我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障缺失問(wèn)題及對(duì)策

1、我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障缺失問(wèn)題及對(duì)策摘 要 農(nóng)民工是工作在城市里的“農(nóng)民”，社會(huì)保障權(quán)益的缺失已經(jīng)成為十分重要的問(wèn)題。怎樣解決好農(nóng)民工的社會(huì)保障是關(guān)系著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。本文對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了改善農(nóng)民工社會(huì)保障的建議和措施。全文分五部分：第一部分，是本文的鋪墊，說(shuō)明造成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移原因。著重闡明：我國(guó)城市農(nóng)民工的數(shù)量及流動(dòng)范圍。第二部分，論述了農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀。著重闡明：失業(yè)保障的缺失、醫(yī)療保障的缺失、工傷保險(xiǎn)制度的缺位、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺位、生育保障的不足。第三部分，論述了農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因。著重闡明：戶籍、立法及農(nóng)民工自

2、身的原因。第四部分，論述了完善農(nóng)民工社會(huì)保障的政策建議。著重闡明：加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別；完善社會(huì)保障立法，使農(nóng)民工社會(huì)保障有法可依；加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹(shù)立社會(huì)保障意識(shí)。第五部分，著重闡明：政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度改革、制度建設(shè)、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個(gè)特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題。關(guān)鍵詞 農(nóng)民工 社會(huì)保障 問(wèn)題 對(duì)策一、引 言我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)制度向一元經(jīng)濟(jì)制度變遷的過(guò)程中勞動(dòng)力市場(chǎng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一與戶籍管理的城鄉(xiāng)分割的矛盾，造成了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)城市農(nóng)民工的數(shù)量1978年為3000萬(wàn)(占農(nóng)村勞動(dòng)力的10%)，1985年為7000萬(wàn)(占20%)，2001年為

3、17000萬(wàn)(占35%)，2009年為15000萬(wàn)(占35%)。從流動(dòng)范圍看，縣內(nèi)流動(dòng)占30.7%，省內(nèi)流動(dòng)的占33.1%，省間流動(dòng)的占36.2%。龐大的農(nóng)民工勞動(dòng)力隊(duì)伍，為城市的建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用，但是城市社會(huì)對(duì)這些人的采取的態(tài)度卻是“接納貢獻(xiàn)性”和“排斥參與性”的雙重態(tài)度。我國(guó)社會(huì)保障制度在失業(yè)保障、醫(yī)療保障、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保障等方面的準(zhǔn)入規(guī)則中都要求具有本地戶口。如此一來(lái)，農(nóng)民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動(dòng)者平等的權(quán)益，他們生活在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會(huì)保障就成為政府面臨的重大問(wèn)題。二、農(nóng)民

4、工社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀 對(duì)于“農(nóng)民工”，許多學(xué)者給出了定義。劉家鑫（2002）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，指那些在城市從事非農(nóng)工種，而身份仍然是農(nóng)民的進(jìn)城務(wù)工人員。”陳桂蘭（2004）認(rèn)為，“城市農(nóng)民工，是指那些在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，但其戶籍身份依然是農(nóng)民的勞動(dòng)者?！敝芤鄦蹋?004）認(rèn)為，“農(nóng)民工是一個(gè)特殊群體，他們是在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的持有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者?！备爬ǖ貋?lái)說(shuō)，關(guān)于農(nóng)民工的定義有三層含義：第一，從事非農(nóng)職業(yè)；第二，持有“農(nóng)業(yè)戶口”；第三，所從事職業(yè)的特點(diǎn)與其所持有戶口種類(lèi)間的不一致性。他們是介于農(nóng)民和城市工人之間的一個(gè)特殊階層。有一種說(shuō)法是：他們非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，

5、非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）。（一）失業(yè)保障的缺失。農(nóng)民工流入城市之后，城市并沒(méi)有給他們相應(yīng)的城市居民身份，他們是工作在城市中的農(nóng)民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業(yè)也就出現(xiàn)了許多困難。首先是農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)機(jī)會(huì)的不平等，如一些城市制訂有關(guān)條例規(guī)定了限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)，而且近年來(lái)這種限制農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)的數(shù)目還有增加的趨勢(shì)。其次是就業(yè)待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內(nèi)對(duì)農(nóng)民工強(qiáng)行收取數(shù)額可觀的“試用費(fèi)”，并且在正式工作之后，農(nóng)民工的工資福利水平也都低于當(dāng)?shù)鼐用瘛５谌?，進(jìn)城的農(nóng)民工由于種種限制多在非正規(guī)部門(mén)工作，即使是在正規(guī)部門(mén)工作的也

