公共政策決策主體

1、試析公共政策決策主體之間的政治互動摘要：在現(xiàn)實生活中，公共政策要處理和解決的對象是社會問題或具有社會特性 的問題。在處理這些問題時，決策主體會出于各種各樣的自身利益，直接或間接 地參與公共政策的制定，進而形成一種政治互動關(guān)系。這種政治互動是在任何社 會條件下都普遍存在的政治現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為決策主體內(nèi)部與相互之間的沖突、 溝通、協(xié)調(diào)，最終取得一致的政治活動過程。通過公共政策決策主體之間的政治 互動，各方面取得一致意見，從而為最終公共決策的形成提供基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：公共政策；決策主體；政治互動現(xiàn)代意義的公共政策源于政策科學(xué)，“政策科學(xué)”這個概念是由美國政治學(xué) 家哈羅德拉斯韋爾在1943年提出來的。而正

2、式提出這個概念則是1950年哈羅 德拉斯韋爾與亞伯拉罕卡普蘭合著的權(quán)力和社會一書，認為公共政策是 一項含有目標、價值與策略的大型計劃。一、公共政策在現(xiàn)實生活中，政策是人們通過謀劃來解決實際問題的手段和工具。但人們 在社會生活中遇到的需要解決的問題是多種多樣的、各不相同的。有些問題是自 然界的運動給人類的生存和生活帶來的影響，但是如果一旦將自然界的變化與人 類的具體生活聯(lián)系起來，那么有些自然現(xiàn)象就變成了社會問題，如全球變暖、地 震等。因為這些自然現(xiàn)象所導(dǎo)致的問題會造成人們生命與財產(chǎn)的巨大損失，嚴重 影響人類的正常生活，諸如地震、海嘯等本屬于自然界的問題之所以成為人們關(guān) 注的問題，是因為它們有了社

3、會的特性。因此，公共政策要處理和解決的對象應(yīng) 該是社會問題或具有社會特性的問題。從一般政策到公共政策，突出的是政策活動中公共性的增強，公共政策正是 具有公共性的解決社會問題的改革。從中國特色社會主義社會的現(xiàn)實出發(fā)，可以 把公共政策界定為：公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機構(gòu)，在一定的政治 背景下，經(jīng)論辯、競爭、合作對民主途徑，以科學(xué)方法選擇適合的工具，采取行 動解決社會公共問題、求得社會進步的活動過程。公共政策具有特定的價值取向，是以維護公共利益為目標的。公共政策的活 動是由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨、政府及其各個部門所制定與執(zhí)行。二、公共政策決策主體公共政策決策主體，是指那些在特定

4、的政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政 策制定、實施、評估和監(jiān)控的個人、團體和組織。按照不同的分類標準，可以將公共政策決策主體分為個人主體（如國家元首、 公務(wù)員和公民個人）和團體主體（如國家機關(guān)、政黨、利益集團、大眾傳媒等） 官方?jīng)Q策者（如國家機關(guān)、政黨）和非官方參與者（如利益集團、公民個人）； 直接決策者（如國家元首、政府首腦與各級行政首長、立法機構(gòu)首腦與立法人員 等）和間接參與者（包括利益集團、政黨、公民個人）；還有諸如國家公共法權(quán) 主體、社會政治法權(quán)主體和社會非法權(quán)主體，還可細分為決策制定主體、決策執(zhí) 行主體、決策監(jiān)控主體和決策評估主體等等，這些決策主體有的只是稱謂不同， 其實質(zhì)是一樣的，現(xiàn)

5、分別介紹如下：立法機關(guān)。立法機關(guān)在西方國家主要是指國會、議會、代表會議一類的 國家權(quán)力機構(gòu)；而在我國主要是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務(wù)委員嚴強：公共政策，社會科學(xué)文獻出版社，2008,第五頁。 會。立法機關(guān)是決策主體的最重要構(gòu)成因素之一，它的主要任務(wù)是立法，即履行 制定法律和政策。在西方尤其是美國，立法機關(guān)通常能夠在獨立決策的意義上行 駛立法權(quán)。例如，國會的各種常設(shè)委員會對提交上來的法案常常擁有生殺大權(quán)， 它們甚至可以不顧所在議會的大多數(shù)成員的反對而行事。行政機關(guān)。在我國，國務(wù)院不僅是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，而且 是最高國家行政機關(guān)，享有廣泛的行政權(quán)力。國務(wù)院總理負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院整

