職業(yè)學院高教教學行政管理學教案

1、南昌職業(yè)學院高教課程教學授課教師：李 堅學期：2011年2012年第一章 概述第一節(jié) 行政治理學的學科性質(zhì)與研究目標一、行政治理的概念及其特點1.中國古代的行政解釋左傳行其政令、行其政事史記周本紀“召公、周公二相行政”2.西方行政的解釋與立法司法相對應的行政古希臘 亞里士多德：國家議事、行政、審判活動進行研究和探討英 洛克：政府論首次將政府權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)法 孟德斯鳩：三權(quán)分立或分權(quán)制衡行政確實是政府的行政機關(guān)實施立法機關(guān)所制定的法律的活動，通常又稱為執(zhí)法活動。與政治相對應的“行政”美國 威爾遜古德諾：主張研究行政學的起點是行政與政治分離開來，國家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行確實是行政

2、。與治理相對立的行政A行政活動確實是治理活動古立克 POSDCRB七功能講國家的立法機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)對社會事務的治理活動都可稱為行政活動。B行政治理確實是公共治理，或稱公共行政，即有關(guān)公共事務的治理。C行政治理僅僅指政府行政機關(guān)的治理活動。3.行政治理確實是指政府行政機關(guān)、依法對公共事務及其內(nèi)部事務治理的總和。行政治理的主體是政府行政機關(guān)(誰來管)美國政府包括立法機關(guān)(國會)行政機關(guān)(內(nèi)閣及其所領(lǐng)導的部門)和司法機關(guān)(法院)。中國政府機關(guān)由權(quán)力機關(guān)（人民代表大會）、行政機關(guān)（人民政府）和司法機關(guān)（人民法院和人民檢察院）組成。行政治理的對象包括社會公共事務和政府內(nèi)部事務（管什么）社會事務

3、分為私人事務和公共事務。行政治理必須依法進行，是一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動（如何樣管）行政機關(guān)即人民政府，是權(quán)力機關(guān)即人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，人民政府的行政治理活動確實是執(zhí)行人民代表大會所制定的法律和政策的執(zhí)行活動,即通常所講的依法行政。二、行政治理學的學科性質(zhì)：屬于治理學和其他社會科學的應用學科1.是公共治理學的一個重要分支學科。2.是治理學的一個重要組成部分。3.是政治學、經(jīng)濟學、社會學、法學等多門社會科學在政府行政機關(guān)治理社會公共事務及其內(nèi)部事務過程中的綜合運用。4.行政治理學是一門多學科的綜合應用科學的緣故。行政治理學研究的對象是政府的行政治理，因而必定會涉及政府行政機關(guān)與立法與立法

4、機關(guān)、司法機關(guān)的關(guān)系問題，還會涉及行政機關(guān)在國家政權(quán)體系中的地位和作用問題，行政體制問題等等一系列問題，這些問題也是政治學所要研究的問題。就行政治理學與經(jīng)濟學的關(guān)系而言，行政治理學的研究也離不開經(jīng)濟學的指導。就行政治理學與社會學的關(guān)系而言，行政治理學的研究也離不開社會學的指導。就行政治理學與法學的關(guān)系而言，兩者也存在著密不可分的關(guān)系。5.行政治理學是一門研究行政治理機關(guān)依法治理社會公共事務及其內(nèi)部事務的活動過程和規(guī)律的科學。三、行政治理學的研究對象與范圍1.行政治理學的差不多問題2.行政環(huán)境：行政治理是在如何樣的環(huán)境下發(fā)生的3.行政權(quán)力 行政治理的實質(zhì)和功能是什么4.行政職能5.行政治理機構(gòu)：