6、不得不面臨這些部門(mén)的二元用工制度，所以他們面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大。當(dāng)遇到失業(yè)的情況時(shí)，擁有當(dāng)?shù)貞艨诘木用窨梢垣@得失業(yè)補(bǔ)助，但是不具有當(dāng)?shù)貞艨诘霓r(nóng)民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時(shí)性幫助來(lái)渡過(guò)難關(guān)。到萬(wàn)不得已的時(shí)候，這些失業(yè)的農(nóng)民工只能離開(kāi)城市回到家鄉(xiāng)（附錄2）。根據(jù)羅遐和夏淑梅（2007）的調(diào)查，在城市里有27.4%的農(nóng)民工有過(guò)失業(yè)的經(jīng)歷，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。（二）醫(yī)療保障的缺失。農(nóng)民工進(jìn)城以后從事的多為純體力勞動(dòng)的職業(yè)，工作環(huán)境的惡劣以及一些用人單位對(duì)該工種對(duì)勞動(dòng)者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫(yī)療費(fèi)用，又使

7、得農(nóng)民工在生病之后對(duì)進(jìn)醫(yī)院看病望而卻步。根據(jù)李強(qiáng)（2006）的調(diào)查，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工中，有36.4%的人在工作期間生過(guò)病，更有13.5%的農(nóng)民工在工作期間生病達(dá)三次以上。農(nóng)民工生病之后，有40.7%的人花錢(qián)看病，看病的平均費(fèi)用為885.46元，與這個(gè)數(shù)額形成鮮明反差的是，用人單位為他們支出的費(fèi)用平均僅有72.3元，不足醫(yī)療費(fèi)的1/12（附錄3）。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫(yī)療費(fèi)用，被用人單位解雇也往往是隨之而來(lái)的事情。筆者對(duì)蘭州周邊建筑工地的農(nóng)民工進(jìn)行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認(rèn)一旦生病就意味著失業(yè)。與高額醫(yī)療費(fèi)用形成反差的缺位的醫(yī)療保障使許多在進(jìn)城以后經(jīng)

8、過(guò)幾年的努力已經(jīng)有了一筆可觀積蓄的農(nóng)民工往往因?yàn)橐淮紊《棺约荷顮顩r已經(jīng)有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)常處于貧困線的上下掙扎。（三）工傷保險(xiǎn)制度的缺位。由于農(nóng)民工的農(nóng)民身份，他們進(jìn)城以后受到當(dāng)?shù)鼐用窀鞣矫娴钠缫?，所以從事的行業(yè)多是一些非正規(guī)部門(mén)，這些部門(mén)并不為他們提供工傷保險(xiǎn)。一些黑心的企業(yè)還迫使農(nóng)民工在簽訂勞動(dòng)合同時(shí)加注“工作中出現(xiàn)意外后果由勞動(dòng)者本人承擔(dān)”等類(lèi)似的條款，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)基本處于空白狀態(tài)。筆者所在的蘭州市近期就發(fā)生過(guò)好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒(méi)有工傷保險(xiǎn)，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。（四）養(yǎng)

9、老保險(xiǎn)制度的缺位。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大都是農(nóng)村的年輕勞動(dòng)力，他們?cè)诔鞘欣锕ぷ鲿r(shí)，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養(yǎng)家中的老人等問(wèn)題，很少考慮自身的養(yǎng)老問(wèn)題。同時(shí)，由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系覆蓋率低，還沒(méi)有建立起針對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包括個(gè)體戶在內(nèi)的1.7億靈活就業(yè)人員，參保僅有535萬(wàn)人，覆蓋率僅為3%，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題由此可見(jiàn)一斑。（五）生育保障的不足。農(nóng)民工在生育子女方面與具有當(dāng)?shù)貞艨诘木用褚簿哂泻艽蟛罹?。一方面，由于戶籍制度的制約，農(nóng)民工在生育后無(wú)法為自己的孩子申請(qǐng)當(dāng)?shù)貞艨?，成為一定意義上的“黑人”；另一方面，

