新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中的問題與對(duì)策下

1、新農(nóng)村建立實(shí)踐中的問題與對(duì)策下以四川省成都市為例段勝輝 2021-02-21 14:19:39來(lái)源：?農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?2021年第11期 4農(nóng)民與企業(yè)交易：委托代理還是直接參與？全面推進(jìn)新農(nóng)村建立需要龐大的資金投入，而農(nóng)民自身資金又十分有限，僅僅依靠政府的財(cái)政資金投入會(huì)制約新農(nóng)村的建立速度，因此，引入社會(huì)資本為新農(nóng)村建立籌集資金成為必然。同樣，土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)也需要社會(huì)資本的參與。在農(nóng)民與以企業(yè)為代表的社會(huì)資本交易的過程中，如何達(dá)成共贏的合約并保證合約的有效實(shí)施成為實(shí)踐中必須面對(duì)的課題。從交易本身來(lái)看，在參與新農(nóng)村建立或土地流轉(zhuǎn)的過程中，企業(yè)作為一個(gè)統(tǒng)一的交易主體需要交易的土地面積

2、往往較大，而作為交易對(duì)象的農(nóng)戶那么數(shù)量眾多且都只有少量的建立用地或耕地。由于企業(yè)和每個(gè)農(nóng)戶進(jìn)展單獨(dú)談判和交易的本錢過高，可能會(huì)使有利可圖的交易時(shí)機(jī)因此而喪失。所以，實(shí)踐中無(wú)論是進(jìn)展新農(nóng)村建立的開發(fā)重建聯(lián)建，還是進(jìn)展土地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，一般都由農(nóng)村集體組織與企業(yè)進(jìn)展交易以降低交易本錢，提高雙方的交易盈余。以集體經(jīng)濟(jì)組織的形式進(jìn)展土地流轉(zhuǎn)可以顯著降低交易本錢，但也強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民的控制，使集體易于剝奪農(nóng)民個(gè)人利益，強(qiáng)化了集體組織成員權(quán)，弱化了農(nóng)民個(gè)人入市流轉(zhuǎn)的權(quán)利。3另外，農(nóng)民和集體組織之間也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的委托代理本錢，委托代理的鏈條越長(zhǎng)，委托代理的本錢就會(huì)越高。此外，委托代理中普遍存在的

3、道德風(fēng)險(xiǎn)和管理者容易被“俘獲，將加大集體組織的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在由多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成的更高層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織的決策中，也會(huì)出現(xiàn)“投票悖論或“阿羅不可能定理的情形，出現(xiàn)企業(yè)的決策不能反映多數(shù)農(nóng)民利益的情況。由于土地的集體流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，一旦集體組織或承租方的決策出現(xiàn)問題，農(nóng)民的利益也就難以得到保障。農(nóng)民與企業(yè)直接交易會(huì)造成交易本錢過高，但是，由集體與企業(yè)交易又會(huì)造成委托代理問題，如何在復(fù)雜的流轉(zhuǎn)程序中平衡農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等各方的權(quán)利，將集體土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)權(quán)還權(quán)于民，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)賦能，是急需解決的問題。5農(nóng)村建立土地使用：因地制宜還是堅(jiān)持原那么？新農(nóng)村的建立需要引入大量社會(huì)資金參與，但社會(huì)資金參與

4、新農(nóng)村建立是以獲得利潤(rùn)為前提的。在成功的引入社會(huì)資金的案例中，都是通過引入企業(yè)進(jìn)展土地綜合整理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，解決新農(nóng)村建立資金和產(chǎn)業(yè)開展問題。這些成功的案例都有其特殊性，多位于中心城市郊區(qū)或旅游資源豐富的農(nóng)村，其建立用地進(jìn)展旅游開發(fā)或商業(yè)開展的前景廣闊。然而，擁有區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村畢竟只占少數(shù)，如何吸引社會(huì)資本參與大多數(shù)沒有上述優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村進(jìn)展新農(nóng)村建立是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的核心。當(dāng)前，參與成都地區(qū)新農(nóng)村建立的企業(yè)多數(shù)是從事旅游投資的公司，而為數(shù)眾多、土地整理開發(fā)經(jīng)歷豐富的房地產(chǎn)公司卻鮮有參與。究其原因，是當(dāng)前對(duì)農(nóng)村建立用地用途的嚴(yán)格管制的原那么，即農(nóng)村建立用地只能進(jìn)展旅游開發(fā)或商業(yè)，不能用于