6、體工 作，作出重大決策，保障政策執(zhí)行，并直接對全國人大負責(zé)。在美國，無論是政 策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上取決于行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是總統(tǒng)。 行政機關(guān)在政策過程中的作用巨大，這不僅在于政策執(zhí)行的主導(dǎo)機構(gòu)，而且在于 它在當代日益參與政策制定的事務(wù)，行政部門可以制定某些法規(guī)和政策，還可以 使別的國家機關(guān)制定的法律或政策不起作用。司法機關(guān)。在美國，司法機關(guān)能夠通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)而對公 共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響，通過司法判例對經(jīng)濟政策和社會政策產(chǎn)生 影響。法院不僅參與決策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能 做什么，而且還規(guī)定政府應(yīng)該采取何種行動以符合憲法和法律的要

7、求。在我國， 司法機關(guān)也在公共政策過程中起到某些類似的功能，只是對公共政策的影響程度 相對要小一些。政黨。政黨尤其是執(zhí)政黨是決策主體的一種核心力量，公共政策在很大 程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。在西方國家，執(zhí)政黨雖然能對公共政策產(chǎn)生很大 的影響，但它并不能直接制定公共政策，政黨對政策施加影響的通常辦法是，贏 得行政首長的選舉和獲得盡可能多的議席，然后再利用公共權(quán)力來影響公共政 策。在我國，中國共產(chǎn)黨是決策主體的核心因素，它在決策過程中起著領(lǐng)導(dǎo)作用。 作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。利益集團。所謂利益集團，就是由具有共同的立場、觀點和利益的個人 所組成的社會組織，它的職責(zé)是履

8、行利益整體功能，以保障或增進其成員的利益 作為最高目標。在西方，利益集團影響公共政策的途徑是多種多樣的，包括院外 游說、政治宣傳、選舉捐款、民意測驗、游行集會等。在我國，隨著實現(xiàn)經(jīng)濟的 發(fā)展，各種各樣的利益集團也日益增長，這些團體通過各種途徑表達其要求，希 望黨和政府在公共決策中考慮其利益。因此，黨和政府的決策在協(xié)調(diào)各方面的利 益關(guān)系時要妥善對待。思想庫。思想庫或者智囊團，是指由各種專家、學(xué)者和社會賢達所構(gòu)成 的跨學(xué)科、綜合性的政策研究組織。思想庫是政策主體的一個獨特而又重要的構(gòu) 成要素，在現(xiàn)代公共決策中起著舉足輕重的作用。思想庫在現(xiàn)代公共決策體系及 其運行中處于一種承上啟下的地位，是聯(lián)接政府

9、與社會、決策者與利益集團的中 介，也是決策支撐系統(tǒng)的一種核心力量。國內(nèi)外比較有名的思想庫諸如：美國的 蘭德公司、福特基金會、我國的貿(mào)易促進委員會、中國管理科學(xué)院等。大眾傳媒。廣播、電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等是政府與社會之間的一個 主要中介，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影 響。它們的主要作用是傳播信息、引導(dǎo)輿論、交流思想和傳播知識，進而形成或 改變?nèi)藗儗κ挛锏目捶?，從而影響政府的政策制定與執(zhí)行。同時，其他決策主體 往往也需要借助大眾傳媒對決策過程施加自己的影響。在我國，“焦點訪談”、“新 聞?wù){(diào)查”等節(jié)目是傳媒發(fā)揮出政策主體作用的典型例證。國家元首。國家元首的公共決策意

