基層政府依法行政中存在的問題與對策研究

1、基層政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常，聯(lián)系最直接，因此，在強調“依法治國，建設社會主義法治國家”的今天，切實抓好基層政府依法行政工作具有強烈的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要。 筆者根據(jù)自己的實踐和親身體驗，認為當前基層政府依法行政的難點原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現(xiàn)實的原因，當然更不能排除人為的原因。在此，筆者發(fā)表一點個人的見解，以求各位老師和專家指正。 一、當前基層政府依法行政存在的主要問題（一）認識不到位、法律意識較為淡薄。一是少數(shù)領導干部特別是中層領導干部，在實際工作中，重人治輕法治，工作上，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按

2、法律規(guī)定辦事，定指標、下任務、做決策不注重科學性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否決”等手段強制推行“長官”意志，下級為了在規(guī)定期限內完成指標任務，不得不忽視法律，采取一些非法的行政手段，進而造成工作失誤。個別地方少數(shù)領導，為了本地區(qū)、本部門甚至個人的利益，對違法行為不聞不問，包庇縱容，對正常的執(zhí)法橫加干涉，致使一些地區(qū)違法活動猖獗。如假冒偽劣產品成災，小煤窯屢禁不止，事故不斷等就是最好的證明。二是少數(shù)行政執(zhí)法人員濫用職權，把法律賦予的職權當成一種為我所用的“工具”，對自己有利時就執(zhí)行，對自己不利時拋到一邊，我行我素。有些執(zhí)法人員對一些法規(guī)的處罰條款記得很清楚，其他條款模糊不清。三是相當一部分

3、群眾只要求享受權利，不自覺履行義務，有利的事就想方設法地“占”，不利的事就不顧大局地“鬧”，在稅費征收、征地、拆遷及補償?shù)裙ぷ髦羞@樣的事屢見不鮮。產生這些問題的主要原因是由于我國長期在封建社會統(tǒng)治下，人們受封建特權和小農經濟的思想影響較深，加上法制教育普及不夠深入，導致了人們還不能完全適應法制時代的要求。（二）法制不完備，法制體系不完善。一是一些法規(guī)部門利益色彩濃厚。我國目前的一些行政法規(guī)，大多由中央和省級行業(yè)管理部門草擬，一些部門在草擬過程中，考慮本部門利益的多，考慮全局利益的少，致使相當部分法規(guī)規(guī)章帶有濃厚的部門色彩，甚至經常出現(xiàn)法規(guī)規(guī)章打架的現(xiàn)象。二是立法滯后，立法進程與形勢發(fā)展和行政管

4、理需要仍有差距。一些領域還存在著法規(guī)上的盲區(qū)，如部分農民不履行義務，抗繳合法的“三提五統(tǒng)”等還缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)。三是法規(guī)粗放。一些法律、法規(guī)對某些行政機關設置的職權過大，尤其對自由裁量權規(guī)定過大，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧慮地行使行政權，導致行政權的濫用。（三）體制不順暢，執(zhí)法缺乏嚴肅性。一是部門之間職能交叉造成工作難協(xié)調。由于有的法律、法規(guī)不夠嚴密，加上機構設置過多，致使很多行政機關管理職能交叉。有利的事，幾個部門爭著管，麻煩的事，部門之間踢皮球，部門之間工作不協(xié)調，造成管理相對人無所適從，叫苦不迭。二是條塊結合的管理體制使政府對部門的管理難到位。作為一級政府本應擁有完整的職能部門

5、，然而條塊結合的管理體制卻把省級以下政府的管理職能支解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是沒有任何行政管理職能。這樣造成一些“垂直”管理部門其上級部門鞭長莫及管不到，當?shù)卣畬ζ溆帜魏尾坏霉懿涣?，他們不服從當?shù)卣慕y(tǒng)一指揮，在行政管理中我行我素，嚴重影響了行政管理的統(tǒng)一性和嚴肅性。三是強制執(zhí)法難，影響了行政執(zhí)法的效果。法律、法規(guī)規(guī)定，行政處罰措施告知管理相對人后，管理相對人超過法定期限不主動履行的，需申請人民法院強制執(zhí)行。由于行政執(zhí)法強制執(zhí)行案件小而散，人民法院執(zhí)行人員少，往往顧不過來，即使一些案件人民法院予以強制執(zhí)行，但由于沒有達到強制執(zhí)行的應有效果，反而影響了法律法規(guī)的權威性，使依法行政陷入尷尬境地。（四）執(zhí)

6、法機構混亂，隊伍素質不高。在現(xiàn)有的執(zhí)法機構中，有行政機關單位，有事業(yè)單位，還有企業(yè)單位，他們的經費開支渠道有財政核撥的，有財政撥補的，還有自收自支的。由于執(zhí)法機構的混亂和經費來源的不同，造成進人渠道多，把關不嚴，進而影響整個隊伍的素質。目前部分行政執(zhí)法人員素質較低，主要表現(xiàn)在：一是政治素質低，有的工作員不注重世界觀的改造，不加強政治學習，宗旨觀念淡薄。在依法行政過程中，存在著有法不依，執(zhí)法不嚴，執(zhí)法犯法等現(xiàn)象。甚至個別人在執(zhí)法中搞“權錢交易”、貪污受賄等，嚴重損害了國家行政機關的形象，侵犯了人民群眾的合法權益。二是業(yè)務素質低，有不少的執(zhí)法人員沒有受過系統(tǒng)的專業(yè)培訓，自身又不注重學習，造成不能勝