5、房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村建立用地用途的嚴(yán)格管制限制了土地可以利用的方式，降低了土地的價(jià)值，同時(shí)也使得區(qū)域內(nèi)土地利用構(gòu)造高度雷同化，效益低下。農(nóng)村的分布十分廣泛，限制農(nóng)村建立用地只能進(jìn)展旅游開發(fā)或商業(yè)，等于鼓勵(lì)農(nóng)村建立用地積極開展上述設(shè)施，最終導(dǎo)致各個(gè)農(nóng)村地區(qū)的開展模式高度同質(zhì)化，競(jìng)爭(zhēng)白熱化，加大了投資的風(fēng)險(xiǎn)，不利于旅游和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)開展。目前實(shí)行的單向城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民源源不斷地城鎮(zhèn)化，而城市的居民卻不能夠到農(nóng)村去購(gòu)房置業(yè)。這種城市化方式只會(huì)導(dǎo)致資源和稀缺要素向城鎮(zhèn)聚集，提升城市房產(chǎn)價(jià)值，否認(rèn)了農(nóng)村房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，使得城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入擴(kuò)大。而真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌那么需要實(shí)現(xiàn)要素的雙向自由流動(dòng)，有條件的地區(qū)

6、應(yīng)允許局部農(nóng)村建立用地進(jìn)展房地產(chǎn)開發(fā)以吸引局部城市人口來(lái)農(nóng)村居住，以助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和資本向農(nóng)村流動(dòng)，改變長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村資本凈流出的狀況，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)開展。成都市郫縣三道堰鎮(zhèn)建房興鎮(zhèn)的例子說(shuō)明，各個(gè)地區(qū)因地制宜的尋找自身的優(yōu)勢(shì)來(lái)利用土地進(jìn)展多種開發(fā)，是可以帶來(lái)政府、農(nóng)民和市民的共贏的。農(nóng)村建立用地用途管制旨在保證國(guó)家耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但從實(shí)際情況看，用途管制的效果不是十分理想，同時(shí)，也限制了社會(huì)資金的大量進(jìn)入。放開農(nóng)村建立用地用途管制可能會(huì)危及國(guó)家的耕地保護(hù)目標(biāo)，卻有助于化解房?jī)r(jià)過高、城鄉(xiāng)收入差距過大等問題。堅(jiān)持農(nóng)村建立用地用途管制的根本原那么，還是因地制宜的適當(dāng)放開將關(guān)系到城鄉(xiāng)二元構(gòu)造

7、的破解和緩和住房引發(fā)的社會(huì)矛盾的解決。三、當(dāng)前成都新農(nóng)村建立中問題的破解之道1新增建立用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)只能限制在適度范圍內(nèi)農(nóng)村土地整治既要為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化騰空間，更要為增進(jìn)農(nóng)民利益效勞。必須最大限度地把農(nóng)村土地整理節(jié)省出來(lái)的建立用地留給農(nóng)村使用和開發(fā)，由村集體開發(fā)經(jīng)營(yíng)或以土地入股等方式，讓農(nóng)民長(zhǎng)期分享宅基地整理帶來(lái)的土地增值收益。對(duì)于局部新增建立用地要適度流轉(zhuǎn)，根據(jù)規(guī)定只能在縣域內(nèi)進(jìn)展置換，實(shí)踐中建議盡量做到在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)流轉(zhuǎn)。首先，新增建立用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，一方面，可以做到集中可用建立用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的集約開展；另一方面，還可以防止中心城市的無(wú)序擴(kuò)張，緩解中心城區(qū)的人口壓力，改善人居環(huán)境以及優(yōu)

8、化城市空間布局與用地構(gòu)造，防止“城市病。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村的結(jié)合部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種公共設(shè)施與農(nóng)民的生活密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開展可以輻射到農(nóng)村腹地，能夠有效地做到城鄉(xiāng)公共效勞均等化，有效縮小差距。這樣可以做到區(qū)域內(nèi)土地整理整治的資源在區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開展，造福區(qū)域百姓。當(dāng)前，成都市的建立用地流轉(zhuǎn)指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍過大，汶川地震后的災(zāi)后重建根本完畢，應(yīng)當(dāng)把新增建立用地的流轉(zhuǎn)恢復(fù)到縣域內(nèi)，不得跨省、區(qū)、市進(jìn)展占卜平衡。2以產(chǎn)業(yè)開展來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建立我國(guó)目前集中居住搞得比擬好且矛盾較少的地區(qū)，根本上都是非農(nóng)就業(yè)時(shí)機(jī)比擬多的地區(qū)，因而應(yīng)以產(chǎn)業(yè)開展為先導(dǎo)推進(jìn)新農(nóng)村建立和城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住