10、向往往是從國家整體利益和主導(dǎo)的價 值觀念出發(fā)，與各部門、各地區(qū)、各利益組織和個人出現(xiàn)差異也是必然的現(xiàn)象， 各種因素對國家元首的決策意向也會產(chǎn)生一定的影響。國家元首與立法、行政、 司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)可以通過溝通消除差異，使公共決策意見一致。通過選舉產(chǎn)生的 國家元首可以通過人民代表間接與人民溝通或是直接與人民溝通，從而了解民 意，使個人意見與人民意見保持一致。公務(wù)員。公務(wù)員是在國家機關(guān)中工作的人員，也是公共政策決策主體的 構(gòu)成因素之一。由于現(xiàn)代社會的高度復(fù)雜性，公務(wù)員個人在政策過程中，實際上 具有一定的政策解釋權(quán)，以至于政策制定者不得不在決策之前聽取他們對于政策 方案的意見。正如蓋伊彼得指出，在通常情

11、況下，實施有公務(wù)員參與制定的公 共政策，可能會帶來更好的治理效果。尤其是在公共政策執(zhí)行階段，可以更明顯 地看到公務(wù)員在其中所起到的作用。公民個人。公民是指具有一定的國籍，依照該國憲法和法律，享有權(quán)利、 承擔(dān)義務(wù)的自然人。在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或 制約政府的公共政策制定與執(zhí)行。在我國，人民群眾是國家的主人，他們在政策 過程中起著重要作用。人民群眾參與國家的公共事務(wù)管理以及公共政策活動，參 與政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。黨和政府的政策實質(zhì)上反映了廣大人民群眾 的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。上述公共政策決策主體在決策形成的過程中，會出于不同的利益需求，從而

12、影響公共政策。由此說來，國家機關(guān)之間、利益集團之間、公民與公民之間、公 民與政黨之間、利益集團與政黨、國家機關(guān)之間，在公共政策決策過程中都可以， 并且也必然會形成一種政治互動關(guān)系。三、政治互動理論的提出政治互動作為政策研究的一個范疇，隨著二戰(zhàn)之后政策科學(xué)的發(fā)展而逐步產(chǎn) 生，它是二戰(zhàn)后期西方國家為解決戰(zhàn)爭問題和其他社會問題而進行決策實踐的產(chǎn) 物之一。政治互動是現(xiàn)代公共政策形成中，各種利益與價值之間在一定規(guī)則下的相互 影響、協(xié)商而取得一致意見的過程。政策形成中的政治互動，在任何條件下都 是普遍存在的政治現(xiàn)象。即使在封建社會時期，一項政策的形成也需要統(tǒng)治階級 和權(quán)力集團內(nèi)部各種利益的代表通過政治互動

13、達到一種平衡。例如，三國時期的 魏國，曹丕繼承王位以后，推行“九品中正制”，爭取到士族集團的擁護，終于 代漢自立。曹丕稱帝后，首先就是封賞文武群臣，以華歆、司馬懿為首的士族集 團獲得了最大利益，曹氏集團當然是最大的贏家。不過，曹丕為了鞏固自己的王 位，還誅殺了幾位兄弟。這里插一句，歷史實踐證明，曹丕推行“九品中正制” 的政策比起曹操推行“唯才是舉”的政策，很大程度上是一種倒退。“九品中正 制”為士族豪強進入干部隊伍打開了方便之門，而普通百姓卻很難得到一官半職。20世紀60年代以前，人們普遍認為政策形成是一個理性分析過程，理性決 策模式一直占有主導(dǎo)地位。但是隨著社會實踐的發(fā)展，西方學(xué)者們在西方國

14、家政 治民主的現(xiàn)實條件下，首先看到了理性決策的局限，開始從更加現(xiàn)實的背景下進 行新的探索。傳統(tǒng)的公共政策理性決策模式，是以亞當斯密的古典經(jīng)濟學(xué)理論為基礎(chǔ)， 借助于經(jīng)濟學(xué)、數(shù)學(xué)、心理學(xué)發(fā)展起來的一種決策模式。這一模式認為，特定的 決策主體為了一定的決策目的，可以利用一切可搜集的信息，經(jīng)過科學(xué)、準確的 計算或度量，尋求到最佳的政策手段和最大值的政策結(jié)果。這一決策模式，有值 得肯定的一面，但從現(xiàn)實來看，決策者不可能具有無限的認知能力，不可能了解王騷：政策原理與政策分析，天津大學(xué)出版社，2003，第63頁。 所有社會價值的偏好及其在社會中所占的比重，不可能掌握所有可能的決策方 案，更不可能具有超強的計