10、農(nóng)民工的工作單位不為農(nóng)民工提供生育保障，在生育后農(nóng)民工很可能會(huì)面臨解雇，遭受失業(yè)的威脅。除此之外，農(nóng)民工的子女在獲得社會(huì)福利等方面也與城鎮(zhèn)居民有著很大差距。三、農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因1958年1月，我國(guó)政府以主席令形式頒布了中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例，將我國(guó)公民依據(jù)其居住地劃分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口兩大類(lèi)，限制農(nóng)民流入城市。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力被允許進(jìn)城務(wù)工。由于二元的戶籍管理制度沒(méi)有根本改變，農(nóng)民工的權(quán)益得不到保障。（一）戶籍原因。戶籍制度是造成農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的首要原因。農(nóng)民工不因?yàn)樗麄冊(cè)诔鞘泄ぷ鞯默F(xiàn)實(shí)而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉(xiāng)，即使有些農(nóng)民工事實(shí)上已經(jīng)在城市里安家了

11、。作為一個(gè)限制人口流動(dòng)的法規(guī)，戶籍管理?xiàng)l例確實(shí)在過(guò)去起到過(guò)一定的作用。但是隨著改革開(kāi)放和城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，這個(gè)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物已經(jīng)越來(lái)越成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。一元的勞動(dòng)力市場(chǎng)和二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其附屬制度的沖突對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約已經(jīng)逐漸凸顯出來(lái)。但是現(xiàn)階段，我國(guó)的許多規(guī)定和政策都是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，諸如與住房、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、義務(wù)教育等的對(duì)象都與該公民的戶口有關(guān)。社會(huì)保障制度與戶口也存在著類(lèi)似的關(guān)系，制約著農(nóng)民工被覆蓋進(jìn)社會(huì)保障體系。戶籍制度對(duì)農(nóng)民工加入社會(huì)保障體系有以下兩個(gè)方面的影響。首先，農(nóng)民工之所以成為工作在城市里的農(nóng)民，是因?yàn)樗麄兗词乖诔鞘欣镎业搅斯ぷ?，也還是不能改

12、變自己戶口的種類(lèi)，即不能順利使自己的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在城市工作的農(nóng)民工沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨?，自然無(wú)法在社會(huì)保障方面獲得與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤拇?，許多農(nóng)民工就因此被擋在了社會(huì)保障的大門(mén)之外。其次，戶籍制度不僅給農(nóng)民工加入城市的社會(huì)保障體系設(shè)置了門(mén)檻，同時(shí)也使他們無(wú)法脫去“農(nóng)民”的烙印，在城市里工作時(shí)受到各方面的歧視。一方面，農(nóng)民工進(jìn)城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當(dāng)建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農(nóng)民工處于這樣的工作崗位上（也有人成為非正規(guī)崗位），很難被社會(huì)保障體系所覆蓋。另一方面，即使農(nóng)民工可以在一些正規(guī)單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農(nóng)民工幾乎全部是

13、以“臨時(shí)工”或類(lèi)似的身份出現(xiàn)在用人單位里，這樣一來(lái)，農(nóng)民工還是不能獲得與其他具有當(dāng)?shù)貞艨诘穆毠さ纳鐣?huì)保障待遇。（二）立法原因。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的立法還很不完善，導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失。從全國(guó)性的法規(guī)來(lái)看，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)定數(shù)量很少，而且規(guī)定的十分籠統(tǒng)，可操作性很差。我國(guó)1991年頒布的最早涉及農(nóng)民工社會(huì)保障的全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障有比較具體的規(guī)定，但是包括的內(nèi)容卻很不全面。勞動(dòng)法頒布以后，我國(guó)雖然對(duì)勞動(dòng)的全國(guó)性立法增多了，但是在適用范圍上卻對(duì)“職工”一詞沒(méi)有做過(guò)明確解釋?zhuān)瑢?dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中究竟是否將農(nóng)民工作為單位職工出現(xiàn)了空擋，許多單位在這一點(diǎn)上鉆了空

