長春匯律污水廠BOT失敗案例分析

1、BOTBOT失敗項(xiàng)目案例失敗項(xiàng)目案例長春匯津污水處理廠長春匯津污水處理廠 19991999年長春市人民政府對(duì)該市污水處理項(xiàng)目進(jìn)行招商年長春市人民政府對(duì)該市污水處理項(xiàng)目進(jìn)行招商20002000年香港匯津中國污水處理有限公司投資年香港匯津中國污水處理有限公司投資32003200萬美元，建成了當(dāng)時(shí)長萬美元，建成了當(dāng)時(shí)長春市第一家污水處理廠，成為國內(nèi)首個(gè)外商直接投資的城市污水處理項(xiàng)目春市第一家污水處理廠，成為國內(nèi)首個(gè)外商直接投資的城市污水處理項(xiàng)目20002000年年7 7月月1414日長春市人民政府頒發(fā)日長春市人民政府頒發(fā)長春匯津污水處理專營管理辦法長春匯津污水處理專營管理辦法： 長春市政府授權(quán)排水公

2、司與匯津公司訂立合作合同，從事長春市北郊污水處理廠的建設(shè)和經(jīng)營項(xiàng)目 由排水公司向長春匯津公司供應(yīng)污水，由長春匯津公司進(jìn)行處理 長春市政府責(zé)成長春市自來水公司向用水戶收取污水處理費(fèi)，然后由自來水公司將收到的污水處理費(fèi)上繳長春市財(cái)政局，由市財(cái)政局撥付給排水公司，最后由排水公司向長春匯津公司支付污水處理費(fèi)污水廠在污水廠在20002000年投產(chǎn)后一直運(yùn)行良好年投產(chǎn)后一直運(yùn)行良好20022002年起，長春市排水公司開始拖欠污水處理費(fèi)年起，長春市排水公司開始拖欠污水處理費(fèi)20032003年年3 3月開始，排水公司完全停止支付任何污水處理費(fèi)月開始，排水公司完全停止支付任何污水處理費(fèi)項(xiàng)目概況項(xiàng)目概況項(xiàng)目概況項(xiàng)

3、目概況 20032003年年2 2月月2828日長春市政府以日長春市政府以“長府發(fā)【長府發(fā)【20032003】4 4號(hào)決定號(hào)決定”廢止廢止專營辦專營辦法法： 長春市政府認(rèn)為，專營辦法違反了國務(wù)院有關(guān)“固定回報(bào)”的規(guī)定及中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法等有關(guān)法律，經(jīng)市常務(wù)會(huì)議討論決定予以廢止。 專營辦法專營辦法廢止后，排水公司停止了向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)廢止后，排水公司停止了向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi) 截至2003年10月底，累計(jì)拖欠合作企業(yè)污水處理費(fèi)約9700萬元人民幣。此后，長春匯津和匯津公司多次與市政府和排水公司交涉要求其支付拖欠的污水處理費(fèi)，但均未得到任何答復(fù)。 20032

4、003年年8 8月，匯津公司向長春市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，同年月，匯津公司向長春市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，同年1212月底，月底，法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求 20042004年年1 1月月8 8日，匯津公司向吉林省高級(jí)人民法院遞交了上訴狀日，匯津公司向吉林省高級(jí)人民法院遞交了上訴狀 一審法院在審理中列舉了合作企業(yè)合同中的大量關(guān)于合作雙方權(quán)利、義務(wù)的條款，以此來說明該項(xiàng)目違反了中華人民共和國合作經(jīng)營企業(yè)法的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，屬于固定回報(bào)項(xiàng)目，屬于國務(wù)院國辦發(fā)(2002)43號(hào)文件規(guī)定的保證外方投資固定回報(bào)的項(xiàng)目。匯津公司敗訴。社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)分析社會(huì)投資

5、者風(fēng)險(xiǎn)分析分析分析長春匯津污水處理專營管理辦法長春匯津污水處理專營管理辦法： 合同對(duì)投資者十分有利合同對(duì)投資者十分有利( (價(jià)格有很大的不合理因素，一級(jí)處理費(fèi)價(jià)格有很大的不合理因素，一級(jí)處理費(fèi)達(dá)達(dá)0.60.6元元/ /噸噸) ) 政府為了降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府為了降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，BOTBOT合作合同中固定了污水處理的保底合作合同中固定了污水處理的保底數(shù)量、保底價(jià)格、固定了匯率和定價(jià)條件數(shù)量、保底價(jià)格、固定了匯率和定價(jià)條件u 目前許多城市的污水處理BOT項(xiàng)目都存在不同程度的間接固定回報(bào)的特點(diǎn)。這主要是考慮到污水處理行業(yè)的特殊性，投資大，資金回收期長，而且排污費(fèi)的收取和利用權(quán)都掌握在政府手里，因此對(duì)污水

