可持續(xù)性導(dǎo)向的規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究中

1、可持續(xù)性導(dǎo)向的規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究 基于“規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則”實(shí)施有效性的分析（中） 2013年07月17日 10:26 來源：城市規(guī)劃學(xué)刊2013年第2期 作者：包存寬 林健枝 陳永勤 李天威 字號打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量 114內(nèi)容摘要：關(guān)鍵詞：作者簡介：圍繞規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施，各相關(guān)部門與環(huán)保部門的博弈從“環(huán)評法”立法之初甚至是“要”與“不要”規(guī)劃環(huán)評就開始了。技術(shù)導(dǎo)則及技術(shù)規(guī)范的編制只是作為“連續(xù)博弈”中繼立法博弈之后的下一個“角力場”。在我國傳統(tǒng)的條塊分割式的部門決策與“部門立法”模式下，作為協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)與資源環(huán)境承載力、協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)政策工具的規(guī)

2、劃環(huán)評在中國的實(shí)施不僅面臨著前述的理論方法研究不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏的困難，面臨的最大挑戰(zhàn)恐怕還是作為規(guī)劃環(huán)評最終服務(wù)對象或稱之為用戶的規(guī)劃部門與規(guī)劃界并不“領(lǐng)情”，視規(guī)劃環(huán)評無用甚至是“累贅”。相關(guān)規(guī)劃編制與實(shí)施的管理制度也不“對接”規(guī)劃環(huán)評。比如，2008年1月正式生效的“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，在其條文里幾乎找不到規(guī)劃環(huán)評的影子。規(guī)劃主管部門與環(huán)保部門在規(guī)劃環(huán)評方面的分歧較大：一方面，規(guī)劃部門總是覺得環(huán)保部門在爭奪“話語權(quán)”；另一方面，“環(huán)評法”實(shí)施以來環(huán)保部門的一些做法也許會讓規(guī)劃主管部門感覺到有些“咄咄逼人”：環(huán)保部門與規(guī)劃部門間的不信任甚至是抵觸已經(jīng)成為規(guī)劃環(huán)評在中國開展普遍偏低的根源，成為開展

3、規(guī)劃環(huán)評的最大障礙。從前述的中國規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則與技術(shù)規(guī)范的形成過程就可以清晰地發(fā)現(xiàn)：環(huán)保部門主導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則的起草與編制過程缺乏規(guī)劃主管部門間協(xié)同及配合，規(guī)劃部門在行政法規(guī)許可下“另起爐灶”，發(fā)布各自技術(shù)規(guī)范，相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)。標(biāo)準(zhǔn)需要“經(jīng)過有關(guān)方面協(xié)商一致”，規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則更需要在研究、編制及以后的實(shí)施中與各相關(guān)部門不斷溝通、協(xié)調(diào)、合作、對話和分享，并達(dá)成共識。3  規(guī)劃環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系 3.1  層次與結(jié)構(gòu)條例明確了制定規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范的責(zé)任主體分別為國務(wù)院環(huán)保行政主管部門和行業(yè)主管部門，這一規(guī)定非常科學(xué)，符合國際上的普遍做法，是條例

4、的大亮點(diǎn)。由于規(guī)劃環(huán)評的覆蓋領(lǐng)域廣、涉及范圍大、時間跨度長，技術(shù)導(dǎo)則難以考慮到每個規(guī)劃和行政層級的具體特點(diǎn)，行業(yè)主管部門可根據(jù)技術(shù)導(dǎo)則，制定具體技術(shù)規(guī)范。指導(dǎo)性、原則性強(qiáng)的技術(shù)導(dǎo)則與可操作性強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范相結(jié)合，能更有效地指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評的開展。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該覆蓋到規(guī)劃環(huán)評工作的全部內(nèi)容，而且對于關(guān)鍵問題應(yīng)該有更加強(qiáng)化的控制力度。很顯然，不斷擴(kuò)充體系并不是一個理想思路，只會帶來標(biāo)準(zhǔn)體系越來越龐雜和內(nèi)部更多的不協(xié)調(diào)：而應(yīng)明晰地界定通用標(biāo)準(zhǔn)、專用標(biāo)準(zhǔn)及與其他標(biāo)準(zhǔn)之間的界限，使其真正名副其實(shí)，基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的范疇相對清晰，與其它標(biāo)準(zhǔn)的交叉較少。筆者初步設(shè)計(jì)的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系見圖4。 3.2 

