下放權限回收以后，通過新一輪談判和博弈重新爭取原有權限，結果是改革在反復中不斷倒退。檢索這5 次放權改革，主要有以下幾個特點：1.從全面放權到部分放權，放權力度逐漸減弱。建鎮(zhèn)之初，龍港鎮(zhèn)向縣政府提出的條件是獲得與縣里同等的審批權限。最終企業(yè)局、工商局、公安局、計經(jīng)委等八個部門的章歸并為縣計經(jīng)委的一個章，也就是所謂的“八顆大印”捆在一起蓋章，龍港也獲得了極大的發(fā)展自主權，但是到 1990 年前后這些權力基本被收回。這次放權改革的效果還是顯著的，龍港工業(yè)產(chǎn)值占全縣的比重從1984 年的 1

12、.4% ，到 1990 年已經(jīng)提高到 28% ，改革推動了龍港的快速發(fā)展。到 1992 年第二次改革時，龍港所享受的縣級政府管理權限減少到縣計委、經(jīng)委和土地規(guī)劃局等三個部門。1995 年的小城鎮(zhèn)綜合改革，龍港鎮(zhèn)在財政、戶籍管理等七個方面獲得了部分縣級管理權限。放權部門在增多，但已不再是全面放權，僅獲得部分縣級管理權限。而且隨著試點到期， 2000 年前后大多權力被收回。 2009 年進行的“強鎮(zhèn)擴權”改革，是按照權力分項申請下放，鎮(zhèn)政府原本申請了 88 項權力，但最終僅下放49 項。對比鎮(zhèn)政府申請權力和實際下放權力清單，可以發(fā)現(xiàn)關系收益和自主發(fā)展的權力下放較少，比如鎮(zhèn)政府向財政、住建、交通等三

13、個部門申請下放的權力有 20 項，但僅下放2 項。放權的反復對龍港發(fā)展的影響是顯著的。 1995 年，龍港鎮(zhèn)人口占全縣人口的 12% ，但是工業(yè)總產(chǎn)值占比已達34.1% ，經(jīng)過一輪小城鎮(zhèn)綜合配套改革，到 2000 年龍港工業(yè)產(chǎn)值占全縣的比重已提高到 47.76% ， 提高了近 14 個百分點。 但是2000 年權力被縣里部門重新收回以后，龍港的發(fā)展速度明顯下降， 2003 年龍港工業(yè)產(chǎn)值占蒼南縣的比重降到了44.24% ，下降了 3 個多百分點。2. 從直接放權到間接放權， 條塊間協(xié)調(diào)難度依舊。 建鎮(zhèn)之初，蒼南縣將縣級管理權限直接下放給鎮(zhèn)政府，縣里只需備案。1992 年權力下放出現(xiàn)了新的形式，

14、縣計委和經(jīng)委的審批權交由鎮(zhèn)政府行使，而土地規(guī)劃部門則在龍港建立了分局，由分局行使縣局權力，縣政府和縣職能部門“見章蓋章”，不再重復審核。權力下放給分局的方式確實是一個創(chuàng)新，但是分局的人事權不在鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府和分局是兄弟關系，不是上下級關系，存在協(xié)調(diào)問題。事實上把權力下放給部門，只不過是縣級部門在龍港鎮(zhèn)的延伸而已，難以從根本上理順條塊關系。目前的權力下放的趨勢是將權力放給分局，而不是下放給鎮(zhèn)政府，這使得縣級部門在龍港設分局數(shù)量不斷增多。2009 年擴權改革時，縣級部門在龍港設立分局總量已達12個，在下放的 49 項權力中，下放給鎮(zhèn)政府的僅 7 項。分局設立的初衷，是給予龍港鎮(zhèn)政府更大的發(fā)展自主權

