公共財(cái)政管理體制

1、第十二章公共財(cái)政管理體制第一節(jié)公共財(cái)政管理體制概述一、財(cái)政管理體制的含義與實(shí)質(zhì)財(cái)政管理體制的含義1、財(cái)政管理體制是指在中央與地方政府之間以及各地方政府之間劃分財(cái)政 收支范圍和預(yù)算管理職權(quán)的一項(xiàng)根本制度。2、其主要內(nèi)容有：財(cái)政分級(jí)；財(cái)政支出和支出職責(zé)的劃分；財(cái)政收入和收入職責(zé)的劃分；政府間轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)集權(quán)的理由與好處集權(quán)能有效地配置全國(guó)性或準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品集權(quán)能有效解決地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題集權(quán)有助于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定分權(quán)的理由與好處分權(quán)有利于公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)分權(quán)有利于使公共產(chǎn)品提供的成本費(fèi)用分?jǐn)偱c受益直接掛鉤，這可提 高地方居民對(duì)政府事務(wù)的參與程度，同時(shí)也有利于加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣?/p>

2、責(zé)任感分權(quán)有利于創(chuàng)新。集權(quán)體制下，地方政府沒有或很少有決策自主權(quán)， 地方官員是中央政府行政命令的執(zhí)行者分權(quán)有利于稅收征管。從組織財(cái)政收入的角度看，地方政府比中央政 府更接近納稅人，更了解稅源和征稅對(duì)象的情況，從而在稅收征管上具有一定的 優(yōu)勢(shì)，在防止分散、零星稅款流失方面的優(yōu)勢(shì)則更加明顯。分權(quán)有利于社會(huì)公眾對(duì)地方政府的監(jiān)督二、財(cái)政管理體制的內(nèi)容財(cái)政分級(jí)公共產(chǎn)品的層次性公共產(chǎn)品有效供給與財(cái)政分級(jí)公共產(chǎn)品客觀上存在層次性，那么，不同層次的公共產(chǎn)品，應(yīng)由哪一級(jí)政府 提供才是適當(dāng)?shù)暮陀行У膹睦碚撋险f(shuō)，中央政府也可以提供區(qū)域性公共產(chǎn)品，但最終結(jié)果卻不能盡如 人意，這是因?yàn)椋浩湟唬胤秸畬?duì)地區(qū)居民對(duì)區(qū)域性

3、公共產(chǎn)品的偏好的了解程 度優(yōu)于中央政府；其二，與由中央政府提供地域性公共產(chǎn)品相伴的高度集權(quán)型財(cái) 政體制會(huì)帶來(lái)較大的效率損失。不同層次的公共產(chǎn)品由不同級(jí)次的政府來(lái)提供才能實(shí)現(xiàn)高效率，從根本上說(shuō) 是因?yàn)椴煌瑢哟蔚墓伯a(chǎn)品具有程度不同的外溢性，或者說(shuō)具有某種性質(zhì)的差 異。支出劃分穩(wěn)定職能的劃分穩(wěn)定職能應(yīng)主要由中央政府履行地方財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策會(huì)因“貿(mào)易漏損”而失效分配職能的劃分分配職能也因主要由中央政府履行資源配置職能的劃分資源配置職能由中央政府與地方政府分層次履行，應(yīng)主要由地方政府履行。收入劃分分稅依據(jù)政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分級(jí)管理的要求公共產(chǎn)品分級(jí)提供的要求政府行為目標(biāo)差異性的要求調(diào)動(dòng)地方政府征稅積極性的

4、要求提高公共資金使用效益的要求分稅原則效率原則適應(yīng)原則恰當(dāng)原則分稅方式劃分稅額的分稅方式劃分稅種劃分稅率劃分稅制混合型的模式轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移支付的含義轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府之間在既定的職能、支出責(zé)任和稅收劃分的 框架下的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移各級(jí)政府大體一致的基本財(cái)力保障是確保政府職責(zé)的正常行使，政府 政策得以及時(shí)、完整、準(zhǔn)確執(zhí)行的必要條件；國(guó)內(nèi)居民都應(yīng)能從政府方面得到均質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、公平化的公共服務(wù)。 據(jù)此，當(dāng)一些客觀原因?qū)е履车刎?cái)政狀況不平衡，為滿足這兩項(xiàng)要求就需要轉(zhuǎn)移 支付予以協(xié)調(diào)。轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)社會(huì)公平目標(biāo)財(cái)政調(diào)控目標(biāo)轉(zhuǎn)移支付方式有條件的轉(zhuǎn)移支付無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付分類轉(zhuǎn)移支付共享稅第二節(jié)分稅制財(cái)政

5、體制一、分稅制改革前財(cái)政體制的沿革統(tǒng)收統(tǒng)支體制1、這是我國(guó)1950-1952年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期實(shí)行的財(cái)政管理體制。2、體制的特點(diǎn)主要是：（1）財(cái)政管理權(quán)限集中在中央（2）財(cái)力集中在中央（3）各項(xiàng)財(cái)政收支，除地方附加外，全部納入統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。3、這種統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，顯然不能長(zhǎng)期運(yùn)用下去，它只是在戰(zhàn)時(shí) 特殊歷史背景下適應(yīng)特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境而制定的一種暫時(shí)的財(cái)政管理體制。（二）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理體制1、這是我國(guó)在1953-1979年間實(shí)行的財(cái)政管理體制。2、這種財(cái)政管理體制的主要特征是：（1）中央統(tǒng)一制定預(yù)算政策和預(yù)算制度，按國(guó)家行政區(qū)劃分預(yù)算級(jí)次，實(shí) 現(xiàn)分級(jí)管理，原則上是一級(jí)政權(quán)一級(jí)預(yù)算

