PPP項(xiàng)目成功案例分享-生態(tài)水系建設(shè)工程PPP項(xiàng)目案例分析

1、PPP項(xiàng)目成功案例擇抄河南鞏義市生態(tài)水系建設(shè)工程PPP項(xiàng)目案例分析城市生態(tài)水系擔(dān)負(fù)著保障防洪排澇安全，優(yōu)化水資源配置，改善 周邊人居環(huán)境，支撐城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的任務(wù)。國務(wù)院水污染 防治行動(dòng)計(jì)劃，要求到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善， 污染嚴(yán)重水體較大幅度減少；到2030年，全國七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu) 良比例總體達(dá)到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。財(cái)政 部、發(fā)改委、住建部、環(huán)保部及水利部等各部委相繼發(fā)布了財(cái)建 201590號(hào)、財(cái)建2017455號(hào)、發(fā)改農(nóng)經(jīng)20172119號(hào)等文件， 鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式開展水利項(xiàng)目建設(shè)，在國 內(nèi)也已成功實(shí)施較多案例。本文簡

2、要介紹鞏義市生態(tài)水系？項(xiàng)目實(shí) 施情況并對(duì)關(guān)鍵問題進(jìn)行分析，為同類項(xiàng)目運(yùn)作提供參考。一，項(xiàng)目背景水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。國務(wù)院發(fā)布水污染防治 行動(dòng)計(jì)劃（簡稱水十條”），要求實(shí)施最嚴(yán)格的源頭保護(hù)和生態(tài)修復(fù) 制度、全面控制污染物排放、全力保障水生態(tài)安全。各部委也相繼發(fā) 布了財(cái)建201590號(hào)、財(cái)建2017455號(hào)、發(fā)改農(nóng)經(jīng)20172119號(hào) 等文件，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等創(chuàng)新模式開展 水環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)。在5月份召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，國家主 席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，保障飲用水安全， 基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”， 水環(huán)

3、境治理已成大勢(shì)所趨，并成為地方環(huán)保部署中的重點(diǎn)工作。根據(jù)鞏義市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2014-2030年），為維護(hù)鞏義市 中心城區(qū)兩山并峙，河洛匯流”的自然山水格局，保護(hù)和修復(fù)伊洛 河、后寺河、東泗河、西泗河及塢羅水庫等水系的河道輪廓與水體形 態(tài)，挖掘城市水文化，彰顯濱水城市特色，充分發(fā)揮伊洛河的歷史效 益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，鞏義市決定對(duì)城區(qū)生態(tài)水系統(tǒng)進(jìn)行防洪治 理、截污治污、景觀打造、水系連通等綜合整治。綜合考慮鞏義市財(cái)政支出壓力，為提高財(cái)政資金利用效率，優(yōu)化 生態(tài)水環(huán)境項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)行管理機(jī)制，促使政府從基礎(chǔ)設(shè)施與公共 服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，同時(shí)為降低項(xiàng)目全生命周期成本，發(fā)揮 政府與社會(huì)資本

4、各自優(yōu)勢(shì)，鞏義市政府決定順應(yīng)政策導(dǎo)向，采用PPP 模式實(shí)施鞏義市生態(tài)水系項(xiàng)目。本項(xiàng)目2017年9月獲得可行性研究 報(bào)告批復(fù)，2017年10月獲得政府對(duì)實(shí)施方案批復(fù)，后續(xù)進(jìn)入河南省 及財(cái)政部？項(xiàng)目管理庫。二項(xiàng)目PPP運(yùn)作本項(xiàng)目總投資53.93億元，包含河道整治工程、水系供水工程、 水生態(tài)修復(fù)工程及景觀工程等內(nèi)容。項(xiàng)目按照主要河流區(qū)域分為第一 標(biāo)段伊洛河項(xiàng)目區(qū)域、第二標(biāo)段后寺河項(xiàng)目區(qū)域，第三標(biāo)段東泗河與 西泗河項(xiàng)目區(qū)域。其中，第一標(biāo)段總投資22.88億元，第二標(biāo)段總投 資17.08億元，第三標(biāo)段總投資13.97億元。（一）項(xiàng)目運(yùn)作。項(xiàng)目采取“BOT （建設(shè)-運(yùn)營-移交）”方式運(yùn)作， 各標(biāo)段分別由政