9、。城鎮(zhèn)能否提供足夠的非農(nóng)工作時(shí)機(jī)是農(nóng)民決定是否到城鎮(zhèn)集中居住的重要原因。小城鎮(zhèn)應(yīng)大力開展自己的產(chǎn)業(yè)，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，提高小城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力，為農(nóng)民就業(yè)提供更多的時(shí)機(jī)。隨著大量人口在城鎮(zhèn)集中，其本身就構(gòu)成一個(gè)規(guī)模很大的市場(chǎng)，再輔之以靈活的市場(chǎng)體制，就會(huì)創(chuàng)造出大量的就業(yè)時(shí)機(jī)，特別是能夠推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的迅速開展，吸引更多的農(nóng)民集中居住。在此過程中，要尊重農(nóng)民意愿，對(duì)于希望進(jìn)城居住的農(nóng)民，要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民搬遷的承受能力、社會(huì)保障問題、就業(yè)增收問題等，讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)、住得下，房屋置換上制定的扶持補(bǔ)貼政策，讓群眾住得起；千方百計(jì)安排農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入，確保其收入不降低，手里有錢，解決農(nóng)民的后顧之

10、憂。在加快城鎮(zhèn)化步伐的過程中，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新農(nóng)村建立，改善農(nóng)民的居住環(huán)境和生產(chǎn)條件。利用土地綜合整理和建立用地流轉(zhuǎn)的時(shí)機(jī)，因地制宜地在農(nóng)村開展多元化的產(chǎn)業(yè)化工程，積極穩(wěn)妥地增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)時(shí)機(jī)，促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才能使農(nóng)民逐漸適應(yīng)集中居住的便利?？傊擎?zhèn)化和新農(nóng)村建立不可偏廢其一，要統(tǒng)籌兼顧，雙輪驅(qū)動(dòng)。實(shí)施中，新農(nóng)村建立要充分表達(dá)農(nóng)民集中居住區(qū)與自然環(huán)境的相融性，與產(chǎn)業(yè)開展的富裕性，與環(huán)境和根底設(shè)施的共享性，以及建筑風(fēng)貌的多樣性，要保持生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境的高度融合，突出鄉(xiāng)村風(fēng)貌和地域特色。43通過開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來(lái)統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)開展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕?中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極開展現(xiàn)

11、代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建立的假設(shè)干意見?中發(fā)2007號(hào)提出，新農(nóng)村建立要把開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)放在首位。開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可以有效地統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)開展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕三個(gè)目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)開展面臨著兩大歷史性的機(jī)遇：一是農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)構(gòu)造升級(jí)，高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品需求增加；二是城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)民數(shù)量減少，但糧食需求增加。在新農(nóng)村建立的過程中，通過開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化運(yùn)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出和產(chǎn)品附加值，可以滿足日益增加的對(duì)高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和糧食的需求。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)是比擬典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，其開展能夠?yàn)檗r(nóng)民提供新的工作崗位和增收渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和富裕。而觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的開展能夠吸引

12、大量的城市人口到農(nóng)村中來(lái)觀光、旅游、采摘，增加城鄉(xiāng)互動(dòng)，增進(jìn)農(nóng)村繁榮。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展的另一個(gè)方向是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，圍繞農(nóng)業(yè)園區(qū)建立，配套農(nóng)民集中居住區(qū)的打造，也可以解決農(nóng)業(yè)開展、農(nóng)民富裕和農(nóng)村繁榮。值得注意的是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并不完全等同于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開展也并不必然要求農(nóng)業(yè)的大規(guī)模運(yùn)營(yíng)，農(nóng)戶可以是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體。在成都市的實(shí)踐中，開發(fā)聯(lián)建引入的企業(yè)很多以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的名義租借農(nóng)民的耕地作配套景觀用地，實(shí)際上不是在開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而是變相地改變耕地的用途，這將會(huì)長(zhǎng)期犧牲農(nóng)業(yè)的開展和農(nóng)民的利益。4完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)農(nóng)民合作組織建立，增進(jìn)農(nóng)民和市場(chǎng)對(duì)接實(shí)踐證明，農(nóng)民與企業(yè)的直接合作本錢過