6、處理費(fèi)的收取，一般慣例都采取“照付不議”的原則。 然而我國各地許多政府為了吸引建設(shè)資金，或者因?yàn)檎賳T的尋租，往往會(huì)過高地承諾對(duì)投資者的利潤回報(bào)，同時(shí)又要對(duì)購買量和價(jià)格做出保障。 因而，這其中隱藏著一個(gè)很重要的風(fēng)險(xiǎn)(對(duì)投資者而言也可能是最大的)：政策風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)分析社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)分析u 我國目前對(duì)BOT一類特許權(quán)的出(受)讓的法規(guī)還只是在“通知”、“意見”、“辦法”和“暫行規(guī)定”層次上，遠(yuǎn)沒有到法律能界定雙遠(yuǎn)沒有到法律能界定雙方權(quán)利和義務(wù)的程度。方權(quán)利和義務(wù)的程度。 2004年3月19日建設(shè)部新頒布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，但仍然只停留在“管理辦法”的層次上，遠(yuǎn)沒有上升

7、到法律的高度。一旦發(fā)生糾紛，政府和民間投資者在法律地位上往往并不對(duì)等，一般采用合同法，但合同法上明確規(guī)定“國家另有法規(guī)規(guī)定者除外”，因此政府當(dāng)然可以借助于此取消或要求修改特許權(quán)出(受)讓合同。 上述長春匯津以及一大批與外資簽訂的帶有固定回報(bào)性質(zhì)的上述長春匯津以及一大批與外資簽訂的帶有固定回報(bào)性質(zhì)的BOTBOT項(xiàng)項(xiàng)目就是在國辦發(fā)目就是在國辦發(fā)(2002)43(2002)43號(hào)文，號(hào)文，關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資回關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知的名義下被取消和修改合約的的名義下被取消和修改合約的社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)分析社會(huì)投資者風(fēng)險(xiǎn)分析u BOT 項(xiàng)目一般歷時(shí)較

8、長，通常要經(jīng)歷當(dāng)?shù)財(cái)?shù)屆政府，管理體制造成政府尤其是地方政府決策的草率性和短視性決策的草率性和短視性，城市決策者不會(huì)考慮以后十年甚至二十年當(dāng)?shù)氐乃畼I(yè)，往往急于引資建設(shè)建立政績，從而對(duì)投資者輕易承諾。過高的回報(bào)率，必然隱藏著更高的政策風(fēng)險(xiǎn)，下屆地方政府會(huì)拒絕按一定的購買數(shù)量和購買價(jià)格兌現(xiàn)合同，會(huì)要求修改合同，甚至就像長春市人民政府單方面取消合同。 在與長春市人民政府的博弈中，匯津公司欠收污水處在與長春市人民政府的博弈中，匯津公司欠收污水處理費(fèi)理費(fèi)( (截止到截止到20032003年年1010月底月底) )累計(jì)達(dá)到約累計(jì)達(dá)到約97009700萬元人民幣，萬元人民幣，已面臨停產(chǎn)的危機(jī)已面臨停產(chǎn)的危機(jī)地

9、方政府風(fēng)險(xiǎn)分析地方政府風(fēng)險(xiǎn)分析u 對(duì)地方政府而言，更改甚至取消不合理的BOT合同，雖然規(guī)避了經(jīng)濟(jì)上的損失，但是卻面臨了更大的風(fēng)險(xiǎn):社會(huì)社會(huì)安定和環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)安定和環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)城市政府的信譽(yù)也會(huì)受到影響，會(huì)打擊一大批投資者對(duì)該城市的投資信心?？偠灾^高的投資回報(bào)率，不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，對(duì)投資者和政府而言，都可能是一個(gè)“雙輸”的局面。u 目前BOT投資污水處理產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競爭不規(guī)范，運(yùn)作還很競爭不規(guī)范，運(yùn)作還很不健全不健全。將BOT應(yīng)用在污水處理行業(yè)中，只有近三年的時(shí)間，而行業(yè)本身發(fā)展過快，這其中就隱藏著很多的風(fēng)險(xiǎn)。 比如，政府作為BOT項(xiàng)目的主持人，對(duì)BOT認(rèn)識(shí)普遍不深，面對(duì)現(xiàn)在市場(chǎng)上魚龍混雜的項(xiàng)目

10、投資者無所適從。地方政府風(fēng)險(xiǎn)分析地方政府風(fēng)險(xiǎn)分析u 另一個(gè)問題是污水處理服務(wù)費(fèi)的價(jià)格問題污水處理服務(wù)費(fèi)的價(jià)格問題，BOT方式投資的污水處理廠，最終收費(fèi)價(jià)格包括三部分:建設(shè)成本回收、運(yùn)營成本和投資收益。 目前市場(chǎng)上一級(jí)處理污水單價(jià)參差不齊，有很多投資者單靠“算”獲得市場(chǎng)，看算得是否比競爭對(duì)手準(zhǔn)，是否比政府準(zhǔn)，而沒有足夠的低成本的融資渠道，沒有扎實(shí)的企業(yè)管理平臺(tái)，這在大量依靠信貸資金的BOT項(xiàng)目，是很危險(xiǎn)的。u BOT只是污水處理設(shè)施建造的融資手段之一，并沒有整合供排水產(chǎn)業(yè)沒有整合供排水產(chǎn)業(yè)鏈鏈，無法在政府和投資者之間實(shí)現(xiàn)真正的利益平衡。 一個(gè)明顯的例子就是很多污水處理廠外收集管網(wǎng)建設(shè)不配套，導(dǎo)致