5、府方出資代表鞏義水投公司與社會(huì)資本按照5% : 95% 的股權(quán)比例共同設(shè)立項(xiàng)目公司，共設(shè)立三家項(xiàng)目公司。實(shí)施機(jī)構(gòu)與各標(biāo)段項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同后，在合作期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé) 項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)。鑒于項(xiàng)目資產(chǎn)本身無經(jīng)營性收益，設(shè)置項(xiàng)目公司通過政府付費(fèi)實(shí) 現(xiàn)合理回報(bào)，政府付費(fèi)包含可用性付費(fèi)及績效運(yùn)維付費(fèi)。綜合考慮項(xiàng) 目基本情況及鞏義市財(cái)政情況等因素，設(shè)置項(xiàng)目合作期為23年，其中 建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年。合作期結(jié)束后，項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給項(xiàng)目 實(shí)施機(jī)構(gòu)或其指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營維護(hù)的績效考核基礎(chǔ)以分項(xiàng)工程為對(duì)象， 以一年為一個(gè)考核周期，通過定期考核和臨時(shí)考核的方式對(duì)項(xiàng)目設(shè)施 進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查并打分，

6、可用性付費(fèi)的30%及全部績效運(yùn)維付費(fèi)的計(jì)算 支付與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤。（二）項(xiàng)目采購情況。本項(xiàng)目于2018年1月23日發(fā)布資格預(yù)審 公告，2月24日組織資格預(yù)審評(píng)審，3月6日發(fā)出招標(biāo)公告，4月2 日組織項(xiàng)目開標(biāo)，后續(xù)分別完成了各標(biāo)段確認(rèn)談判并簽署了談判備忘 錄。5月11日發(fā)布中標(biāo)公告，三個(gè)標(biāo)段分別由中電建路橋集團(tuán)（牽頭 人）聯(lián)合體、中交上海航道局（牽頭人）聯(lián)合體及中原環(huán)保（牽頭人） 聯(lián)合體中標(biāo)，具體采購結(jié)果在本文第三部分中進(jìn)行分析。目前，各標(biāo)段中標(biāo)社會(huì)資本均已與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)談判確定了項(xiàng)目 投資合作協(xié)議、項(xiàng)目公司股東協(xié)議及項(xiàng)目公司章程，各標(biāo)段項(xiàng)目公司 已開始登記注冊(cè)，待項(xiàng)目公司成立后由項(xiàng)目公司

7、與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP 項(xiàng)目合同。三、項(xiàng)目關(guān)鍵問題分析（一）劃分標(biāo)段采購社會(huì)資本，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。鑒于本項(xiàng)目投資 金額高達(dá)53.93億元，具體工程內(nèi)容分類較多，包含雨洪綜合利用工 程、河道整治工程、水系供水工程、水生態(tài)修復(fù)工程、水庫水源地保 護(hù)工程、水庫除漏及景觀工程等內(nèi)容。且項(xiàng)目范圍相對(duì)分散，包括伊 洛河、后寺河、東泗河、西泗河及塢羅水庫等相對(duì)獨(dú)立區(qū)域，各區(qū)域 的工程內(nèi)容不同且要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及社會(huì)資本施工資質(zhì)也不相同。另 外，不同區(qū)域的項(xiàng)目環(huán)境也有差異，例如西泗河的部分場(chǎng)地因位于尚 未完成勘探的文物保護(hù)區(qū)域，部分審批手續(xù)及許可存在不確定性。為保障項(xiàng)目不因某一具體區(qū)域的不確定因素而停滯，同時(shí)分散因

