競爭中立制度比較與借鑒思考

1、2022-7-3競爭中立制度比較與借鑒思考2022-7-3競爭中立的提出背景澳大利亞權威定義：政府層面的商業(yè)行為在市場競爭中不能享有高于一般性企業(yè)的競爭優(yōu)勢。競爭中立政策的目的便是要破除國有企業(yè)在資源配置上的扭曲同時增強市場的競爭性。許多國企在資源配置上享有來自于政府的先天優(yōu)勢，不能真實反映運作成本，可能導致生產(chǎn)消費的扭曲。因此，競爭中立政策要求政府不得利用行政權力使其國有企業(yè)獲得比私人企業(yè)更多的優(yōu)勢。2022-7-3從目前的發(fā)展來看，政府商業(yè)活動經(jīng)營模式的合理化、識別直接成本、確定合理的商業(yè)回報率、合理考量公共服務義務、稅收中立、管制中立、債務中立和直接補貼規(guī)制、規(guī)范政府采購等已成為競爭中立

2、政策的基本判斷標準。國有企業(yè)的市場經(jīng)營活動只有達到上述要求，方可被認定為處于競爭中立的狀態(tài)。需要說明的是，該政策主要適用于“經(jīng)濟市場”，即國有和私有企業(yè)可以同時進入，或現(xiàn)有規(guī)則下可能同時進入的市場，對于履行公共職能或從事公益性活動的國有企業(yè)并不適用。2022-7-3雖然此理念是發(fā)達國家為完善公平競爭環(huán)境而提出的，但是對于絕大部分發(fā)展中國家和轉型經(jīng)濟國家而言，該理念在克服國家干預經(jīng)濟的慣性和推進經(jīng)濟體制改革方面無疑具有積極意義。但是，競爭中立也在一定程度上被利用為過度評價發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，成為指責這些國家影響國際貿易和公平競爭的理由之一。2022-7-3競爭中立的不同立場與制度1

3、. 澳大利亞2. 歐盟3. 美國4.OECD5. 其他諸多發(fā)展中國家2022-7-3 競爭中立政策是澳大利亞于1995 年發(fā)起的“全國競爭政策”（National Competition Policy）的一部分。根據(jù)該政策，澳大利亞聯(lián)邦政府與六個州和兩個領地簽署了三項政府間協(xié)議：競爭原則協(xié)議、行為規(guī)范協(xié)議和執(zhí)行全國競爭政策和相關改革協(xié)議。 根據(jù)這些協(xié)議，澳大利亞各級政府都必須實施競爭中立政策，包括稅收中立、信貸中立、規(guī)制中立等，即國有企業(yè)不得在稅收、信貸和政府規(guī)制等各方面享受政府給予的優(yōu)惠。1. 澳大利亞 任何受到不平等待遇的企業(yè)，都可以借助“投訴機制”對享有不合理競爭優(yōu)勢的企業(yè)提出違反競爭中

4、立政策的指控。澳大利亞專門設立了競爭中立投訴辦公室（Competitive N e u t r a l i t y C o m p l a i n t s O f f i c e ,CNCO）受理相關投訴。2022-7-32. 歐盟 歐盟的競爭中立政策集中體現(xiàn)在歐盟運行條約（以下簡稱“條約”）第106 條和第107 條。根據(jù)條約第106 條的規(guī)定，對于公共企業(yè)及成員國授予特別或專有權利的企業(yè)，成員國不得指定也不得保留與條約的競爭規(guī)則相抵觸的任何措施。換句話說，所有的企業(yè)（不論是國有還是私有）都必須遵守歐盟層面的競爭規(guī)則。在必要的情況下，歐盟委員會還可以通過針對成員國的指令或決定的方式保證該條規(guī)

