財(cái)政案例長(zhǎng)江三峽工程的成本收益分析

1、長(zhǎng)江三峽工程的成本收益分析20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)政府組織了四百多位專家和數(shù)千名勘測(cè)、調(diào)查、試驗(yàn)、設(shè)計(jì)和研究人員參 加了三峽工程的重新論證工作，對(duì)三峽工程的成本收益進(jìn)行了深入系統(tǒng)的分析，并于1988年重新編寫了三 峽工程可行性研究報(bào)告。一、三峽工程的效益分析1959年編制的長(zhǎng)江流域綜合利用規(guī)劃要點(diǎn)報(bào)告和1988年完成的修訂補(bǔ)充報(bào)告，都論證并肯定了 三峽工程的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，并推薦作為近期開發(fā)的重點(diǎn)工程，其主要任務(wù)是解決長(zhǎng)江中下游、特別是荊江 河段的防洪；向華中、華東和川東地區(qū)供電；同時(shí)還可以顯著改善川江的通航條件。（一）防洪作用長(zhǎng)江中下游地區(qū)，有耕地9000余萬(wàn)畝，人口 7500萬(wàn)，是中國(guó)重要

2、商品糧、棉、油基地，又是工商業(yè) 較發(fā)達(dá)的地區(qū)。由于地面高度普遍低于洪水位數(shù)米至十?dāng)?shù)米，歷史上洪災(zāi)頻繁而嚴(yán)重。建國(guó)以來(lái)，進(jìn)行了 大規(guī)模的防洪建設(shè)，完成了加高加固堤防土石方30余億m3,興建了荊江分洪工程，安排了一批分蓄洪區(qū)， 修建了丹江口等有防洪作用的支流水庫(kù)，目前正繼續(xù)實(shí)施1980年制定的以防御1954年類似洪水為目標(biāo)的 平原防洪方案。上述方案完成后，干流堤防能防御10 20年一遇洪水，其中荊江河段只能防約10年一遇洪水。超過(guò) 這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需運(yùn)用分蓄洪工程，犧牲局部，以保重點(diǎn)。但分蓄洪損失很大，如遇類似1954年洪水，需分 蓄洪約500億m3,淹沒(méi)農(nóng)田1000萬(wàn)畝。特別是荊江河段，采取分蓄洪措

3、施后，也只能勉強(qiáng)通過(guò)枝城洪峰 流量7500080000m3/s。自1153年以來(lái)，宜昌洪峰流量大于80000m3/s的有8次，其中1860年和1870 年洪水，宜昌洪峰流量分別約為92500m3/s和105000 m3/s，枝城洪峰流量均在110000m3/s左右。若這一 類特大洪水再現(xiàn)，必將在荊江南岸或北岸潰堤，造成大面積農(nóng)田和城市被沖毀、大量人口死亡和毀滅性災(zāi) 害。經(jīng)反復(fù)論證，除興建三峽工程外，尚無(wú)其他切實(shí)可行的對(duì)策。三峽工程地理位置優(yōu)越，可控制荊江河段洪水來(lái)量95%，武漢以上洪水來(lái)量的2/3左右。三峽工程建 成后，有防洪庫(kù)容221. 5億m3,可使荊江河段的防洪標(biāo)準(zhǔn)從10年一遇提高到10

4、0年一遇；遇1000年一 遇和1870年類似的洪水，配合分蓄洪工程，可避免荊江兩岸發(fā)生毀滅性災(zāi)害；遇1931、1935、1954年型 洪水，可攔洪120億m3200億m3，減少中下游淹沒(méi)農(nóng)田250萬(wàn)畝一 300萬(wàn)畝；并可減輕武漢市的洪 水威脅，為洞庭湖區(qū)的根本治理創(chuàng)造條件。（二）發(fā)電效益三峽水電站裝機(jī)容量1768萬(wàn)kw，年發(fā)電量840億kwh，主要供應(yīng)華東、華中地區(qū)，小部分送川東， 每年可替代煤炭約4000萬(wàn)噸一 5000萬(wàn)噸。是供華中、華東地區(qū)的一個(gè)最優(yōu)電源點(diǎn)。它將為華東、華中地 區(qū)供應(yīng)可靠、廉價(jià)、清潔和可再生的能源，并對(duì)緩和兩地區(qū)的能源供應(yīng)緊張、煤炭運(yùn)輸巨大壓力和減少環(huán) 境污染起到重大的作