8、 社會(huì)資本自身投融資、建設(shè)及運(yùn)營能力不足而影響項(xiàng)目整體進(jìn)度及效 果的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)充分溝通與論證，在多輪市場(chǎng)測(cè)試確定社會(huì)資本的參與 積極性后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)最終確定按照區(qū)域范圍劃分三個(gè)標(biāo)段進(jìn)行招 標(biāo)，根據(jù)每個(gè)標(biāo)段的不同情況細(xì)化具體的資格條件要求，差異化設(shè)定 了不同標(biāo)段所要求的資格資質(zhì)和投融資實(shí)力等因素。（二）明確各標(biāo)段邊界條件，保障項(xiàng)目順利融資。PPP項(xiàng)目的順 利融資是保障項(xiàng)目成功實(shí)施的最關(guān)鍵因素之一。鑒于本項(xiàng)目具體情況 復(fù)雜且采用分段招標(biāo)的方式，為保障項(xiàng)目采購后的社會(huì)資本融資工作， 項(xiàng)目運(yùn)作從初始階段就積極與各類金融機(jī)構(gòu)溝通接觸，廣泛征求商業(yè) 銀行、政策性銀行及產(chǎn)業(yè)基金等各類機(jī)構(gòu)意見。為明確未來各標(biāo)

9、段項(xiàng)目公司貸款融資的邊界條件，經(jīng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)、 財(cái)政及發(fā)改部門的不斷溝通，本項(xiàng)目在工程可行性研究報(bào)告編制及批 復(fù)、實(shí)施方案編制過程中即清楚劃分各區(qū)域內(nèi)的投資建設(shè)范圍、工程 部分投資規(guī)模及移民安置規(guī)模等內(nèi)容，實(shí)施方案分別明確各標(biāo)段的投 資建設(shè)及運(yùn)營邊界，項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告也按照各標(biāo)段分別進(jìn) 行了支出責(zé)任測(cè)算論證，其他相關(guān)文件編制與報(bào)批也重點(diǎn)關(guān)注并滿足 項(xiàng)目后期的融資需要為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目貸款融資創(chuàng)造了有利條件。（三）調(diào)整項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，鎖定投資主體責(zé)任。本項(xiàng)目運(yùn)作過程中恰 逢史上最高規(guī)格中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，防風(fēng)險(xiǎn)成為首要攻堅(jiān)任務(wù)， 財(cái)辦金201792號(hào)、國資發(fā)財(cái)管2017192號(hào)、資管新規(guī)征求 意見稿及

10、正式稿等文件陸續(xù)發(fā)布，政策規(guī)范不斷加碼，金融市場(chǎng)迅速 轉(zhuǎn)向，市場(chǎng)參與者尤其是主要的施工類央企緊急、業(yè)務(wù)剎車，省內(nèi)眾多 ?項(xiàng)目暫?；虿少徚鳂?biāo)，極大地增加了本項(xiàng)目實(shí)施落地的難度與不 確定性。在此過程中，現(xiàn)代咨詢通過與實(shí)施機(jī)構(gòu)不間斷溝通，調(diào)整項(xiàng) 目結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)吸引力，同時(shí)堅(jiān)持要求聯(lián)合體中實(shí)力最強(qiáng)的牽頭人必須 承擔(dān)相應(yīng)的股權(quán)投資義務(wù)。另外，考慮到各類企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的負(fù)債出表”需求以 降低集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率，同時(shí)在項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)作的基礎(chǔ)上降低項(xiàng)目公司注 冊(cè)資本，本項(xiàng)目設(shè)置項(xiàng)目公司注冊(cè)資本低于項(xiàng)目資本金，差額部分計(jì) 入資本公積等權(quán)益性科目，作為項(xiàng)目公司自有資金。聯(lián)合體牽頭人在 項(xiàng)目公司中的股權(quán)占比不低于30