5、定的實施。2022-7-33. 美國美國不像澳大利亞有那么多國有企業(yè)，也不像歐盟需要建立“超國家”的統(tǒng)一市場，因此其在國際上推行競爭中立政策更多的具有主導國際經(jīng)貿規(guī)則治理和變相實施“貿易保護主義”的訴求，而不是為了針對自身問題。 最典型的例子莫過于美國主導的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（TPP）的談判。美國試圖在TPP 中引入包括競爭中立在內的“高標準政策”，要求參與談判的國家消除政府給予國有企業(yè)的各種優(yōu)惠，進而在削弱這些國家參與國際競爭的能力的同時增加美國企業(yè)的競爭力。2022-7-34.OECD2009 年起，OECD 啟動了對競爭中立政策的研究。在OECD 看來，國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢（競爭

6、中立規(guī)制的范疇）主要來源于: 直接補貼、優(yōu)惠的融資擔保、政府給予的其他優(yōu)惠待遇、壟斷和優(yōu)勢地位、可控制的股權、破產(chǎn)規(guī)則的豁免以及信息優(yōu)勢等幾個方面。這些基于國家賦予的特權取得的優(yōu)勢地位，自始不具有公平性和正當性，而且會促使國有企業(yè)以掠奪性定價和低價傾銷的手段獲得壟斷地位，對私有企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應”。2022-7-35. 其他諸多發(fā)展中國家除了發(fā)達國家以外，諸多發(fā)展中國家也已經(jīng)開始醞釀并實施競爭中立政策。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議（UNCTAD） 在2012 年以來啟動了若干關于競爭中立的研究項目，其關注點更多的在于發(fā)展中國家和轉型經(jīng)濟國家，如印度、馬來西亞、巴拉圭等。對于這些國家而言，研究和制定競爭

7、中立政策既是融入全球化并參與國際競爭的需要，也具有推動國內制度改革的內在需求。通過比較競爭中立的不同立場和制度，可以發(fā)現(xiàn)，不同國家在不同的發(fā)展階段具有不同的訴求。盡管競爭中立的理念具有共性，但是競爭中立的制度及其實施具有個性。認識中國在實施競爭中立政策方面的經(jīng)驗和特殊性，是中國進一步構建符合自身特色的競爭中立政策的前提。2022-7-3競爭中立的中國實踐和經(jīng)驗對于中國而言，雖然尚未普及競爭中立的理念，更未正式提出競爭中立的制度框架，但是，中國針對國有企業(yè)的一系列改革和監(jiān)管措施本身就是競爭中立政策的一部分。黨的十八大之后進一步推進的國有企業(yè)改革，必然將推動中國競爭中立框架的正式確立。2022-7

8、-3（一）競爭中立理念與我國的體制改革目標是一致的 競爭中立與中國體制改革的目標（培育完全競爭的統(tǒng)一市場）具有協(xié)同性。競爭中立有助于進一步深化體制改革，為市場公平競爭提供有力的政策支撐。 但由于傳統(tǒng)體制的影響深重，中國在實現(xiàn)上述目標的過程中，必須克服的障礙（政府的管制）也是客觀存在的，其難度也是不容輕視的。2022-7-3 出于“實質公平”和公共利益的考慮，發(fā)展中國家有必要在制定競爭中立政策時考慮符合自身發(fā)展階段需求的“豁免”因素。 這些因素可以包括但不限于： （1）在維持公共服務中國有企業(yè)的特殊保障義務； （2）國有企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策的實施工具具有一定的特殊性； （3）國有企業(yè)作為一國“發(fā)展政

9、策”的一部分必須加以優(yōu)先考慮； （4）在確保財政收入的考慮中，國有經(jīng)濟是最大的保障。但是，在考慮上述政策因素時，應當以不會對市場競爭帶來嚴重影響為前提。（二）競爭中立制度的設計要與一個國家的發(fā)展階段相符合2022-7-3競爭中立對中國的影響2022-7-3“高質量、嚴標準”的新議題 1 1、競爭（競爭中立核心議題）、競爭（競爭中立核心議題） 2、跨境服務 3、金融服務 4、合作和能力建設 5、電子商務 6、環(huán)境 7、知識產(chǎn)權 8、政府采購 9、海關2022-7-3 內容內容 ： TPP 法律文件中的競爭文本已經(jīng)將建立和維持競爭法和有關當局、競爭法執(zhí)法的程序公正、透明度、消費者保護、私人訴訟權利