5、由誰管6.行政治理事務：管什么7.行政治理行為 如何樣管8.行政治理過程9.行政治理方法 用什么工具管10.行政治理規(guī)范11.行政績效評估：治理的效果如何12.行政進展：以后的行政治理將向何處去第二節(jié) 行政治理學的產(chǎn)生與進展一、行政治理學的產(chǎn)生1.從理論上看，西方行政治理學的產(chǎn)生既是西方政治學進展的二個必定結(jié)果，也是西方治理學興起的理論產(chǎn)物。亞里士多德政治學把當時城邦的職能劃分為議事、行政和審判三種職能。洛克政府學主張把行政權(quán)與立法權(quán)、外交權(quán)分離開來。孟德斯鳩論法的精神確立了立法、行政與司法三權(quán)分立，相互制衡的理論。1887年 美 威爾遜 行政研究1910年 德 韋伯 社會與經(jīng)濟組織理論聞名的

6、官僚組織理論。1911年 美 泰羅 科學治理原理聞名的科學治理理論。1916年 法 法約爾 工業(yè)治理與一般治理治理過程理論。2.從實踐上看，行政學從政治學中分離出來，是行政實踐從政治實踐中分離的結(jié)果；同時行政治理學的迅速崛起，也是由于西方行政實踐進展的需要。二、西方行政治理學的進展1.19世紀末20世紀初至20世紀30年代的行政治理學及其進展（古典學派）美 威爾遜行政研究要緊研究公務員制度、行政組織和行政活動。美 古德諾政治與行政提出了政治與行政“兩分法”的現(xiàn)點。美 懷特 行政學導論把行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務行政、行政法規(guī)四大部分。法 法約爾工業(yè)治理及一般治理。A提出有治理的功能

7、理論：認為治理有五大差不多功能，即打算、組織、指揮、協(xié)調(diào)和操縱。B提出了聞名的有關(guān)治理的14項原則。分12權(quán)力、責任、紀律命令一致、指揮統(tǒng)一、公私克于私利、酬勞集權(quán)等級制秩序、公正、主動精神、集體精神。德 韋伯 官僚組織理論。美 泰羅 針對工業(yè)治理問題提出來，關(guān)于工作方法標準化的思想。古典學派的成就和意義。A開創(chuàng)了行政治理學研究的先例，而且差不多上建成了比較完整的行政治理學理論體系。B古典學派將研究重點放在組織治理問題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系。C明確提出了行政治理的幾個差不多原則，即命令統(tǒng)一原則，權(quán)責相符原則，較少的治理幅度原則和系統(tǒng)打算原則。2.20世紀40年代至70年代的行政治

8、理學及其進展行為科學學派的行政治理學定義：是指以行為科學為理論基礎建立起來的行政治理學。20世紀2030年代的“經(jīng)濟人”假設。美 梅奧“霍?！睂嶒?“社會人”假設。決策理論學派的行政治理學20世紀40年代 美 西蒙行政行為：行政組織中決策程序的研究認為治理確實是決策，決策是整個行政治理過程的中心，有限理性決策理論。林德布洛姆的漸進決策理論，從政策制定的角度來討論決策問題，認為決策是一個漸進過程。埃佐尼的綜視（又譯為混合掃描）決策理論，認為并非所有的決策過程差不多上一個更改過程，也并非所有析決策過程差不多上一個漸進過程。系統(tǒng)理論學派的行政治理學20世紀40年代奧地利貝塔朗菲一般系統(tǒng)論，強調(diào)從系統(tǒng)

9、的觀點來分析客觀事物。里格斯行政生態(tài)理論要緊探討了行政環(huán)境與行政治理的相互阻礙和相互作用問題?？ㄋ固貙W人的權(quán)變理論認為治理是因人、因時、因地、因條件而變化的。這一時期行政治理學的特點：A行政治理學理論呈現(xiàn)出學派眾多，理論繁榮的局面。B理論基礎發(fā)生了變化，由要緊以政治學理論為基礎走向由多學科的理論為基礎。C行政治理學的理論形態(tài)更加完善。3.20世紀80年代以來的行政治理學及其進展新公共治理理論20世紀70年代末80年代初英 撒切爾夫人：認為政府是一個為公眾服務的機構(gòu)政府論理理論所謂“治理”確實是“最少限度的國家”，“按照私營企業(yè)模式進行治理”是一種“有效的治理”是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)治理

