關于場監(jiān)管體制改革的調查與思考

1、關于市場監(jiān)管體制改革的調查與思考關于寧化縣市場監(jiān)管體制改革的調查與思考文/葉斌（寧化縣市場監(jiān)管局局長）黨的十八屆三中全會提由："改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管"。國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見指由：“立足于建設統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系，加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構”。由此，在全國范圍內拉開了改革市場監(jiān)管體系、實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管的新一輪改革大幕。筆者作為實踐者，親身參與了所在地福建省寧化縣市場監(jiān)管體制改革，在此，就改革實踐談談自己粗淺的體會和一些思考。歷史：市場監(jiān)管體制改革的成因相當一段時期以來

2、，在市場監(jiān)管領域，都由若干個部門同時進行直接的管理和干預，在實踐中不同程度地存在著一些問題。具體來說：一是職能交叉。部門職責交叉，基層執(zhí)法力量分散，行政執(zhí)法權責脫節(jié)。由于自身利益的考慮，每個部門都積極推進設立自己的執(zhí)法機構，在行政執(zhí)法資源蛋糕大小固定的情況下，造成了執(zhí)法力量分散，執(zhí)法資源浪費，并且各個部門因對法律法規(guī)理解的不一致，在行政執(zhí)法規(guī)范化方面有所欠缺，沒有形成統(tǒng)一性的執(zhí)法規(guī)范，削弱了執(zhí)法權威。二是多頭執(zhí)法。從表面上看，盡管各部門的管理角度和名義有一定差異，但是管理的內容卻大同小異。比如，對集貿市場進行管理，工商管理部門負責市場秩序和保護消費者權益，質量技術監(jiān)督部門負責監(jiān)管產品質量和計量

3、器具，食品藥品監(jiān)管部門負責查處食品藥品安全違法行為。這些職能稱謂雖有不同，但是實際上都是針對集貿市場的同樣經營活動進行的管理。有時，在特定的日期，像“3.15消費者維權日”，同一個商家要迎來好幾個不同部門的“大蓋帽”執(zhí)法檢查。三是分段執(zhí)法。有些部門的管理職責和管理角度雖然根本不同，但是一落到實處，實際上是將現(xiàn)實生活中的同一件事作了過于具體的劃分，形成不同部門分兵把守、各管一段。這樣，老百姓如果想做成更一件事，就需要獲得多個部門許可，包括同一個部門從不同角度進行多次許可。否則，就可能被斥為違法而遭受處罰。在早期還未進行食品藥品監(jiān)管體制改革前，筆者所在地食品領域監(jiān)管由工商、質監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督、食藥監(jiān)分

4、段管理。即使有多年工作經驗的老執(zhí)法隊員，有時候也說不清什么該管，什么不該管?！氨热缫患颐姘?，僅是生產，由質量技術監(jiān)督部門監(jiān)管，如果加上了賣面包，則屬于流通領域，該由工商管。在店里又放了幾把椅子，就變成了餐飲行為，應由衛(wèi)生監(jiān)督部門來監(jiān)管?！辈煌姓块T對同一個人、同一件事進行重復管理、實施交叉執(zhí)法，給老百姓造成沉重的負擔探索：寧化縣市場監(jiān)管體制改革實踐2015年1月，中共寧化縣委、寧化縣人民政府印發(fā)了寧化縣人民政府職能轉變和機構改革的實施意見，決定組建寧化縣市場監(jiān)督管理局（加桂寧化縣工商行政管理局、寧化縣質量技術監(jiān)督局、寧化縣食品藥品監(jiān)督管理局、寧化縣食品安全委員會辦公室牌子，為寧化縣人民政府