13、高難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民與企業(yè)的合作最終會(huì)采用以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為中介的方式完成。為了降低農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的委托代理本錢，要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)造，縮短委托代理的鏈條，加強(qiáng)道德風(fēng)險(xiǎn)和決策風(fēng)險(xiǎn)的防范。成都市溫江區(qū)在探索實(shí)踐中推行的農(nóng)村股份合作制就被證明是一種比擬可行的方法。通過股份合作制公司，既可以成立經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)展農(nóng)業(yè)開發(fā)，也可以采取租賃或入股的方式與外來(lái)企業(yè)進(jìn)展合作，為對(duì)接農(nóng)業(yè)開發(fā)工程、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了良好條件。5要積極推進(jìn)農(nóng)民合作組織建立，使農(nóng)民合作組織成為農(nóng)民與市場(chǎng)對(duì)接的重要中介。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)的根本經(jīng)營(yíng)主體都是農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)以家庭經(jīng)營(yíng)為主體是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)決定的。家庭經(jīng)

14、營(yíng)農(nóng)業(yè)具有利益目標(biāo)一致、決策本錢低、承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、管理監(jiān)視本錢低等優(yōu)點(diǎn)，6可以防止出現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的勞動(dòng)監(jiān)視和計(jì)量等極其困難的問題。在農(nóng)民自愿的根底上開展為農(nóng)戶提供效勞的合作組織，利用合作組織為農(nóng)民提供農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)根底設(shè)施、良種等要素供應(yīng)和產(chǎn)品銷售效勞，能夠擴(kuò)大交易規(guī)模、降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與市場(chǎng)的有效對(duì)接。更重要的是，農(nóng)民通過參加合作組織能夠分享來(lái)自農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售帶來(lái)的局部利潤(rùn)，而在“公司十農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開展模式中農(nóng)民那么無(wú)法分享這局部豐厚的利潤(rùn)。事實(shí)上，中國(guó)農(nóng)業(yè)的未來(lái)不在于大規(guī)模機(jī)械化的農(nóng)場(chǎng)，而在于資本勞動(dòng)雙密集化的家庭經(jīng)營(yíng)，其更適合綠色農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)

15、仍然需要從生產(chǎn)到加工銷售的一體化，在“公司十農(nóng)戶、“專業(yè)市場(chǎng)十農(nóng)戶、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等一體化模式中，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織才應(yīng)該是重點(diǎn)開展方向。7因此，政府應(yīng)該逐步將扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展的重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織上來(lái)。5有條件的放開農(nóng)村建立用地用途管制在嚴(yán)格管制耕地用途的前提下，政府可以適當(dāng)放開農(nóng)村建立用地用途管制。這樣做不僅有助于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建立用地市場(chǎng)，提高農(nóng)村建立用地的價(jià)值，為新農(nóng)村建立籌集資金，也可以有效增加房地產(chǎn)用地的供應(yīng)，降低商品房的價(jià)格，化解房地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前商品房?jī)r(jià)格過高，公租房和經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)過少的情況下，放開農(nóng)村建立用地，可以吸引民間資本來(lái)開發(fā)公租房等保障房，保障百姓安居。

16、城市居民到農(nóng)村購(gòu)房，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的雙向流動(dòng)，更有利于資源的優(yōu)化配置，同時(shí)增進(jìn)城鄉(xiāng)交流，縮小文化代溝。此外，允許在農(nóng)村建立用地上開發(fā)房地產(chǎn)還可以起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，使農(nóng)民房屋也成為財(cái)產(chǎn)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距。參考文獻(xiàn)：1郭曉鳴以還權(quán)賦能為主線的市場(chǎng)化改革進(jìn)程J中國(guó)房地產(chǎn)，2021，052四川省社會(huì)科學(xué)院調(diào)研組必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)J農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2021，023北京大學(xué)國(guó)家開展研究院課題組還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期開展的可靠根底M北京：北京大學(xué)出版社，20214四川省社會(huì)科學(xué)院課題組，成都市新型城鄉(xiāng)形態(tài)構(gòu)建研究J經(jīng)濟(jì)體制改革，2021，055四川省社會(huì)科學(xué)院課題組成都“試驗(yàn)區(qū)建立中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新J農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2021，096吳敬璉當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革：戰(zhàn)略與實(shí)施M上海：上海遠(yuǎn)東出版社，19997黃宗智中