11、%，但允許牽頭人出資金額不低于項(xiàng) 目總投資一定比例的前提下，通過提高項(xiàng)目公司注冊(cè)資本（由其他聯(lián) 合體成員增加出資）降低其在項(xiàng)目公司的持股比例。留出一定空間， 既可滿足社會(huì)資本的負(fù)債“出表”需求，也鎖定了牽頭人的投融資責(zé) 任以保障項(xiàng)目順利實(shí)施，最終成功完成了三個(gè)標(biāo)段的社會(huì)資本采購。（四）堅(jiān)持專業(yè)化運(yùn)作，發(fā)揮專家作用。本項(xiàng)目實(shí)施過程的各環(huán) 節(jié)始終堅(jiān)持專業(yè)化要求。為保障設(shè)計(jì)效果，項(xiàng)目根據(jù)每個(gè)標(biāo)段的差異 情況分別采購了共六家水利工程設(shè)計(jì)單位與景觀工程設(shè)計(jì)單位。另外， 為保障建設(shè)質(zhì)量，本項(xiàng)目也為每個(gè)標(biāo)段各采購了不同的水利工程監(jiān)理 單位與景觀工程監(jiān)理單位。本項(xiàng)目不僅在規(guī)劃決策階段廣邀各方技術(shù)專家反復(fù)研究論

12、證，在 具體的PPP實(shí)施各環(huán)節(jié)均積極征詢各類專家意見。項(xiàng)目的實(shí)施方案、 物有所值評(píng)價(jià)、資格預(yù)審文件、采購文件、采購確認(rèn)談判、項(xiàng)目合同 文本談判等環(huán)節(jié)全部邀請(qǐng)法律、工程技術(shù)、財(cái)務(wù)及政策等各類專家參 與，為項(xiàng)目實(shí)施獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，從中立專業(yè)的角度平衡政府與社會(huì)資本雙 方訴求，保障項(xiàng)目依法依規(guī)運(yùn)作。（五）各標(biāo)段采購結(jié)果多樣，具有代表意義。本項(xiàng)目設(shè)置同一社 會(huì)資本方可同時(shí)報(bào)名投標(biāo)多個(gè)標(biāo)段，但只能依據(jù)排名選擇排序在前的 標(biāo)段中標(biāo)。根據(jù)評(píng)審結(jié)果排名公示，中電建路橋聯(lián)合體在三個(gè)標(biāo)段均 為第一名，中交上海航道局聯(lián)合體在三個(gè)標(biāo)段均為第二名，中原環(huán)保 聯(lián)合體在第二、三標(biāo)段均為第三名。項(xiàng)目最終采購結(jié)果如下：第-標(biāo)段第二標(biāo)

13、段第三標(biāo)段中標(biāo)社會(huì)資本中電建路橋集團(tuán)有限公司 （奉汰人）、中國電建市政建設(shè)集團(tuán)有限公司、中電建北京）肆金管理 有限公司中交上海航道局有限公司（牽頭人）、上海交通建設(shè)總承包有叩公司上海秦森商減股份有限公司中原環(huán)保股份有限公 nJ牽頭人）、中國水利水電第-一 工程局有限公司中標(biāo)折現(xiàn)率5. 44%5. 85%5. 989t中標(biāo)利潤率6.93%5, 80%6. .50%中標(biāo)建安工程 下浮率8. 00%5. 00%2 m表項(xiàng)目標(biāo)段中標(biāo)情況經(jīng)分析本項(xiàng)目三個(gè)標(biāo)段中標(biāo)結(jié)果，各標(biāo)段聯(lián)合體的組成模式具有 一定的代表意義：第一標(biāo)段是由施工類央企中電建集團(tuán)體系下的兩個(gè)施工類子企業(yè) 與基金管理人組成的聯(lián)合體，代表了施工類央企的集團(tuán)內(nèi)部合作模式。 集團(tuán)內(nèi)部協(xié)調(diào)成本低，效率較高，融資成本低，且熟悉鄭州市工程項(xiàng) 目環(huán)境，因此在對(duì)項(xiàng)目收益影響較大的折現(xiàn)率和建安工程下浮率上均