5、工作部門，正科級）。2015年5月，任命組建了市場監(jiān)督管理局黨組班子，標志著寧化縣市場監(jiān)督管理體制改革工作進入實質性階段。新組建市場監(jiān)督管理局黨組班子認真貫徹落實縣委、縣政府關于市場監(jiān)督管理體制改革“要真改，不能假改”的指示，在全三明市范圍沒有先例的情況下，摸著石頭過河，從2015年6月至2015年底，逐一落實了機構職能、人員崗位、辦公場所、培訓提升、責任考評、執(zhí)法主體等工作，實現(xiàn)了從形式上的整合到真正意義上的職能、人員和工作融合。目前，全市12個縣（市、區(qū)）除三元、梅列兩區(qū)機構設置仍按隸屬市局管理外，沙縣、明溪、清流、建寧、寧化已實現(xiàn)“三局合一”，永安、尤溪、大田等縣（市）由分管副縣長（副市

6、長）兼任市場監(jiān)督管理局局長。寧化縣市場監(jiān)管體制改革在所在三明市來說應該是走在了前列：一是落實機構職能。按照“三定方案”，設置了內設機構17個（保持了原三局業(yè)務股室），直屬機構1個（將工商12315、食藥12331、質監(jiān)12365職能整合劃入12315消費者申訴舉報服務臺），派生機構6個（將原6個工商所和5個食藥所整合成6個市場監(jiān)管所），核定行政編制98名、領導職數(shù)13名。另設置直屬事業(yè)單位2個（執(zhí)法大隊、質計所），核定事業(yè)編制23名。為確保職能無縫銜接，“三定”由臺前，就已將原工商、食藥監(jiān)、質監(jiān)稽查執(zhí)法職能、人員、裝備整合成一個執(zhí)法大隊，加強市場監(jiān)管執(zhí)法領域工作，2015年以來，寧化縣市場監(jiān)督

7、管理局查辦案件300多件，比往年只增不減，在所在市范圍位居前列。二是落實辦公場所。針對新組建縣市場監(jiān)督管理局仍分散在原縣工商局、縣質監(jiān)局、縣食藥監(jiān)局辦公樓辦公造成管理不便、資源浪費等問題，經請示縣政府，以置換方式另擇一處新址作為市場監(jiān)督管理局局機關辦公用房。三是落實人員崗位?！叭ā庇膳_后，明確了班子成員工作分工、股室中層負責人，一般崗位人員安排等，在人員調配上，重點向基層所傾斜，為各基層所配齊副所長，每個所人員安排至少5人以上，確?；鶎铀凶銐蛄α柯男新毮?。四是落實培訓提升。采取參加上級培訓、舉辦培訓班、現(xiàn)場觀摩學習、選調基層人員跟班學習等各種方式提升干部職工履職能力，據(jù)統(tǒng)計，2015年至今

8、共參加省、市局培訓66人次；舉辦各類培訓班8期，培訓人數(shù)339人次；選調基層業(yè)務骨干到縣局跟班學習8人。特別是針對原質監(jiān)局無基層所的情況，每個市監(jiān)所抽由1-2名業(yè)務骨干，加強質監(jiān)業(yè)務培訓，保證每個基層所都有精通三家業(yè)務的人才，促使服務、監(jiān)管中心進一步下移，達到“1+1+1>3”的效應。五是落實責任考評。對基層監(jiān)管所實行千分制考評，對股室實行百分制考評，實行股所聯(lián)動機制，股所桂鉤、利益捆綁，充分調動廣大干部職工積極性。六是落實執(zhí)法主體。以縣人民政府常務會議紀要的形式，明確在開展工商行政管理、質量技術監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督管理等行政執(zhí)法活動時，統(tǒng)一以“寧化縣市場監(jiān)督管理局”的名義進行，并采用統(tǒng)一

9、的行政處罰程序及文書。同時，69名干部通過了市法制辦組織的市場監(jiān)督管理法律知識考試，換發(fā)使用新的市場監(jiān)督管理執(zhí)法證。收獲：寧化縣市場監(jiān)管體制改革成效圍繞中心，推動了寧化社會經濟又好又快發(fā)展。一是抓好商事登記改革。積極開展“三比一看”活動，落實放寬注冊資本、簡化企業(yè)登記前置許可、簡化住所（經營場所）登記等一系列改革措施，實行“三證合一”、“一照一碼”，服務大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，服務企業(yè)發(fā)展轉型升級。2015年以來，寧化縣新增各類市場主體3047戶，注冊資本34.73億元（不含外資企業(yè)注冊資本，新增外資注冊資本為860萬美元）。從2015年6月1日起，辦理“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照1760戶，發(fā)放電子營業(yè)執(zhí)