15、，是為了讓龍港鎮(zhèn)居民辦事更方便。分局放權充分確實能夠達到這個效果。但當管理權限上收以后，分局就成了辦事的一道新關卡，各種事項必須先到分局審核一道，然后再跑到縣里去辦理，而以前直接到縣里辦理就可以了。曙光印業(yè)董事長朱詩力抱怨說，之前跑一趟縣里可以直接辦好的事情，現(xiàn)在鎮(zhèn)里跑一趟，還要再去縣里跑一趟，沒有一天時間辦不了一件事。3. 利益關系趨于固化， 放權難度逐步增大。 權力下放在反復，權力運行障礙在增多，也說明權力下放難度增大。一是縣鎮(zhèn)間利益關系固化，調(diào)整難度加大。以土地出讓收入為例，最初龍港的所有土地收入都歸鎮(zhèn)里所有。 1996 年，扣除上繳有關稅費后的土地出讓金，鎮(zhèn)財政留 93% ， 1996

16、年土地出讓收入為 38 萬元。 到 2000 年， 土地出讓收入突破1 億元， 鎮(zhèn)財政留成比例被壓縮到 70.2% 。 經(jīng)過兩輪改革后，到 2013 年，龍港鎮(zhèn)的土地出讓留成比例降為 69% ，但是留成鎮(zhèn)級的土地出讓收入高達8.75 億元。在稅收分成方面，1996 年城市維護稅、教育附加費除上繳省市的部分外，均全部留成鎮(zhèn)財政；但2008 年后，龍港鎮(zhèn)只能按當年實際收入的 65% 和 10% 進行分成，其余部分要上繳縣政府，由縣政府統(tǒng)籌使用。二是放權受到部門法規(guī)的客觀限制。 90 年代后期以來， 隨著我國法律制度的不斷健全，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的分局不具備行政執(zhí)法主體資格，一旦出現(xiàn)行政訴訟

17、，鎮(zhèn)級分局連應訴資格都沒有。據(jù)龍港住建分局局長介紹，現(xiàn)在僅涉及住建部門的法律就有4 部，還有 20 部法規(guī)、幾十個部門規(guī)章。為了維持權力在運行過程中不出問題，遵守這些部門法規(guī)也是客觀合理的，這也是權力屢屢被收回的理由。幾輪擴權改革反復的原因是綜合性的，其中牽涉到縣鎮(zhèn)之間利益分配、公平與效率的輕重權衡、區(qū)域平衡與個體發(fā)展的內(nèi)在博弈等多方面問題，在這個過程中，沒有對錯，只有立場與角度的不同。但是放權確實增加了發(fā)展的自主權，對發(fā)展起到了推動作用。從幾輪放權改革可以看出，簡單的放權難以通過制度穩(wěn)固下來，造成了一種不穩(wěn)定體制，是不完全的改革，亟待進一步深化。隨著法律和部門法規(guī)的完善，放權遇到的制度障礙在

18、增多，縣鎮(zhèn)之間利益關系固化加深，放權難度增大，放權也在不斷反復中出現(xiàn)倒退。龍港的經(jīng)驗表明，通過放權難以從根本上解決特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權不足的問題，亟須通過制度將放權固化下來。特大鎮(zhèn)可以做到“小政府提供大服務”龍港鎮(zhèn)的改革經(jīng)驗表明，要激發(fā)類似龍港這樣的特大鎮(zhèn)發(fā)展活力， 必須給予其更大的發(fā)展自主權， 通過根本性制度變革，賦予其穩(wěn)定的權力，而不是僅僅局限于不斷反復的放權讓利改革，“撤鎮(zhèn)設市”是一條根本之路。一直以來，很多人擔心撤鎮(zhèn)設市后人員和機構的膨脹問題。龍港的發(fā)展經(jīng)驗表明，只要給予相應的管理權限和自主權，鎮(zhèn)級機構設置和人員完全可以把地方管理好、服務好，小政府可以做到大服務。為了能夠管理和服務好當?shù)鼐?/p>

19、民，龍港鎮(zhèn)政府在機構設置和管理人員方面進行了很好的探索，通過鎮(zhèn)級管理機構和人員， 龍港管理和服務好了一個事實上的“城市”。1.龍港機構設置：精簡和綜合。自1992 年以來，龍港鎮(zhèn)行政機構的設置經(jīng)歷了幾次變化，從1992 年“六辦一委三處”到 1996 年“一辦一委三處五局”，從2000 年“五辦一委六局”到 2007 年“七辦五中心”，再到目前的“六辦六局”?？傮w上來看，龍港鎮(zhèn)政府內(nèi)設行政機構數(shù)量在 12 個左右。而同等人口規(guī)模的縣和縣級市，行政機構數(shù)量一般在 50-70 個。相比較而言，龍港鎮(zhèn)政府機構設置更為精簡，機構職能也更加綜合。比如組織人事辦公室，是將黨委組織和政府人事職能合并一起；經(jīng)