11、廠建成了卻沒有污水可以處理，而簽訂的又是“照付不議”的合同。 社會(huì)投資者僅熱衷于水廠項(xiàng)目，不愿承擔(dān)管網(wǎng)項(xiàng)目，把投資大、見效慢、利潤低的困難甩給地方政府。社會(huì)投資者也只會(huì)將資金投向獲利能力較好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，對(duì)于那些獲利能力不佳的困難項(xiàng)目，還是由政府買單，投資利潤從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)投資者手中，這是由投資者追求利潤最大化的本性決定的。地方政府風(fēng)險(xiǎn)分析地方政府風(fēng)險(xiǎn)分析u BOT等一類投融資模式的起因可能是為了引進(jìn)民融資本，解決政府的財(cái)政不足，但更重要的是引進(jìn)民營的市場(chǎng)競爭引進(jìn)民營的市場(chǎng)競爭機(jī)制，提高資源配置的效率機(jī)制，提高資源配置的效率，同時(shí)也可以分散公共部門的分散公共部門的風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。 因?yàn)檎块T和

12、民營企業(yè)在處理不同類別的風(fēng)險(xiǎn)方面有各自的優(yōu)勢(shì)，這種公私的合作有可能帶來雙贏的局面。 如果單純?yōu)榱私鉀Q財(cái)政資金之不足，為追求政績而寅吃卯糧，并不能把壞的項(xiàng)目變好，民營資本也不會(huì)為政府提供免費(fèi)的午餐。如果民營資本不是通過提高效率和降低成本而是靠政府的允諾或保護(hù)獲取投資回報(bào)，那么，對(duì)社會(huì)來說，非但不是免費(fèi)午餐，而是國有財(cái)富的流失。 因此，要有一套BOTBOT的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn):這種投資模式是否提高了政府公共資金的價(jià)值(value for money-VFM)。我國我國BOTBOT模式的立法現(xiàn)狀及展望模式的立法現(xiàn)狀及展望從長春匯津污水處理廠的案例引申出一個(gè)新的問題：從長春匯津污水處理廠的案例引申出一

13、個(gè)新的問題： 目前我國目前我國BOTBOT的立法層次較低，只停留在的立法層次較低，只停留在“通知通知”、“意意見見”、“辦法辦法”和和“暫行規(guī)定暫行規(guī)定”層次上，一旦與政府發(fā)生層次上，一旦與政府發(fā)生沖突，民間投資者沒有足夠的法律依據(jù)來保護(hù)自己的利益沖突，民間投資者沒有足夠的法律依據(jù)來保護(hù)自己的利益目前我國有關(guān)BOT方式的政策和立法還比較零散: 1995年，國家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于試辦外商投資特許項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知 1995年，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布的關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知 2004年，建設(shè)部頒布市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法我國我國BOTBOT模式的立法

14、現(xiàn)狀及展望模式的立法現(xiàn)狀及展望 上述規(guī)范為現(xiàn)階段我國BOT項(xiàng)目的運(yùn)作起到了指導(dǎo)作用，但隨著我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，它們已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國推廣BOT投融資模式的需要: 法律效力層次低法律效力層次低 目前除了這三個(gè)規(guī)范性文件以外，我國還沒有針對(duì)BOT方式的專門立法。而這幾個(gè)規(guī)范性文件，從立法層次上看，僅屬于國務(wù)院下屬部委制定的行政規(guī)章，其效力層次較低。 條文內(nèi)容相當(dāng)簡陋，存在許多立法空白條文內(nèi)容相當(dāng)簡陋，存在許多立法空白 BOT項(xiàng)目的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，參與部門多，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)之加以規(guī)范。上述文件條文不僅數(shù)量少，而且內(nèi)容簡單，對(duì)于BOT項(xiàng)目運(yùn)作過程中遇到的諸多疑難問題均未涉足。 相關(guān)法律落后相關(guān)法律落后 對(duì)于BOT方式所涉及的外商投資企業(yè)的設(shè)立、稅收、外匯、技術(shù)引進(jìn)、土地使用和勞動(dòng)人事管理等事項(xiàng)，我國現(xiàn)行相關(guān)立法多為1993年國家開始規(guī)范引進(jìn)BOT頒布的。并未考慮BOT的特殊要求，使BOT項(xiàng)目在許多具體問題上無法可依，無章可循，客觀上加大BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的