10、照1409份。截至2016年6月30日，寧化縣共有經濟戶口13058戶，比上年末增長10.10%,注冊資本140.28億元，比上年末增長10.57%。在注冊企業(yè)過程中，為企業(yè)提供優(yōu)質高效服務。如“寧化月兔科技有限公司”等縣重點項目的設立登記，都指定專人桂鉤聯(lián)系，跟蹤服務，提交材料齊全，當場予以辦結發(fā)照。又如，增加了1名企業(yè)檔案工作人員，現(xiàn)有2名檔案工作人員互為AB角，可隨時根據(jù)企業(yè)貸款、升級轉型需要查詢企業(yè)檔案。二是深化審核審批窗口建設，按照“三集中”要求，將負責原工商業(yè)務審核審批人員2名、原食藥監(jiān)業(yè)務審核審批人員2名、原質監(jiān)業(yè)務審核審批人員1名劃入審核審批股，整個股入駐縣行政服務中心，并積極

11、做好市級審核審批下放事項承接工作。在縣行政服務中心每月工作情況通報中，寧化縣市場監(jiān)管局審核審批窗口在各項排名中，均位居前兩位。2015年8月17日，三明市人民政府督查室以通報形式對寧化縣市場監(jiān)管局承接市級食品藥品行政審批工作予以通報表揚。三是運用有關職能服務企業(yè)融資。為6家企業(yè)辦理股權由質，支持企業(yè)融資4.25億元；辦理動產抵押登記12件，為企業(yè)實現(xiàn)抵押貸款1.62億元；現(xiàn)場監(jiān)拍11場次，拍賣成效確認書45份，成交金額3009.13萬元。四是以品牌建設為抓手，認真落實縣委關于“要主動深入服務園區(qū)經濟發(fā)展”的指示，指導幫扶寧化月兔科技有限公司、福特科光電有限公司等園區(qū)企業(yè)入選市級優(yōu)勢品牌庫產品名

12、單，并以園區(qū)企業(yè)為重點，推薦2014-2015年度省“守合同、重信用”企業(yè)6家（最終3家獲此榮譽），市“守合同、重信用”企業(yè)18家（最終12家獲此榮譽）。同時，圍繞寧化縣中國制造2025實施意見，精心制定品牌培育計劃，力爭到2025年，全縣擁有省級名牌產品8個（目前4個），國家級名牌產品1個（目前為0）,國家地理標志保護產品5個（目前3個）；省著名商標20個（目前12件），國家馳名商標2個（目前為0）。保障民生，全力維護全縣30多萬人口生產、生活和生命安全。一是抓好執(zhí)法辦案。把執(zhí)法辦案工作作為立足之本，圍繞人民群眾關心、關注的食品藥品安全、產品質量安全、特種設備安全等民生熱點、難點問題，加大執(zhí)

13、法整規(guī)力度。2015年以來，立案查處各類違法違章案件378起，罰沒207.6萬元，其中：涉及工商行政管理職能案件219起，涉及食品藥品監(jiān)督管理職能案件139起，涉及質量技術監(jiān)督職能案件20起。2015年以來，全縣市場秩序平穩(wěn)有序，未發(fā)生安全事故。二是開展電梯安全大檢查。從2015年7月下旬開始，針對其他地方發(fā)生的電梯安全事故，未雨綢繆，通過精心組織，分解任務，責任到人，投入大量人力物力，開展了機構改革以來首次執(zhí)法大會戰(zhàn)，以平均1天10多臺的速度，對全縣392臺電梯逐臺開展檢查，查擺由了29臺電梯存在的5個方面問題，并以列表的方式將每一臺有什么問題詳細列由，將有關問題責任交由有關股所領回，要求有