7、任行政執(zhí)法工作。如有些執(zhí)法機構人員連基本的執(zhí)法程序都搞不清楚，以致行政訴訟屢屢敗訴。三是執(zhí)法水平低。行政執(zhí)法，既要嚴格依法辦事，更要講究工作方法，而一些執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中野蠻執(zhí)法，僵化了同管理相對人的關系，降低了行政效率，使行政執(zhí)法活動難以收到預期的效果。此外，一些部門領導為了解決經費問題，給執(zhí)法機構和人員下達罰沒款指標，致使執(zhí)法人員為完成指標，而把罰沒款作為行政執(zhí)法的主要目的，這無形當中也影響了行政執(zhí)法人員在人民群眾中的形象，進而影響了黨和政府形象，加大了行政執(zhí)法的難度。（五）監(jiān)督制約不力，行政違法難以追究。一是監(jiān)督法律不健全。沒有專門針對行政執(zhí)法人員行政違法追究的法律法規(guī)，雖然行政處罰法

8、、公務員法等法律法規(guī)有部分條款進行了規(guī)定，但是規(guī)定不夠系統(tǒng)，可操作性差。二是監(jiān)督責任不明確。對行政管理人員監(jiān)督的渠道很多，有人大的法律監(jiān)督、政府的內部監(jiān)督、紀檢監(jiān)察的紀律監(jiān)督，還有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，但是絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督軟弱無力，各級人大的監(jiān)督實際運用很不夠，所發(fā)揮的實際效力極為有限；人民群眾的監(jiān)督名不符實，實際效力極低；輿論監(jiān)督受制較多，難以放手發(fā)揮作用；行政機關職能監(jiān)督、行政監(jiān)察等內部監(jiān)督，由于受復雜情況和關系等因素的影響，雖然發(fā)揮一定的作用，但力度仍不夠。三是責任追究不到位。由于沒有明確的行政違法追究方面的法律法規(guī)規(guī)定，又沒有責任權利相統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督主體，致使許多行政違法案件

9、無法嚴肅處理，造成行政違法人員有恃無恐，亂檢查，濫收費，亂罰款現(xiàn)象屢禁不止。二、促進和完善基層政府依法行政的具體措施（一）摒棄人治思想，樹立法治觀念。法治就是指法律至高無上，國家立法機關、行政機關、司法機關等一切國家機關、社會組織和公民都必須遵守，一切管理都必須按照法律來進行，不能以言代法，以權代法。雖然黨的十五大將依法治國，建設社會主義民主政治，確立為我國社會主義初期階段的政治綱領。但人治思想經受過了幾千年的封建專制統(tǒng)治，在人們的思想上打下了深刻的烙印，影響極深。在實踐中表現(xiàn)出來的行政命令、長官意識、以言代法、以權壓法、干涉司法機關獨立辦案的現(xiàn)象還很嚴重。所以人治思想在廣大干部思想中的影響是

10、根深蒂固的。因此，我們各級領導干部，都必須轉變觀念，充分認識市場經濟要求我們樹立法律觀、法治觀，樹立依法治理社會，依法管理政治、經濟、文化、教育、科技等依法行政和依法治國的觀念，依法管理好本部門的工作。當前樹立法治觀念，一要樹立法律支配權力的觀念，糾正權力支配法律的錯誤思想。馬克思主義主張實行權力制衡，建立強有力的制約機制，認為過分集中和沒有制約的權力容易導致專斷和腐敗，這種制約機制必須建立在法治的基礎上。在國家各個生活領域中，法律工具有至高無上的權威。各機關、各部門、各政黨都必須在法律規(guī)定范圍內活動，各級政府都必須依法行政。這樣才能做到法大于權，法律支配權力。二要革除法律治民不治官的錯誤思想

11、，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。使行政機關的行政活動做到有治可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”軌道。三要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的意識。在將法律視作既管老百姓又管政府、管干部的同時，把重心轉移到保障人民群眾的合法權益和實現(xiàn)政府管理目標上來，促進社會文明進步。（二）加強法制宣傳教育，強化法律意識，提高基層政府行政執(zhí)法水平。強化法律意識，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經濟條件下，顯得更為重要。只有提高全民族的法律意識，才能自覺遵守與執(zhí)行法律，只有提高全體行政機關工作