5、用。華東、華中地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)。但能源不足制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。兩地區(qū)煤炭資源分別只占全國(guó)的3. 6% 和3. 2%，目前即需從北方調(diào)入煤炭，進(jìn)一步發(fā)展火電受到煤炭生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)闹萍s。華東地區(qū)水能資源開 發(fā)殆盡，華中地區(qū)剩余的水能資源70%集中在三峽河段。據(jù)兩地區(qū)電力發(fā)展規(guī)劃，從1986年起重5年內(nèi)兩 地區(qū)需新增電力8000萬(wàn)kw，30年內(nèi)需新增1. 7億kw，按興建三峽電站并盡可能建設(shè)核電，預(yù)測(cè)2000 年兩地區(qū)從區(qū)外調(diào)入的煤炭仍分別達(dá)8500萬(wàn)噸和4475萬(wàn)噸，2015年分別達(dá)到1. 7億噸和1. 15億噸。若 不建三峽，煤炭運(yùn)輸將更為困難。（三）航運(yùn)方面據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，川江下水運(yùn)量2030年為5

6、000萬(wàn)噸。目前川江通過(guò)能力僅約1000萬(wàn)噸。主要原因是 川江航道坡陡流急，在重慶至宜昌660km航道上，落差120m，共有主要礙航灘險(xiǎn)139處，單行控制段46 處。三峽工程修建后，航運(yùn)條件明顯改善，萬(wàn)噸級(jí)船隊(duì)可直達(dá)重慶，運(yùn)輸成本可降低35% 37%。不修建 三峽工程，雖可采取航道整治輔以出川鐵路分流，滿足5000萬(wàn)噸出川運(yùn)量的要求，但工程量很大，且無(wú)法 改善川江坡陡流急的現(xiàn)狀，萬(wàn)噸級(jí)船隊(duì)不能直達(dá)重慶，運(yùn)輸成本也難大幅度降低。二、推薦的三峽工程方案在1985-1986年國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委組織水位論證的基礎(chǔ)上，對(duì)正常蓄水位150、160、170、180米, 以及兩級(jí)開發(fā)和一級(jí)開發(fā)、分期建設(shè)等三種

7、類型共六個(gè)方案進(jìn)一步論證比較后，推薦一級(jí)開發(fā)，一次建 成，分期蓄水，連續(xù)移民的建設(shè)方案。即壩頂高程185米，一次建成；初期蓄水位156米，最終正常蓄水 位175米；移民按統(tǒng)一規(guī)劃，20年連續(xù)移完。三峽大壩位于湖北省宜昌縣三斗坪鎮(zhèn)，為混凝土重力壩，最大壩高175m。水電站位于河床溢流壩兩側(cè) 壩后。通航建筑物包括雙線多級(jí)船閘和垂直升船機(jī)，均位于左岸。工程總工期18年，其中準(zhǔn)備工程3年，從正式開工至第一批機(jī)組發(fā)電的工程為9年。三、三峽工程技術(shù)上可行三峽工程設(shè)計(jì)所需的基本資料，包括水文、泥沙、地形、地質(zhì)等，經(jīng)過(guò)幾十年來(lái)的收集、勘測(cè)、整編、 分析和審查，比較完整可靠。這次重新論證中，又補(bǔ)充進(jìn)行了調(diào)查、勘