14、關股所跟蹤落實，督促有關業(yè)主單位切實整改。對無法整改或整改不到位的，堅決予以關停，絕不因不作為而讓人民群眾生命財產受到一絲一毫威脅。在開展檢查的過程中，還組織電梯維保單位進行培訓，開展了電梯安全事故應急演練，進行了多次宣傳活動。截至2015年底，存在問題的29臺電梯中，整改完畢26臺，報停2臺，立案調查1臺。此次大會戰(zhàn)充分體現(xiàn)了新組建市場監(jiān)管隊伍的戰(zhàn)斗力：從個人來說，全體干部職工把機構改革過程中的進退得失放在了一邊，克服了思想情緒波動，全身心的投入到工作中；從執(zhí)法力量上來說，依托市場監(jiān)管部門精心構建的一體化、專業(yè)化、高效率的監(jiān)管體系，解決了原質監(jiān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法機構，存在監(jiān)管盲區(qū)等問題，會戰(zhàn)

15、中采取了股所上下聯(lián)動，多方協(xié)調配合，拉網(wǎng)式摸排整治電梯安全隱患，取得了階段性成果。會戰(zhàn)結束后，向縣委、縣政府呈報了關于全縣電梯安全管理狀況的分析報告，寧化縣政府有關縣領導高度重視，作了批示予以肯定。三是創(chuàng)新監(jiān)管方式，著力“寬進嚴管”。按照中央以及各級政府一系列促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新精神，積極推進社會信用體系建設，實行“異常名錄制度”，強化企業(yè)主體責任。具體做了兩件事：一方面，強化企業(yè)年報公示，督促企業(yè)按時報送公開有關信息。該項工作在2015年二季度還處于全市倒數(shù)的位置，經過第三季度的努力，寧化縣已達到全市中上游水平。另一方面，抓好企業(yè)抽查工作，對企業(yè)主體信息及守法經營情況進行核實檢查，抽查過程中

16、共有1戶企業(yè)，57戶個體工商戶因各種原因被列入異常名錄。四是以食品藥品“大摸底、大排查、大整治”活動為載體，全面保障人民群眾飲食用藥安全。通過“大摸底”，摸清寧化縣有食品藥品監(jiān)管相對人3033家，其中：食品生產獲證企業(yè)41家（核發(fā)42本證），五類經營單位24家（發(fā)證9家），食品生產加工小作坊25家（發(fā)證4家），食品流通經營單位1744家，餐飲服務單位698家，藥械經營使用單位373家，化妝品經營使用單位53家，保健食品經營單位75家。在“大摸底”的同時，進行安全隱患“大排查”。如在“大排查”中，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)竹筒酒生產經營呈混亂無序狀況，具有安全隱患，立即組織執(zhí)法人員進行調查，并形成呈閱件向縣政府作

17、了匯報，全縣已進行了專項整治，有效防范了安全隱患。在“大摸底、大排查”的基礎上，突生風險防控，開展日常監(jiān)管和專項整治，做到：對監(jiān)管相對人逐戶精細檢查，檢查覆蓋面達98%以上，力爭100%;對重點領域、環(huán)節(jié)、對象、品種，如學校周邊及食堂、企業(yè)食堂、工地食堂、安全隱患較大的餐飲店、批發(fā)環(huán)節(jié)、大型商場超市、特殊藥品、重點食品生產企業(yè)等，每季度開展1次以上監(jiān)督檢查。經過努力，初步建成從源頭到終端，從生產到流通、餐飲環(huán)節(jié)的“無縫隙”的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡。五是抓好消費維權。在整合工商12315、食藥12331、質監(jiān)12365職能的基礎上，圍繞“消費維權滿意率”下功夫，積極改善市場消費環(huán)境，維護社會穩(wěn)定。20

18、15年以來，受理投訴（舉報）509件，辦結509件，辦結率100%,為消費者挽回經濟損失35.16萬元，積極引導當事人申請法院司法確認6件。主動融入，全力營造全社會關心支持市場監(jiān)管工作氛圍。一是找準位置。2015年5月19日，寧化發(fā)生特大洪災，災情十分嚴重。此時市場監(jiān)督管理局黨組班子剛剛宣布，在此危急關頭，堅決貫徹寧化縣委、縣政府指示精神，第一時間啟動應急預案，迅即開展搶險救災和市場監(jiān)管工作。一方面，緊急召集工作人員，沿街逐戶預警，勸導人員火速轉移。同時，由局領導帶隊，趕赴6個基層所和桂包村，親臨一線，了解災情，靠前指揮。另一方面，組織執(zhí)法人員開展市場巡查，指導市場經營者清淤除污、組織貨源、保