5、; 特征針對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的一般性特征（石楠、劉劍，2009），規(guī)劃環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有：3.2.1  目標(biāo)性標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)質(zhì)上是標(biāo)準(zhǔn)的邏輯組合，是為使標(biāo)準(zhǔn)化對象具備一定的功能和特征而進(jìn)行的組合。規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)目標(biāo)的確定，取決于如何看待規(guī)劃環(huán)評的基本屬性，如何界定規(guī)劃環(huán)評工作的內(nèi)涵，以及如何認(rèn)識規(guī)劃環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)與規(guī)范的范疇，是按照傳統(tǒng)的項(xiàng)目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評分別研究，把規(guī)劃環(huán)評看成是若干或一系列項(xiàng)目環(huán)評的集合，還是把規(guī)劃環(huán)評看作是確保在 “一地三域、十專項(xiàng)”規(guī)劃編制、決策與實(shí)施中切實(shí)整合環(huán)境因素的綜合決策機(jī)制（environmental policy integr

6、ation，EPI）。因此，從這個意義上講，與其說規(guī)劃環(huán)評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是規(guī)范規(guī)劃環(huán)評工作及相關(guān)行為的，不如說是規(guī)范和約束規(guī)劃編制、決策與實(shí)施的綜合決策機(jī)制。3.2.2  整體性由于應(yīng)開展SEA的規(guī)劃類型多樣、層次復(fù)雜、影響要素及領(lǐng)域眾多，任何一個孤立標(biāo)準(zhǔn)幾乎很難獨(dú)自發(fā)揮效應(yīng)，因此需要一個由多個可以相互區(qū)別的多個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)地結(jié)合起來，指導(dǎo)具體規(guī)劃環(huán)評工：作開展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)體系的各標(biāo)準(zhǔn)，并不是獨(dú)立的要素，標(biāo)準(zhǔn)之間相互聯(lián)系、相互作用、相互約束、相互補(bǔ)充，從而構(gòu)成一個完整統(tǒng)一體。標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)各單元相互聯(lián)系而又相互作用，相互制約而又相互依賴，它們之間任何一個發(fā)生變化，其它有關(guān)單元都

7、要作相應(yīng)的調(diào)整和改變。3.2.3  獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)在大多數(shù)情況下只是某一技術(shù)水準(zhǔn)、管理水平和經(jīng)驗(yàn)的反映，具有一定的先進(jìn)性。因此為保證其有效性，規(guī)劃環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)同時具有可分解性。這樣隨著各方面情況的發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)對象的變化、技術(shù)或者管理水平的提升都要求制定或修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這就要求對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分解，以便于對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行維護(hù)，包括修改、修訂、廢止等操作。3.2.4  適應(yīng)性塑造一個國家、地區(qū)或城市的根本力量是當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)制度。一項(xiàng)規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評只能通過社會經(jīng)濟(jì)制度間接地起作用。如果希望推動規(guī)劃及其規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施，就應(yīng)該深入了解規(guī)劃對象所在的社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)制度。因此，規(guī)劃環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)體系也必然要

8、受經(jīng)濟(jì)體制和社會政治環(huán)境的影響和制約。它必須適應(yīng)其周圍的經(jīng)濟(jì)體制和社會政治環(huán)境。3.3  內(nèi)容與功能3.3.1  基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則總綱規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱（以下簡稱“導(dǎo)則總綱”）涉及開展規(guī)劃環(huán)評的工作質(zhì)量，保證各類規(guī)劃編制中盡早、充分、客觀、科學(xué)、合理地考慮或納入環(huán)境因素。因此，“導(dǎo)則總綱”不僅是一項(xiàng)科學(xué)性很強(qiáng)的技術(shù)要求，而且是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的管理要求?！皩?dǎo)則總綱”是一項(xiàng)綜合性、基礎(chǔ)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。作為綜合性標(biāo)準(zhǔn)，“導(dǎo)則總綱”對上體現(xiàn)“環(huán)評法”中將“環(huán)境影響評價”作為“方法與制度”的基本概念，貫徹落實(shí)“規(guī)劃環(huán)評條例”的立法目的；對下制約和指導(dǎo)其他各層次規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的

9、制定，并能夠?yàn)樯形垂加嘘P(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃開展環(huán)評提供宏觀的、啟發(fā)性的技術(shù)指導(dǎo)；作為基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，“導(dǎo)則總綱”應(yīng)在規(guī)劃環(huán)評專業(yè)范圍內(nèi)作為其他標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)并普遍使用，規(guī)定明確的、具有廣泛指導(dǎo)意義的術(shù)語、基本分類、基本原則、工作流程、基本內(nèi)容、文件編制規(guī)范等的標(biāo)準(zhǔn)。3.3.2  通用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指南針對某規(guī)劃環(huán)評中環(huán)境要素評價、技術(shù)方法等覆蓋面較廣的共性問題，制訂規(guī)劃環(huán)評的通用標(biāo)準(zhǔn)。其中，環(huán)境要素評價的通用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)明確環(huán)境要素評價的主要內(nèi)容、基本程序和通用規(guī)則等，可按環(huán)境要素如水環(huán)境與水資源、大氣環(huán)境與碳排放、土壤環(huán)境與土地資源，生態(tài)系統(tǒng)，區(qū)域可持續(xù)性等分別制定；規(guī)劃環(huán)評的方法標(biāo)準(zhǔn)，則規(guī)定規(guī)劃環(huán)評