14、子，把農(nóng)民工排除在單位職工之外，導(dǎo)致他們沒(méi)有被覆蓋在社會(huì)保障體系之內(nèi)。從地方性的法規(guī)來(lái)看，各地對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)定也差別很大。各省市中，確有一些地方規(guī)定對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障做出了規(guī)定 2000年，廣東省出臺(tái)了廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則、廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則；2001年，北京市頒布了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法；2002年，南京市頒布了失業(yè)保險(xiǎn)辦法，上海市頒布了外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法；2003年，成都市頒布了成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法。這是各省市迄今為止已出臺(tái)的針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的法規(guī)中內(nèi)容最全面的。，但大部分地方還沒(méi)有關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)定。但是，在制訂了關(guān)于農(nóng)民工

15、社會(huì)保障的法規(guī)的省市中，農(nóng)民工社會(huì)保障的問(wèn)題仍然很大程度上地存在。首先，這些規(guī)定在內(nèi)容方面都還不是十分完善，雖然規(guī)定農(nóng)民工可以享受一些險(xiǎn)種的社會(huì)保障，但是與使農(nóng)民工和其他職工享受同等數(shù)量和水平的社會(huì)保障服務(wù)還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)不一致，而農(nóng)民工又是一個(gè)流動(dòng)性很強(qiáng)的群體，這就為農(nóng)民工社會(huì)保障服務(wù)在地區(qū)間轉(zhuǎn)移造成了障礙。第三，這些地方性法規(guī)效力的層次較低，很難從根本上保證農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。（三）農(nóng)民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農(nóng)民工自身的一些原因也造成了他們社會(huì)保障缺失的現(xiàn)狀。首先參加社會(huì)保障的意識(shí)上的原因。在筆者對(duì)蘭州市一些建筑工地的調(diào)

16、查中，一半以上的農(nóng)民工都表示不了解社會(huì)保障的具體內(nèi)容以及運(yùn)行機(jī)制。也有人認(rèn)為參加社會(huì)保障就是無(wú)息存款，不劃算。在這種認(rèn)識(shí)下，農(nóng)民工自然沒(méi)有了參加社會(huì)保障的動(dòng)因，許多農(nóng)民工甚至對(duì)參加社會(huì)保障有抵觸情緒。其次是經(jīng)濟(jì)上的原因。農(nóng)民工處于城市勞動(dòng)者的底層，他們進(jìn)城務(wù)工的目的就是能夠盡量多賺錢(qián)來(lái)養(yǎng)家糊口。他們的收入十分微薄，同時(shí)又有著十分沉重的家庭負(fù)擔(dān)，所以生活拮據(jù)。在這種情況下，他們就很難再負(fù)擔(dān)參加社會(huì)保障的費(fèi)用了。蘭州市一些建筑工地，每月農(nóng)民工要將自己工資的5070%寄回家里，40%左右的人由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)沒(méi)有考慮過(guò)。第三是心理上的原因。以醫(yī)療為例，進(jìn)城的農(nóng)民工多是農(nóng)村里的青壯年勞動(dòng)力，他們認(rèn)為自己還年

17、輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現(xiàn)的突發(fā)性狀況。而一旦出現(xiàn)了疾病等突發(fā)性狀況，他們往往又采取消極的辦法應(yīng)對(duì)。根據(jù)李強(qiáng)（2001）的調(diào)查，大多數(shù)人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢(qián)看病的人群中，又有一大半的人不會(huì)選擇正規(guī)醫(yī)院治療，而是隨便找一些小診所進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理。在農(nóng)民工自身的這種對(duì)社會(huì)保障消極對(duì)待的情況下，一些用人單位自然也就順?biāo)浦鄣夭粸檗r(nóng)民工辦理社會(huì)保障手續(xù)，再加上我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度在監(jiān)督上的種種缺陷和漏洞，農(nóng)民工被排除在社會(huì)保障體系之外也就不足為奇了。四、完善農(nóng)民工社會(huì)保障的政策建議從上述討論可以看出，造成農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有