19、障供給；積極協(xié)調無法正常營業(yè)的城區(qū)中心農貿市場和永輝、新華都等大型超市，采取一切手段，恢復基本的農副食品供應，并在每個點安排2名以上工作人員駐點幫扶，保障人民群眾吃得飽、吃得安全。同時，集中銷毀了一批被洪水浸泡食品藥品等物資。二是主動參謀。如促進電商發(fā)展雖然不是寧化縣市場監(jiān)管局的主要職能，但仍主動參與，提生了加快電子商務發(fā)展8點措施和8點建議，并形成呈閱件供縣有關部門決策使用。三是廣泛宣傳。新修訂食品安全法、廣告法已正式實施，新“兩法”大幅提高了對違法行為的懲處力度。為確保新舊“兩法”實施順利銜接，促使企業(yè)認真學習遵守，印制了食品安全法知識宣傳手冊10000份，廣告法知識宣傳手冊7000份，發(fā)

20、放范圍覆蓋省、市局，縣領導，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、縣直各部門以及全縣所有企業(yè)，并同時通過短信、縣電視臺滾動播放等方式在全社會進行全方位宣傳。思考：進一步深化市場監(jiān)管體制改革的建議綜上所述，服務經濟發(fā)展大局，加快推進綜合執(zhí)法，全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是未來市場監(jiān)管工作的發(fā)展趨勢。針對福建省寧化縣市場監(jiān)管體制改革實踐存在的一些問題，筆者就如何深化市場監(jiān)管體制改革提由一些粗淺的建議：一是要建立自上而下權威統(tǒng)一的市場監(jiān)管體系。目前，國家和省、市一級都還未成立統(tǒng)一的市場監(jiān)管部門，目前市場監(jiān)管體制改革主要集中在縣一級。在改革實踐中，各地市場監(jiān)管機構設置各行其是，機構整合的模式很不統(tǒng)一，有所謂

21、“二合一”、“三合一”、“四合一”甚至“六合一”（如平潭）。同時，上下部門改革不一致的模式影響到工作執(zhí)行力，與對口主管部門難以形成上下聯(lián)動的工作機制，嚴重影響到市場監(jiān)管的“統(tǒng)一和權威”。要加快健全建立統(tǒng)一權威的市場監(jiān)管體系，這種改革下一步應該自上而下進行，而不是各地自由改革。建議國家要對現(xiàn)有的市場監(jiān)管機構改革現(xiàn)狀和工作效果進行考核評價，在此基礎上做好頂層設計，由國務院發(fā)文主導，統(tǒng)一模式，然后從中央到省再到市縣逐步推進。同時,在國家層面上加強立法力度，為改革提供堅實的法律保障。將一些如需法律支撐的工作納入立法計劃，比如明確市場監(jiān)管執(zhí)法主體、監(jiān)管職能范圍等問題，推進食品領域多個許可證并證的問題等等。二是要進一步加強規(guī)范化建設。一是建立健全執(zhí)法隊伍管理制度，明確執(zhí)法人員錄用標準，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，未通過執(zhí)法資格考試的人員，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。在全國或全省范圍內統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法文書，規(guī)范執(zhí)法流程。二是盡快統(tǒng)一執(zhí)法著裝問題。目前，就筆者所在的寧化縣來說，執(zhí)法人員還是按原先分別著三個局的制服，外由執(zhí)法時監(jiān)管相對人容易產生困惑，甚至有人戲稱“八國聯(lián)軍”，這種在同一地區(qū)同一部門執(zhí)法著裝各不相同的情況，影響了執(zhí)法的嚴肅性，建議在國家層面統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法著裝，以提升社會公眾識別率，樹立市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍良好形象。三是推進執(zhí)法車輛規(guī)范化。建議在公車改革的大