12、人員的法律意識，才能做到依法行政。因此，必須加強法制宣傳教育，加強執(zhí)法隊伍建設。對公民來說，通過普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法、增強法律意識。對基層政府行政機關工作人員的違法行政能加以批評、抵制，通過法律手段維護自己的合法權益，糾正違法行政。對各級基層政府領導干部來說，知法懂法、守法就更為重要和緊迫。只有領導干部增強了法律意識，才能帶領廣大人民群眾實現(xiàn)依法行政和依法治國的方略。當前要注重抓好“五五”普法宣傳教育和“百千萬”工程建設，不斷提高全社會人員的法律知識，增強法律意識，為依法行政創(chuàng)造一個良好法律環(huán)境。此外要加強基層政府干部隊伍尤其是執(zhí)法隊伍的法律知識培訓。只有建立起一支具有較高法律

13、素質的干部隊伍，才能做到依法行政，只有基層政府各級領導干部的法制觀念增強了，法律素質提高了，依法行政才能有保障。（三）提高立法質量，完善法律體系。提高立法質量，是維護法律的統(tǒng)一和尊嚴，推進依法行政的前提。因此，立法工作要加強對瞬息萬變的新形勢、新情況的調查研究，及時修訂不相適應的法律條款，使各項法律法規(guī)既具有現(xiàn)實的可操作性，又有較強的前瞻性。在制訂過程中，要充分發(fā)揚民主，既充分聽取專家、學者的意見，又多渠道，廣泛地聽取社會各界尤其廣大人民群眾的意見。權力機關還應按照立法法的規(guī)定對備案的法規(guī)規(guī)章進行審查，加大行政立法的協(xié)調力度，防止法規(guī)規(guī)章“打架”和部門“扯皮”現(xiàn)象的發(fā)生。對行政管理中急需的法律

14、法規(guī)，權力機關應及時研究制定，以消除管理中的“盲區(qū)”，使基層管理人員有法可依，監(jiān)督主體有章可循。對于新法律的出臺，國務院和地方人大、政府要迅速制定配套的、具體的操作辦法，并盡量避免法律條文界定模糊，操作性不強，自由裁量幅度過大等問題，給依法行政以準確、權威的依據(jù)。（四）理順體制，切實規(guī)范行政行為。這里所講的體制，是僅從行政執(zhí)法角度講的行政執(zhí)法體制。要在深化行政管理體制改革過程中，按照條塊結合、適當分權、便于執(zhí)法、講求實效的思路，理順行政執(zhí)法體制。如前所述，我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在的政事不分，政企不分，層級職責不清和執(zhí)法交叉過多等問題。為使行政執(zhí)法行為進一步規(guī)范，應積極推行行政執(zhí)法責任制。這種責任

15、制要求各行政執(zhí)法主體要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，明確其在行政執(zhí)法方面的權力義務；要從領導機關到基層執(zhí)法部門、從領導者到一般執(zhí)法人員，逐步建立執(zhí)法崗位責任制，分解落實行政執(zhí)法任務，定期、逐級逐人、嚴肅認真、實事求是地進行考核，并將考核結果與公務員制度考核掛鉤；各行政執(zhí)法主體要建立健全內部管理的配套制度，嚴格實行錯案追究制度。隨著政治體制尤其是行政管理體制改革的不斷深入，在條件適當?shù)臅r候，也可以考慮建立若干支綜合行政執(zhí)法隊，此后再考慮建立若干個行政業(yè)務審批局和一個綜合執(zhí)法局，進而從根本上將行政的決策與執(zhí)行、行政審批與管理、行政處罰與執(zhí)法等等區(qū)別開來，分離開來，以完善和規(guī)范行政運行機制，建立民主、公正

16、、法治與服務的公共行政，實現(xiàn)行政管理民主、法治、科學、高效的現(xiàn)代化目標。（五）深化改革，不斷提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質。依法行政，說到底是要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠基層政府行政機關及其公務員去“依”、去“行”。因此，提高基層政府行政機關執(zhí)法隊伍的整體素質，直接關系到依法行政的實現(xiàn)。首先，要按照“三個代表”的重要思想要求，加強對行政執(zhí)法隊伍的思想政治建設，牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀，自覺地貫徹依法治國方略，自覺地推行依法行政；第二，要努力提高基層政府行政執(zhí)法隊伍的業(yè)務素質。要有針對性、經常性、多渠道地對行政執(zhí)法人員進行業(yè)務培訓，定期、不定期地進行考核，促進基層政府行政執(zhí)法人

17、員必學、愛學、勤學業(yè)務，提高業(yè)務素質和實際工作能力；第三，要堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對基層政府行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制，改善現(xiàn)有基層政府行政執(zhí)法隊伍的結構。（六）強化監(jiān)督，努力形成有效的行政監(jiān)督機制。權力必須受到監(jiān)督機制制約，否則會導致濫用。一是要確立人大監(jiān)督的核心地位，制定切實可行的人大監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督內容、程度及后果明確清晰，便于操作，有效落實。二是要加大其他外部監(jiān)督的力度。黨的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督都要充分發(fā)揮應有的作用，對基層政府及其公務員的行政行為依法實施監(jiān)督，在共同服務于人大監(jiān)督這個中心的基礎上形成監(jiān)督合力。比如司