8、測(cè)、設(shè)計(jì)和試驗(yàn)研究工作，對(duì)近年 來(lái)各方面提出的問(wèn)題和意見，都進(jìn)行了比較深入的研究，得出了明確的結(jié)論，認(rèn)為工程在技術(shù)上是可行的。（一）樞紐工程設(shè)計(jì)和施工三峽工程有優(yōu)良的地形地質(zhì)條件，主要建筑物設(shè)計(jì)與施工中的技術(shù)問(wèn)題均可依靠國(guó)內(nèi)力量解決，主要 機(jī)電設(shè)備中除少量需引進(jìn)外，絕大部分可以立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)制造。（二）地震和庫(kù)岸穩(wěn)定三峽壩和庫(kù)區(qū)地殼穩(wěn)定，基巖完整，歷史地震活動(dòng)輕微，經(jīng)國(guó)家地震部門鑒定，壩址基本地震烈度為 用度。建筑物按伽度設(shè)防。建庫(kù)后可能產(chǎn)生的誘發(fā)地震，估計(jì)最高震級(jí)為5. 5級(jí)左右，從最壞的情況估計(jì)， 假定距壩址最近的九灣溪斷層發(fā)生6級(jí)地震，影響到壩區(qū)的最大烈度也不會(huì)超過(guò)用度，不影響建筑物的安

9、全。水庫(kù)庫(kù)岸基本穩(wěn)定，經(jīng)多部門平行調(diào)查，干流庫(kù)岸100萬(wàn)m3以上的大、中型崩塌、滑坡體約140處， 其中有22處建庫(kù)后可能失穩(wěn)，但距壩址均在26km以遠(yuǎn)。經(jīng)計(jì)算、實(shí)驗(yàn)，即使距大壩最近的新灘滑坡和鏈 子巖危巖體整體滑入庫(kù)內(nèi)，壩址處的涌浪最高為2. 7m，不會(huì)影響建筑物的安全。由于建庫(kù)后水面拓寬， 水深加大，滑坡對(duì)航道的影響較建庫(kù)前為小。（三）工程泥沙問(wèn)題三峽壩址多年平均輸沙量5. 3億噸，平均含沙量1. 2kg/m3。借鑒三門峽、葛洲壩等工程處理泥沙問(wèn) 題的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)大量現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)、數(shù)學(xué)模型計(jì)算、模型試驗(yàn)、已建工程的類比分析，工程泥沙問(wèn)題已基本研 究清楚。水庫(kù)汛期按防洪要求持低水位，以騰空防洪庫(kù)容

10、并排沙，汛末蓄水至正常蓄水位。采用這種運(yùn)行 方式（俗稱蓄清排渾），水庫(kù)有效庫(kù)容可長(zhǎng)期保留。據(jù)數(shù)學(xué)模型計(jì)算，防洪庫(kù)容可保留85%，調(diào)節(jié)庫(kù)容 可保留90%。庫(kù)尾和壩區(qū)的泥沙淤積，可以采取綜合措施予以解決，航道、港口和建筑物運(yùn)行的安全可有 保證。如不考慮上游建水庫(kù)攔沙和調(diào)節(jié)洪水的有利影響，樞紐運(yùn)用100年后，重慶市100年一遇最高洪水 位約199米，不會(huì)影響主要市區(qū)。（四）人防問(wèn)題三峽大壩設(shè)有大批低高程、大流量的泄水底孔，下游河道的安全泄量也很大，臨戰(zhàn)前可迅速降低水位 運(yùn)行。加之水庫(kù)為狹長(zhǎng)的河道型，壩下游有40kin的狹谷河段限制，據(jù)試驗(yàn)，萬(wàn)一大壩遭受核襲擊，潰壩 損失可限制在沙市以上的局部地區(qū)，不

11、致造成兩湖平原的毀滅性災(zāi)害。四、水庫(kù)淹沒(méi)與移民安置可行性研究三峽水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)有耕地35. 7萬(wàn)畝，（其中水田ll萬(wàn)畝），柑桔地7. 44萬(wàn)畝，人口 72. 6萬(wàn)人，其 中農(nóng)業(yè)人口約占46%。推算到2008年，包括自然和機(jī)械增長(zhǎng)、新城鎮(zhèn)占地移民等，規(guī)劃可能需遷安的移民 總?cè)藬?shù)為113. 2萬(wàn)人。三峽水庫(kù)淹沒(méi)耕地和農(nóng)業(yè)移民的總量雖大，但分散在沿庫(kù)岸長(zhǎng)達(dá)2000km的范圍內(nèi)，分屬于19個(gè)縣 （市），淹沒(méi)耕地占各縣耕地的0. 15%一 5. 88%。根據(jù)調(diào)查和初步規(guī)劃，移民安置區(qū)361個(gè)鄉(xiāng)內(nèi)，有需 要改造的低產(chǎn)地200多萬(wàn)畝，荒山草坡300余萬(wàn)畝，可以改造、開發(fā)，用以安置移民；還可以利用水庫(kù)發(fā) 展水產(chǎn)養(yǎng)