18、農(nóng)民工自身主觀上的原因。農(nóng)民工作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的一支強(qiáng)大的貢獻(xiàn)隊(duì)伍，又處于城鎮(zhèn)和農(nóng)村聯(lián)系紐帶上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)改善他們的社會(huì)保障狀況不論是對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化還是保持社會(huì)穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。（一）加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別。要改善農(nóng)民工的社會(huì)保障狀況，首先要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉(xiāng)差別。戶籍制度經(jīng)過(guò)了近50年的歷史，它的負(fù)面作用也隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革而越來(lái)越明顯。我國(guó)目前農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失的現(xiàn)狀在很大程度上是由現(xiàn)行的戶籍制度造成的，農(nóng)民工進(jìn)城了，但卻無(wú)法取得“市民”身份，這就成為農(nóng)民工參加城市社會(huì)保障的“先天不足”。要改變農(nóng)民工的社會(huì)保障

19、的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)從著力從以下幾個(gè)方面改革現(xiàn)行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門(mén)檻降低。如前所述，戶籍制度使農(nóng)民工成為工作在城市里的“農(nóng)民”，繼而就不能獲得相應(yīng)的社會(huì)保障。要改變這一不利于農(nóng)民工的狀況，政府就應(yīng)當(dāng)放松當(dāng)前對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農(nóng)民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農(nóng)民工工作的流動(dòng)性較強(qiáng)，政府可以規(guī)定在某城市連續(xù)工作一定年限（如：3年）的農(nóng)民工可以轉(zhuǎn)為城市戶口，這樣就為農(nóng)民工參加社會(huì)保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”限制的同時(shí)，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農(nóng)民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現(xiàn)階段，“農(nóng)業(yè)戶口”在許多隱含利益（如：

20、醫(yī)療、住房等）的分配方面都不及“非農(nóng)業(yè)戶口”。正因?yàn)槌钟小胺寝r(nóng)業(yè)戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優(yōu)越感，才會(huì)對(duì)持有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民工產(chǎn)生歧視的態(tài)度。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療狀況，提升農(nóng)村地區(qū)居民的福利設(shè)施等，逐漸消除城市農(nóng)民工所受到的歧視。1 改革戶籍制度，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門(mén)檻，還有利于城鄉(xiāng)一元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的形成，根據(jù)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，進(jìn)而有利當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴而就。過(guò)于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結(jié)果的達(dá)成，更有可能產(chǎn)生負(fù)面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會(huì)引致巨大的轉(zhuǎn)型

21、成本（Transitional Costs），甚至?xí)斐删薮蟮纳鐣?huì)動(dòng)蕩。所以，戶籍制度的改革應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，保證改革可能帶來(lái)的一些不良影響在可以控制的范圍之內(nèi)。另一方面，改革必然會(huì)觸動(dòng)既得利益團(tuán)體，因此政府在改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)，使戶籍制度的改革能夠順利進(jìn)行。（二）完善社會(huì)保障立法，使農(nóng)民工社會(huì)保障有法可依。對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行完善是另外一項(xiàng)改善農(nóng)民工社會(huì)保障的措施。要建設(shè)社會(huì)主義法制社會(huì)，使各種行為有法可依使一個(gè)重要原則。健全的法規(guī)制度不僅確定了各種措施的行為規(guī)范，也使得各種措施的實(shí)施有了制度的保障。當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有在國(guó)家的水平上建立一部關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的法律或規(guī)定，農(nóng)民工的社會(huì)保

22、障就沒(méi)有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問(wèn)題，同時(shí)由于各地情況不同，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)也不同，所以，在相對(duì)于全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題時(shí)，這些法規(guī)就顯示出了“先天不足”。因此，解決農(nóng)民工社會(huì)保障的當(dāng)務(wù)之急就是要建立一套完整統(tǒng)一的全國(guó)性法規(guī)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障進(jìn)行規(guī)定。這樣做的好處是：第一，全國(guó)性的法律法規(guī)效力層次高，適用范圍廣。有了一個(gè)全國(guó)性的法規(guī)規(guī)定農(nóng)民工的社會(huì)保障，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題才會(huì)在一個(gè)高的層次上和更廣的范圍里得到保證，從而改變目前由地方性法規(guī)為主而造成的農(nóng)民工社會(huì)保障覆蓋區(qū)域狹窄的現(xiàn)狀，形成一個(gè)全國(guó)性的、全面的對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。第二，全國(guó)性統(tǒng)一的法規(guī)