15、算能力并計算出最佳政策方案的結(jié)果。顯然，這一決 策模式所闡釋的內(nèi)容是不現(xiàn)實的，因而在決策理論的發(fā)展中遭到了尖銳的批評。 赫伯特西蒙正是在批評理性決策模式的基礎(chǔ)上建立起來有限理性決策模式，從 而為公共政策形成過程中政治互動理論的提出奠定了理論基礎(chǔ)。赫伯特西蒙認為，理性決策模式所闡釋的決策者的能力是不真實的。理性 決策所需要的條件都是一些現(xiàn)實中無法實現(xiàn)的特定假設(shè)。他認為，決策者得到全 部決策相關(guān)信息和完整絕對的知識是不可能的，并且智力抉擇更明顯受到限制， 而現(xiàn)實生活需要的則是一個開放的、能適應(yīng)環(huán)境變化而生存的決策體系，這一決 策體系只能在“有限理性”的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，面對政策問題滿足于接受部分解

16、決方法，而不是追求虛幻的“最佳”解決方法。因此，所謂決策思考過程中的“理 性”，實質(zhì)上是一種“缺乏全知全能的理性，也就是受限制的理性”。也就是說 解決公共問題的決策選擇是一種有限理性的選擇。林德布勒姆在接受有限理性決策模式的基礎(chǔ)上，進一步指出公共決策過程不 可避免地要受到現(xiàn)實中不同價值觀念的影響。由于決策主體內(nèi)部及參與者個人的 價值觀存在著差異，因此在公共決策中進行方案選擇時出現(xiàn)意見不一致是不可避 免的，但是僅憑理論分析遠遠不能解決參與者價值觀念不一致的問題。由于價值 觀念的不一致，再加上社會問題的復(fù)雜性，不可避免地導(dǎo)致在對待同樣的問題上 會出現(xiàn)不同的人將有不同的看法，存在著各種爭論，而單純通

17、過理論分析無法解 決這一爭論。并且由于價值觀念的不一致，又導(dǎo)致了決策標準的差異。大眾的“公 共利益”可以作為政策制定的標準，但是決策集團在什么才構(gòu)成“公共利益”這 一問題上沒有普遍一致的意見，現(xiàn)實中所說的“公共利益”，并不是所有人一致 同意的利益認定，而僅僅是表示在某些人看來對公眾有利的東西。因此，對于“公 共利益”問題單純通過理性分析仍無法解決。林德布勒姆認為，人類的有限理性 特征決定了不同的價值認識都處于相對不完善的狀態(tài)，而政治民主化又使得多元 的價值觀念從不同的角度以互動的方式影響著公共政策的制定。因此，公共政策 的制定正是在不同的決策主體之間政治互動的過程中得以產(chǎn)生的。四、不同決策主體

18、之間的政治互動在現(xiàn)代政治民主多元化的社會狀態(tài)下，任何一項公共政策都是一系列復(fù)合性 決策的產(chǎn)物，也就是由代表不同利益要求、不同價值觀念的決策參與者通過反復(fù) 的競爭、協(xié)商與合作的互動過程而最終達成的共識。公共政策決策之間的政治互 動，就是在不同決策主體之間內(nèi)部彼此相互展開。當一項政策問題被提上議事日 程以后，就會圍繞著政策制定將展開多方參與的政治互動，通過這種政治互動， 不同利益與價值達到一種均衡，最終形成多方認可的公共政策才得以發(fā)布和執(zhí) 行?，F(xiàn)以美國政府發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭為例簡要說明決策主體之間的政治互動。在 發(fā)動這場戰(zhàn)爭之前，美國政府的這項決策是經(jīng)過多方參與者反復(fù)溝通、協(xié)調(diào)才達 成的決策活動過程