12、殖，因地制宜地實(shí)行防護(hù)，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源興辦二、三產(chǎn)業(yè)等。移民安置的環(huán)境容量是足夠的。只 要實(shí)行開發(fā)性移民方針并采取一系列相應(yīng)的政策，結(jié)合庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，移民可以得到妥善的安置。 此外，建議三峽電站發(fā)電后，每kwh電費(fèi)中提取3厘錢作為庫(kù)區(qū)（含壩區(qū)）建設(shè)基金，促進(jìn)庫(kù)區(qū)改變貧困 面貌。目前，庫(kù)區(qū)19個(gè)縣（市）均已完成了初步的移民規(guī)劃，并已進(jìn)行了 74項(xiàng)移民工程試點(diǎn)，取得了積極 的成效。五、環(huán)境影響評(píng)價(jià)生態(tài)與環(huán)境專家組在近年來(lái)中國(guó)科學(xué)院和長(zhǎng)江水資源保護(hù)局分別組織60多個(gè)單位完成的有關(guān)課題研 究成果的基礎(chǔ)上，提出了環(huán)境影響的論證報(bào)告。建壩引起的水庫(kù)淹沒(méi)和河流水文、水力情勢(shì)的變化是影響生態(tài)與環(huán)境的基本

13、原因。三峽水庫(kù)是一座典 型的河道型水庫(kù)，全長(zhǎng)600余km，平均寬度1. 1km，較天然江面寬度均增加約一倍。庫(kù)容系數(shù)（總庫(kù)容 與壩址年水量的比值）為0. 09,而埃及阿斯旺水庫(kù)為2,丹江口水庫(kù)為0. 55，因此，三峽水庫(kù)對(duì)河流天 然徑流的調(diào)節(jié)不大，水庫(kù)各月下泄平均流量?jī)H在枯水季節(jié)有變化，均在天然流量的變化幅度范圍之內(nèi)。生態(tài)與環(huán)境專家組的綜合結(jié)論認(rèn)為，大壩興建對(duì)生態(tài)與環(huán)境的有利影響主要在中游，不利影響主要在 庫(kù)區(qū)，其中庫(kù)區(qū)移民環(huán)境容量是工程決策中比較敏感的制約因素，需要認(rèn)真對(duì)待、慎重處理。并提出了對(duì) 策和建議。六、工程投資估算按照中國(guó)水電工程投資估算的有關(guān)政策、規(guī)程、規(guī)范、定額和1986年末物價(jià)

14、水平，估算三峽項(xiàng)目的靜 態(tài)總投資為361. 1億元，其中樞紐工程投資為187. 7億元，水庫(kù)移民投資為110. 6億元，電網(wǎng)的輸變電 投資為62. 8億元。第一批機(jī)組發(fā)電前的靜態(tài)投資為169. 2億元，其中樞紐工程投資111. 1億元，移民 投資43億元，輸變電投資15. 1億元。經(jīng)反復(fù)研究，這個(gè)投資估算數(shù)作為綜合經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是可靠的。七、三峽工程綜合經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)按照國(guó)家計(jì)委關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法的暫行規(guī)定，進(jìn)行了工程的綜合經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。（一）國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)按影子價(jià)格和10%的社會(huì)折現(xiàn)率，對(duì)三峽工程本身的投入、產(chǎn)出和早建、晚建、不建三峽工程進(jìn)行了 動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)分析。計(jì)算結(jié)果表明，三峽工程的凈現(xiàn)值（即產(chǎn)出