6、（2）按中央政府和地方政府的職責(zé)分工并按企事業(yè)單位和行政單位的隸屬 關(guān)系確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍（3）主要稅種的立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)集中于中央（4）地區(qū)間的調(diào)劑由中央統(tǒng)一進(jìn)行，凡收大于支的地方上解收入，凡支大 于收的地方由中央補(bǔ)助，中央預(yù)算另設(shè)專門撥款，由中央集中支配，以調(diào)節(jié)地方 預(yù)算的收支平衡（5）地方預(yù)算基本上是以支定收，結(jié)余可以留用（6）體制的有效期是一年一定。（三）劃分收支，分級(jí)包干體制1、這是我國(guó)在1980-1993年間實(shí)行的財(cái)政管理體制。2、其基本內(nèi)容是：（1）按經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，劃分中央與地方的收支范圍（2）地方財(cái)政收支的包干基數(shù)，以l979年預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)為基數(shù)（

7、3）地方上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補(bǔ)助數(shù)由中央核定下達(dá)后， 原則上一定五年不變（4）地方在劃分的收支范圍內(nèi)，自求平衡。二、分稅制財(cái)政管理體制改革的主要內(nèi)容實(shí)行分稅制改革的基本原則堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合的原則實(shí)行分稅制與原體制雙軌并行財(cái)政體制，存量不動(dòng)，增量微調(diào)，減少震 動(dòng)，平穩(wěn)過渡在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分各級(jí)財(cái)力，妥善處理好中央與地方的財(cái) 政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。在保持各級(jí)財(cái)力分配格局、保持1993年既得利益的原則下，從增量中調(diào) 劑有限財(cái)力，緩解地區(qū)間的特殊矛盾。分稅制的基本內(nèi)容中央與地方事權(quán)和支出的劃分中央與地方收入的劃分中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消

8、費(fèi)稅，中央 企業(yè)所得稅等地方固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅，地方企業(yè)所得稅，地方企業(yè)上交利潤(rùn)， 個(gè)人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，房 產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅， 耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，土地增值稅，國(guó)有土地有償使用收入等。中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)，中央財(cái)政對(duì)地方稅 收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和 中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費(fèi)

9、稅 +75%的增值稅-中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證 現(xiàn)有地方既得財(cái)力，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后， 稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅的平均增 長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國(guó)平均每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅 收返還增長(zhǎng)0.3%。如若1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相 應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。原體制中央補(bǔ)助、地方上解等事項(xiàng)的處理實(shí)行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；實(shí)行定額上解的地區(qū)，按原 確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實(shí)行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點(diǎn)地區(qū)，暫按 遞增上解辦法，即

10、按1993年實(shí)際上解數(shù)，核定一個(gè)遞增率，每年遞增上解。分稅制財(cái)政體制的評(píng)價(jià)首先，新的財(cái)政體制適當(dāng)?shù)卣疹櫫酥醒牒偷胤絻蓚€(gè)積極性，既突出了中央財(cái) 政的利益，同時(shí)也考慮到了各級(jí)地方財(cái)政的實(shí)際情況。H94-2002年中臾與地力收人比重2000中央收入比重(% ) 地方收人比申(% )口中央支出比重i%) 地方支出比柬(%)其次，促進(jìn)了理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變。再次，在一定程度上促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)了地方政府經(jīng)濟(jì)行為的合 理化。三、完善分稅制財(cái)政體制的思路正確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍中央政府的事權(quán)范圍省級(jí)以下地方政府事權(quán)范圍應(yīng)該包括下述四個(gè)方面的地方性公共產(chǎn)品和 服務(wù)。一是基礎(chǔ)設(shè)施，二是社會(huì)服務(wù)，三是地

11、方性的文化新聞事業(yè)，四是社會(huì) 管理。在劃分了中央和地方政府各自的職責(zé)范圍的前提下，還不應(yīng)忽視所謂“交 叉性”事權(quán)的劃分問題。建立健全地方稅收體系實(shí)施規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的方式一般補(bǔ)助，即體制補(bǔ)助或定額補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助，即專項(xiàng)撥款補(bǔ)助結(jié)算補(bǔ)助(或上解)稅收返還補(bǔ)助公式化補(bǔ)助現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)點(diǎn)適度地向財(cái)力較為薄弱的地區(qū)和民族地區(qū)傾斜的政策，既有助于緩和地 方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，也體現(xiàn)了國(guó)家的民族政策；保持了分稅制財(cái)政體制的相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)也提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、 組織收入的積極性；建立起了一定的激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)了鼓勵(lì)控制編制、盡量減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的 政策；從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，借鑒了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在客觀因素的選擇和具體 計(jì)算方法的確定方面，具有較強(qiáng)的政策性和可操作性；這一方案采用了現(xiàn)代計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，這是我國(guó)財(cái)政管理體制改革的 一次突破，它標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政工作的進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷均衡效果差方法不科學(xué)隨意性大轉(zhuǎn)移支付制度的完善從短期來(lái)看，應(yīng)進(jìn)一步完善按因素法分配的一般性補(bǔ)助，同時(shí)對(duì)現(xiàn)行的專項(xiàng) 撥款制度進(jìn)行改革，對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)撥款進(jìn)行清理，根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的原則 明確專項(xiàng)撥款的范圍，并且改進(jìn)專項(xiàng)撥款的分配辦法，使之更合