10、和技術合作、政府不得在政府不得在國有企業(yè)與私人企業(yè)間構成歧視國有企業(yè)與私人企業(yè)間構成歧視等一系列內容納入其中，目的是促成一個競爭的商業(yè)環(huán)境，保護消費者權益，保證TPP 成員國間的企業(yè)均享有公平的競爭環(huán)境。還有其他一些過高標準將中國排除在外。 2022-7-3 挑戰(zhàn)：挑戰(zhàn)： 1、限縮了當前國有經(jīng)濟的“控制力”作用 2、抑制了國有企業(yè)“準政治人”身份的利用 3、動搖了地方政府扶持地方國企發(fā)展的“合理性” 4、制約了國有企業(yè)“國際化”戰(zhàn)略的實施步驟 避免中國等新興經(jīng)濟體利用政府手段扶持其國有企業(yè)，限 制其國有企業(yè)的比較優(yōu)勢和國際競爭力?！案偁幹辛⒏偁幹辛ⅰ币?guī)則的國際化使得中國規(guī)則的國際化使得中國在海

11、外市場的中堅力量受到遏制，意味著經(jīng)貿在海外市場的中堅力量受到遏制，意味著經(jīng)貿關系的發(fā)展空間面臨被嚴重擠壓的風險。關系的發(fā)展空間面臨被嚴重擠壓的風險。2022-7-3機遇：機遇：1、建立公平的競爭機制，促進民營經(jīng)濟發(fā)展;2、提升國有企業(yè)自身的經(jīng)營效益；3、增進社會公共產(chǎn)品的提供，提高社會福祉。2022-7-3競爭中立的中國制度構建：國有企業(yè)補貼規(guī)制現(xiàn)狀:政府補貼優(yōu)勢上市公司2015年年報披露，中石化獲得政府約50億的財政補貼，在2013年、2014年也分別獲得政府約24億、32億的政府補貼。與之對照的是，十幾年來民營地方煉油廠從未享受煉油補貼。2022-7-3一、我國國企補貼存在的問題1、缺乏明

12、確的全盤戰(zhàn)略意識（1）我國對政府補貼規(guī)劃的重要性認識不夠, 對補貼的設定與運用隨意性大, 規(guī)范性和系統(tǒng)性差。（2）沒有從維護公平自由的市場競爭秩序的戰(zhàn)略高度處理國家援沒有從維護公平自由的市場競爭秩序的戰(zhàn)略高度處理國家援助問題，對內缺少著眼于維護國內競爭秩序的戰(zhàn)略意識助問題，對內缺少著眼于維護國內競爭秩序的戰(zhàn)略意識。2、補貼規(guī)則的制定與實施不夠公開透明3、補貼的設定和發(fā)放缺乏明確統(tǒng)一的監(jiān)控4、不注重也不容易對補貼效果進行評估5、與補貼問題有關的法律救濟渠道不暢2022-7-3二、歐盟經(jīng)驗的借鑒 國企補貼是政府干預經(jīng)濟的一種形式，則有可能對競爭機制造成損害。對歐盟而言，則有可能損害其共同市場的形成

13、和發(fā)展。 歐盟建立了國家援助控制制度國家援助控制制度（state aid control）確保政府干預市場的行為不扭曲競爭，從而維護歐盟內部市場的競爭秩序。（競爭中立理念體現(xiàn)在對國家援助的監(jiān)管方面） 國家援助國家援助是指政府機關選擇性地給予經(jīng)營者某種形式的優(yōu)勢。國家援助有多種形式，國企補貼是其中的一種。2022-7-3 歐盟運作條約第107條第一款規(guī)定如下：“（1）除諸條約規(guī)定的例外措施外，成員國給予或利用成員國財源以任何其他形式給予的，在優(yōu)待某些企業(yè)或某些產(chǎn)品生產(chǎn)的情況下，扭曲或威脅扭曲競爭的補助，如果此項補助已妨礙影響到各成員國之間的貿易，則此項補助就與內部市場相抵觸。 2022-7-3