15、總現(xiàn)值減投入總現(xiàn)值）為131. 2億元，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率為 14. 5%。按規(guī)定，凈現(xiàn)值大于零，或經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益大于10%，建設(shè)項(xiàng)目是可以接受的。說(shuō)明從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總 體角度衡量，興建三峽工程是有利的。對(duì)早建（假定1989年開工）、晚建（假定2001年開工）、不建（以其他工程替代）進(jìn)行了綜合分析， 成果表明，三峽工程早建方案費(fèi)用總現(xiàn)值最小，晚建方案費(fèi)用現(xiàn)值大于早建方案，但小于不建方案。說(shuō)明 三峽工程建比不建好，早建比晚建有利。（二）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的財(cái)稅制度和現(xiàn)行財(cái)務(wù)價(jià)格，分析了三峽工程的獲利能力和貸款清償能力。根據(jù)以電養(yǎng)電的方針和有關(guān)規(guī)定，設(shè)想的資金采源是：自有資金（包括葛洲壩電站和三峽投產(chǎn)后的

16、收 入）占64. 7%；防洪、航運(yùn)分?jǐn)偟耐顿Y74. 5億元，豁免本息，由國(guó)家基建投資占11. 9%；國(guó)內(nèi)貸款1 09. 8億元，占17. 5%，年利率9. 35%；國(guó)外借款37. 1億元（10億美元），年利率8. 5%。三峽工程 從第12年起機(jī)組陸續(xù)投產(chǎn)后，本身收益可以基本滿足后期工程施工的資金需求，故籌措三峽建設(shè)資金的關(guān) 鍵是前12年。前12年需要資金180. 3億元，除去自有資金，實(shí)際需要籌措的資金總額為153. 1億元， 其中國(guó)家基建投資22. 8億元，國(guó)內(nèi)貸款76. 8億元，短期債券5. 0億元。按500kv末端上網(wǎng)電價(jià)9. 3分/kwh （這一電價(jià)是按10%的投資利潤(rùn)率測(cè)算的，低于新

17、建水、火電站 的電價(jià)）計(jì)算，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為11%，利稅率為12. 1%，貸款償還期和投資回收期均為20. 6年，即 在工程全部竣工后的次年，就可以還清全部貸款和回收全部投資，說(shuō)明三峽工程在財(cái)務(wù)上是可行的。（三）國(guó)家承受能力分析三峽工程的總投資僅占工程建設(shè)期（19892008年）國(guó)民生產(chǎn)總值、國(guó)民收入（均以1986年不變價(jià) 計(jì)算）0. 73%。和1. 23%。，低于寶鋼一期工程和攀枝花鋼鐵基地建設(shè)總投資所占份額。所需三大材料（鋼 材、木材、水泥）消耗量占施工期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總量的0. 12%一 0. 33%，所需外匯約10億美元。國(guó)家完全 有能力承擔(dān)。（四）物價(jià)上漲對(duì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)影響在國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中，投

18、人物和產(chǎn)出物均采用影子價(jià)格，并以規(guī)定的折現(xiàn)率計(jì)算出評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，物 價(jià)上漲對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論沒(méi)有影響。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)采用1986年末財(cái)務(wù)價(jià)格，若投人物價(jià)格上漲，則電價(jià)也應(yīng)同步上漲，因而對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的結(jié)論 也沒(méi)有重大影響。據(jù)估算，如投資上漲30%，電價(jià)需由9. 3分/kwh提高到12分/kwh，這一電價(jià)仍是較 低的，貸款償還期和投資回收期仍基本不變。三峽工程在技術(shù)上是可行的；興建工程經(jīng)濟(jì)上合理，財(cái)務(wù)上也是可行的。三峽工程有巨大的防洪、發(fā)電、航運(yùn)效益，從治理開發(fā)長(zhǎng)江和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局考慮，興建三峽 工程是必要的。從中下游防洪和華中、華東能源緊缺的需要出發(fā)，并考慮盡量避免增加移民安置的困難，三峽工程 以早建為宜。建議國(guó)家提前對(duì)庫(kù)區(qū)投資（每年約1億元），幫助三峽庫(kù)區(qū)改變貧困面貌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并有利 于今后三峽工程興建時(shí)的移民安