19、。決策參與者無外乎主要是三方：美國政府、利益集團和公民。 我們知道美國競選總統(tǒng)，總統(tǒng)候選人在很大程度上是必須得到利益集團支持的。 因此可以說總統(tǒng)和利益集團之間是穿“一條腿褲子”的關(guān)系。尤其是在小布什政 府時期的副總統(tǒng)切尼，切尼是代表美國石油集團利益的。美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭名 義上是打著搜尋“大規(guī)模殺傷性武器”的幌子，實際上主要還是為了中東地區(qū)的 石油。那么為什么美國公民大多數(shù)也同意發(fā)動這場戰(zhàn)爭呢？美國政府的這項決策赫伯特西蒙：現(xiàn)代決策理論的基石，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1989,第82頁。 最初是得到民眾70%以上支持的，主要是因為當時受“9 - 11事件”的影響。最 終，美國政府繞過聯(lián)合國的干預(yù)，

20、發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。這說明，在政治資源分配不 均衡以及因此造成的政治影響力不均衡的情況下，會形成強勢利益集團和弱勢利 益集團之間、利益集團普通成員與利益集團領(lǐng)導(dǎo)人之間對于政府決策的不同的十 預(yù)能力，從而政府政策對于社會價值的分配，必然具有一定的偏向。利益集團的參與對政策有好有壞，追逐狹隘私利的組織正如貝爾曼所說：可 以阻礙代表性制度的運轉(zhuǎn)，并且有系統(tǒng)地扭曲政策結(jié)果，使制度和政策有利于那 些富有的、有廣泛社會關(guān)系的、組織更好的社會群體。利益集團對政策的參與在 很大程度上是具有消極影響的。然而，要想改變利益集團對政府決策的消極影響， 并不是取消利益集團在政策過程中的作用。政府政策成為社會公共利益的代表

21、的 關(guān)鍵，是改變利益集團影響政府決策的制度規(guī)則，使利益集團通過規(guī)范的、程序 化的軌道去表達其利益要求和愿望，施加影響，而限制其許多不規(guī)范的影響方式。 同時，開放多種競爭的渠道，使社會各階層的意見和要求都有表達的機會，社會 各階層都有建立利益組織的權(quán)力。最關(guān)鍵的是通過社會改革和發(fā)展，使社會政治 資源在社會各種利益群體之間的分布趨于均勻，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)造多元的力量均 衡的政治格局。下面再以中國三國時期的彝陵之戰(zhàn)為例簡要分析。大家都知道，關(guān)羽大意失 荊州以后，劉備為給義弟報仇，不顧文臣武將的勸說，發(fā)動攻打東吳的彝陵之戰(zhàn)， 結(jié)果戰(zhàn)敗。無論是東吳勝利的一方，還是西蜀失敗的一方，都面臨著下一步怎么 辦的考

22、驗。在這方面，雙方的決策者都表現(xiàn)出了展望未來、大局為重的風(fēng)度，從 而避免了更大的損失，防止了 “鷸蚌相爭，漁翁得利”的局面出現(xiàn)。當時，作為 勝利一方的東吳，是攻還是退？ 丁奉、徐盛等大將主張一鼓作氣，將劉備生擒活 捉；而陸遜等人則主張退兵，其理由是要防止曹魏乘虛而入。孫權(quán)經(jīng)過權(quán)衡，說 服了徐盛等人，采納了陸遜等人的意見，撤兵凱旋。實踐證明，孫權(quán)的這個做法 是正確的。事實上，就在吳蜀交戰(zhàn)時，曹魏已調(diào)集大兵，準備乘機攻吳了。孫權(quán) 調(diào)陸遜回師保國，才使曹魏的陰謀沒有得逞。再看失敗一方的西蜀，同樣面臨著 這樣的抉擇，是駐軍永安，等待援兵，以報前恥？還是退回成都？這時的劉備， 思量再三，經(jīng)過反復(fù)斟酌，最終決定就此罷兵。上例說明，在做出決策前要能聽得各方面的意見，相互溝通、交流，提高理 智自制力和利害自決力，在實施決策的過程中，要根據(jù)千變?nèi)f化的實際，及時修 正決策主體的思想，增強條件自變力和過程自省力；這樣，才能保持與決策活動 相適應(yīng)的最佳方案，使決