14、國家援助（在我國以國企補貼為主）的構成要件： （1）這一干預來自于國家或者利用了國家資源； （2）這是一個選擇性的干預，僅使得部分主體獲得了優(yōu)勢或者利益； （3）該干預扭曲了市場競爭； （4）該干預很可能影響了成員國之間的正常貿易。2022-7-3 特殊豁免： 1、與共同市場不相抵觸的國家援助 歐盟運行條約第107條第二款 具有社會意義的國家援助 為了救濟自然災害或意外事件造成的損失而給予的國家援助 因彌補德國分裂所造成的經(jīng)濟劣勢而對原東德的特定地區(qū)給予的國家援助 2022-7-32、可被認為與共同市場不相抵觸的國家援助歐盟運行條約第107條第三款(1)為維護生活水平特別低或就業(yè)嚴重不足地區(qū)的

15、經(jīng)濟發(fā)展而提供的國家援助;(2)為推動具有歐共體整體利益的重要規(guī)劃或者為消除成員國經(jīng)濟生活中的嚴重混亂而提供的國家援助;(3)在不對貿易條件造成負面影響以至于影響歐共體整體利益的前提下, 為推動某些經(jīng)濟部門或者經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展而提供的國家援助;(4)在不對貿易條件造成負面影響以至于影響歐共體整體利益的前提下, 為推動文化發(fā)展和保護文化遺產(chǎn)而提供的國家援助;(5)理事會根據(jù)委員會的提議以特定多數(shù)同意的其他國家援助。 2022-7-3 國家援助審查 審查機關：歐盟委員會、歐洲法院 歐盟運行條約第108條:歐盟委員會將審查成員國的 國家援助，歐盟委員會承擔著對國家援助的審查職能。 “靜止義務”(Sta

16、ndstill Clause) 2022-7-3三、制度構建 1.統(tǒng)一國企補貼的種類 SCM協(xié)定把補貼分為禁止性補貼、可申訴補貼和不可申訴的補貼。歐盟從競爭法的角度將國家援助分為與共同市場相抵觸的國家援助、與共同市場不相抵觸的國家援助以及可被認為與共同市場不相抵觸的國家援助。 我國應逐步取消出口補貼等禁止性補貼, 而重點在可申訴與不可申訴補貼上做文章。應在國家財力許可的范圍內, 盡量采用不可申訴補貼;在控制可申訴補貼對國內市場競爭機制的損害等負面影響的前提下, 有限制地使用可申訴補貼。2022-7-32、在適用主體上區(qū)分國企活動性質 應考察國企活動的性質： （1）企業(yè)提供商品或服務時是否必須向

17、用戶收費(包括公共部門和私營部門的用戶)； （2）市場中是否必須存在實際或潛在的競爭者； （3）企業(yè)在生產(chǎn)商品、提供服務方面是否具有一定的獨立性，并享有自主定價權等要素，考察國企的該類活動是否為商業(yè)經(jīng)營活動，該活動所涉及的相關市場是否為競爭性市場，如果答案為肯定，則該國企的該類活動即應當納入規(guī)制范圍，有限制競爭的行為則應受到相應制裁。2022-7-3 3、構建國企補貼的科學標準、決策和監(jiān)督機制 國企補貼具有臨時性、隨意性等特征，缺乏科學標準，事前評估流于形式，事后則缺乏政府補助績效的考核和監(jiān)督。 （1）制定國企補貼的地方法規(guī)或政府規(guī)章，以取代臨時性的政府紅頭文件，明確國企補貼的范圍、方式和條件等內容，避免因地方政府領導人的偏好和更迭而導致的不穩(wěn)定。 （2）制定公開和透明的國企補貼決策機制，將國企補貼的資金支持納入到政府全口徑預算的范圍之內，由各級人民代表大會予以審核通過，以保證政府補助決策的科學性和民主性。透明度指令（transparency directive） 2022-7-3（3）我國還應當建立國