23、有利于建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，從而解決農(nóng)民工由于在各個(gè)就業(yè)地區(qū)之間轉(zhuǎn)移時(shí)由于各地標(biāo)準(zhǔn)不同而使社會(huì)保障轉(zhuǎn)移不便的缺點(diǎn)，保證農(nóng)民工社會(huì)保障參保的連續(xù)性。第三，全國(guó)性的法規(guī)還易于催生一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民工社會(huì)保障管理系統(tǒng)，一方面方便管理，另一方面也節(jié)省機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用。但是也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡，各地的收入水平和消費(fèi)水平還有較大差距，如果在各地區(qū)適用同樣的保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)也是不合理的。這時(shí)所謂的“全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”就不應(yīng)是一個(gè)絕對(duì)量，而應(yīng)是一個(gè)指標(biāo)。拿失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，如果被保險(xiǎn)者在收入水平和消費(fèi)水平較低的地區(qū)加入保險(xiǎn)，然后在收入水平和消費(fèi)水平較高的地區(qū)失業(yè)，這時(shí)的最低保障就應(yīng)該按照“相同的生活水

24、平”這個(gè)指標(biāo)來(lái)執(zhí)行，以保證農(nóng)民工在失業(yè)后能夠在收入水平和消費(fèi)水平較高的地區(qū)生活下去。如果反過(guò)來(lái)，被保險(xiǎn)者在收入水平和消費(fèi)水平較高的地區(qū)加入保險(xiǎn)，然后在收入水平和消費(fèi)水平較低的地區(qū)失業(yè)，這時(shí)除了前述做法外，也可以允許被保險(xiǎn)者把之前的保險(xiǎn)費(fèi)按存款帳戶銷(xiāo)戶的形式把現(xiàn)金帶入失業(yè)的地區(qū)。這樣也能夠避免可能出現(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障負(fù)擔(dān)惡性增加的狀況。另外，政府也應(yīng)該采取轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)保持社會(huì)保障基金的收支在各地間的平衡。（三）加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)民工樹(shù)立社會(huì)保障意識(shí)。政府除了為農(nóng)民工社會(huì)保障完善相關(guān)的制度之外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)農(nóng)民工參加社會(huì)保障意識(shí)不強(qiáng)的情況，多進(jìn)行社會(huì)保障方面的宣傳，加大社會(huì)保障知識(shí)的普及面

25、。以制度保證社會(huì)保障的實(shí)施只能解決一些客觀的問(wèn)題，而提高農(nóng)民工自我保護(hù)的意識(shí)，幫助他們樹(shù)立參加社會(huì)保障的意識(shí)則是從農(nóng)民工的主觀上推動(dòng)他們社會(huì)保障體系的完善。社會(huì)保障知識(shí)的普及工作首先要從農(nóng)民工的雇主方面做起，因?yàn)樗麄兪侵苯油r(nóng)民工接觸的團(tuán)體。政府可以采取一些強(qiáng)制性的措施要求雇主承擔(dān)起對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行社會(huì)保障知識(shí)的普及工作，并采取一些辦法對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行考核。其次可以通過(guò)社區(qū)的一些組織，如居民委員會(huì)等，對(duì)本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工進(jìn)行普及社會(huì)保障知識(shí)的宣講工作。另外，政府還可根據(jù)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工多是從事體力勞動(dòng)等簡(jiǎn)單勞動(dòng)的特點(diǎn)，采取在農(nóng)民工比較集中的地區(qū)，如建筑工地、勞動(dòng)力市場(chǎng)等的周?chē)鷺?shù)立公益廣告牌的輔助措施?？梢钥吹剑捎谵r(nóng)民工這個(gè)群體流動(dòng)性很強(qiáng)，進(jìn)行社會(huì)保障知識(shí)的普及工作是一項(xiàng)巨大的工程。但是，農(nóng)民工同樣是社會(huì)主義勞動(dòng)者，他們受雇于雇主，為企業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)，為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富，為國(guó)家創(chuàng)造利稅，為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)著力量，所以，他們理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)被涵蓋在社會(huì)保障體系之中，忽視他們的社會(huì)保障將是對(duì)國(guó)家和社會(huì)不負(fù)責(zé)任的行為。通過(guò)上述分析可以看出，完善農(nóng)民工的社會(huì)保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社會(huì)組織的力量。農(nóng)民工是城市中的弱勢(shì)群體，但也是一個(gè)很大的集體。做好他們的社會(huì)保障工作不僅體現(xiàn)著政府對(duì)他們的人道主