20、濟發(fā)展管理局是處理與龍港經(jīng)濟發(fā)展相關事務，對口上級的發(fā)改委、商務、工信等多個部門。為配合行政機構工作，龍港還設立了 11 個事業(yè)單位，事業(yè)單位的職能也是綜合的。比如在行政執(zhí)法方面，設立了全額撥款的事業(yè)單位龍港城鎮(zhèn)管理執(zhí)法大隊，該大隊不僅是城管執(zhí)法隊伍，同時還吸納了住建、國土、工商、環(huán)保等部門的72 項執(zhí)法權限，對國土資源、環(huán)保、市政工程和公用事業(yè)、園林綠化等實行綜合執(zhí)法。這樣每個部門就不必再單獨建立一套執(zhí)法隊伍，而是可以采取一套執(zhí)法隊伍綜合執(zhí)法模式進行管理，極大地精簡了機構。2. 龍港人員編制：體制內(nèi)不足，體制外來補。龍港政府管理人員共分為三類：第一類是行政人員。目前龍港行政編制為238 人（

21、實有行政人員 221 人） 。第二類是事業(yè)編制人員。286 人（實有事業(yè)人員 408 人） ，事業(yè)編制超編的主要原因在于， 2011 年龍港合并周邊的 3 個鎮(zhèn)后帶來事業(yè)人員增多。第三類是協(xié)管人員。龍港以 600 多行政事業(yè)人員來應對近50 萬人的管理，困難重重，特別是治安、交通與居民切身生活有關的公共管理人員嚴重不足，為此政府通過協(xié)管人員補充管理人員的不足。目前龍港鎮(zhèn)共聘用了 621 名協(xié)管人員，主要分布在公安、交通、消防、安監(jiān)等領域，其中僅公安部門就有 220 人，交警有78 人，兩者之和接近龍港協(xié)管人員總量的一半。行政事業(yè)人員的總量要受到編制數(shù)量的限制，人員相對固定，而協(xié)管人員的數(shù)量就沒

22、有限制，鎮(zhèn)政府可以根據(jù)工作實際需要，通過勞務市場進行招聘，人員流動性相對較大。行政事業(yè)人員的經(jīng)費有國家財政保障，而協(xié)管人員的經(jīng)費則來自于鎮(zhèn)政府財政。雖然龍港協(xié)管人員的數(shù)量已經(jīng)超過了行政事業(yè)人員總量，但與同等人口規(guī)模的縣級單位相比，龍港鎮(zhèn)政府的管理人員顯得尤為高效。一般30 萬人左右的縣級單位，僅行政人員就在1500-2500 人， 同時還有幾倍于行政人員的事業(yè)單位人員， 而龍港目前所有管理人員合計只有 1250 人。協(xié)管人員的大量使用，客觀上也存在一些問題，但與周邊地區(qū)相比， 龍港的公共服務水平總體并不低。 以社會治安為例，龍港人口占蒼南縣人口的 35.4% ， 刑事治安案件報案數(shù)占全縣 40% 左右，與人口比重差異不大。從經(jīng)濟發(fā)展來看，龍港的 GDP 和財政收入繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，近3 年年均增長分別達到 13.5% 和 15.1% ，快于全縣總體發(fā)展速度。龍港的鎮(zhèn)級政府機構設置較好地提供了相應公共服務，體制外的協(xié)管人員有效地補充了體制內(nèi)人員的不足。關于特大鎮(zhèn)發(fā)展改革的政策建議龍港現(xiàn)行的政府管理模式為“撤鎮(zhèn)設市”改革提供了寶貴的經(jīng) 驗。龍港鎮(zhèn)的經(jīng)驗表明，當前需要及時啟動特大鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設市 工作，從制度上賦予特大鎮(zhèn)縣級管理權限，一攬子解決特大 鎮(zhèn)發(fā)展中的制度障