10、中主要技術(shù)方法，比如評價指標(biāo)體系、環(huán)境與資源承載力分析法、累積影響分析方法、規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析方法、情景分析法等的基本原理、適用條件、參數(shù)選擇思路和基本參數(shù)，分析結(jié)果的校準(zhǔn)與率定等規(guī)則。通用標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)劃環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)體系中重要的環(huán)節(jié)，也是體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評科學(xué)性、權(quán)威性最重要的方面，應(yīng)該作為整個標(biāo)準(zhǔn)體系的主體。3.3.3  專用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)導(dǎo)則專用標(biāo)準(zhǔn)是以“一地三域十個專項(xiàng)”共14類規(guī)劃中的某一類規(guī)劃作為具體標(biāo)準(zhǔn)化對象而制訂的專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，也可對相似的若干規(guī)劃類型（如農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)和林業(yè)規(guī)劃）制定一個專用標(biāo)準(zhǔn)，以明確各類規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)容、程序和工作深度。規(guī)劃環(huán)評的專用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該立足于兩個方面：一是具有較

11、強(qiáng)的針對性，即應(yīng)針對各種、各類規(guī)劃編制、實(shí)施特點(diǎn)與管理制度、規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等具體的技術(shù)要求；二是具有可操作性，規(guī)定各類具體規(guī)劃開展規(guī)劃環(huán)評、編制規(guī)劃環(huán)評文件的技術(shù)要求。專用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著規(guī)劃環(huán)評理論與方法學(xué)的創(chuàng)新而不斷發(fā)展，屬于鼓勵標(biāo)準(zhǔn)化與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的層次：根據(jù)“環(huán)評法”及“規(guī)劃環(huán)評條例”，并參照有關(guān)開展環(huán)境影響評價規(guī)劃范圍的文件，研究認(rèn)為應(yīng)針對如下規(guī)劃類別制定開展規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)導(dǎo)則。（1）土地規(guī)劃。又可進(jìn)一步分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃3個層次。其中，專項(xiàng)規(guī)劃有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地整理規(guī)劃等；詳細(xì)規(guī)劃有耕地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、水利工程實(shí)施用地規(guī)劃、城

12、鎮(zhèn)用地規(guī)劃等。對于整個土地規(guī)劃體系制定一個規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，對于其下面的3個層次、若干類型規(guī)劃，視情況制定開展規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)規(guī)范。（2）區(qū)域規(guī)劃。主要有國家和地方國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃，區(qū)域（跨行政區(qū)設(shè)置的各類經(jīng)濟(jì)區(qū)）發(fā)展規(guī)劃?？芍贫ㄒ豁?xiàng)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，涵蓋區(qū)域規(guī)劃的類型，對于國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等開展規(guī)劃環(huán)評可按照相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范開展。（3）流域建設(shè)與開發(fā)利用規(guī)劃。（4）海域建設(shè)與開發(fā)利用規(guī)劃。（5）城鄉(xiāng)規(guī)劃。包括一個涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的技術(shù)導(dǎo)則和若干項(xiàng)技術(shù)規(guī)范。具體見3.3.4。（6）專項(xiàng)與專業(yè)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃包

13、括了工業(yè)、水利、交通、旅游、能源與自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，通常是相對于國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃（如某市交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃），或相對于城市總體規(guī)劃的專業(yè)規(guī)劃（如城市綜合交通規(guī)劃），也可是相對獨(dú)立的專門規(guī)劃。3.3.4專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范這里，以城市規(guī)劃為例（李德華等，2001；黃建初等，2008），應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等重要的城市規(guī)劃類型及其環(huán)境影響特點(diǎn)，以及開展規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)要點(diǎn)（Bao Cunkuan，2009），分別制定開展規(guī)劃環(huán)評的專用標(biāo)準(zhǔn)，包括專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即技術(shù)規(guī)范，以及專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即技術(shù)規(guī)程（圖5）。 其中，應(yīng)制定包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃）、建設(shè)規(guī)劃（比如城市建設(shè)五年規(guī)劃）4個層次的城市規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范（專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)），城市交通規(guī)劃、給排水規(guī)劃、城市能源與燃?xì)庖?guī)劃等4個專業(yè)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范（專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)），針對城市規(guī)劃環(huán)