10、其共同事務的諸多方式的總和。后現(xiàn)代公共行政理論強調(diào)公共行政必須回應公民的個性化的公共需求，認為后現(xiàn)代公共行政確實是具體問題具體分析，確實是替公民辦實事。這一時期的共同特征是崇尚市場力量，市場作用和市場機制。三、行政治理學在中國的進展1.19世紀末20世紀初行海要術(shù)、行政綱目、行政學總論。2.20世紀30年代1935年張金鑒行政學的理論與實際1936年江康黎行政學原理3.1986年全國教委批準，創(chuàng)辦行政治理專業(yè)。4.1994年正式成立國家行政學院。5.2001年我國開始招收公共治理碩士MPA生。第三節(jié) 研究和學習行政治理學的方法與意義一、研究和學習行政治理學的方法1.研究和學習行政治理學的全然方

11、法。2.研究和學習行政治理學的具體方法。規(guī)范方法：要緊著眼于建立行政治理學的學術(shù)規(guī)范。優(yōu)點：有助于探討行政價值；有助于建立系統(tǒng)的行政學術(shù)規(guī)范。不足：對行政治理實踐研究不夠具體，它所建立的所謂具有普遍意義的行政原則并不適應各科不同的行政環(huán)境。經(jīng)驗方法（也稱為實證方法）特點：強調(diào)在研究過程中只注重對事實的描述，而回避事實背后的規(guī)律，只注重對“是什么”的研究，而不關(guān)懷“什么緣故”。優(yōu)點：強調(diào)對事實的客觀把握，這應該是任何科學研究的前提。不足：表現(xiàn)在它放棄了對事實后面的規(guī)律性的認識，因而其理論不可能是深刻的，主張“價值中心”本身就不符合事實。案例方法首先，通過調(diào)查研究從行政治理實踐中選取一些較為典型的

12、行政治理案例。然后對這些案例進行解剖和分析，并從中找出一些具有普遍意義的行動規(guī)則和方法。優(yōu)點：有助于研究者和學習者通過個案了解行政治理過程中的實際工作程序和動作方式。不足：對普遍規(guī)律的把握僅僅具有對個不事物的分析是不夠的，它還離不開對象和概括這些思維。比較方法特點：通過對同一時期不同國家或地區(qū)的社會現(xiàn)象，同一個國家或地區(qū)不同時期的社會現(xiàn)象進行比較，以找出它們之間的共同點（共同規(guī)律）和不同點（專門性）。對同一個時期不同國家或地區(qū)的社會現(xiàn)象的比較稱為“橫向比較或共時性比較”。不同一個國家或地區(qū)不同時期的社會現(xiàn)象的比較稱為“縱向比較或兩時性比較”。不足：不管是外國的行政治理經(jīng)驗和理論，依舊我國歷史上

13、的行政治理經(jīng)驗和觀點，都既不簡單地全盤否定，也不能簡單地照抄照搬，必須對它們進行實事求是的分析。二、研究和學習行政治理學的意義1.研究和學習行政治理學的理論意義。2.研究和學習行政治理學的實踐意義。研究和學習行政治理學，有助于我們弄清我國行政治理存在的問題改革目標、任務、方式，為我國行政治理改革和進展指明方向。有助于提高我國公務員素養(yǎng)，進而提高我國行政治理的整體水平。有助于提高我國企事業(yè)單位治理人員的政策水平，促進企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時也有助于提高企事業(yè)單位的行政治理水平。第二章 行政環(huán)境第一節(jié) 行政環(huán)境的特點與類型一、行政環(huán)境的含義與差不多屬性（一）行政環(huán)境的含義1.系統(tǒng)論的環(huán)境：

14、針對特定系統(tǒng)而言的，也確實是處于特定系統(tǒng)的邊界之外，占據(jù)一定空間，構(gòu)成主體存在條件的種種物質(zhì)條件和情勢因素的統(tǒng)稱。2.美 卡斯特與羅森茨韋克認為邊界的作用在于講明組織的特性及了解組織與外在環(huán)境間關(guān)系。3.環(huán)境確實是指處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。4.行政環(huán)境確實是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在，運行與進展產(chǎn)生直接或間接阻礙的各種事物與情勢的總和。行政環(huán)境是針對具體行政系統(tǒng)而存在的。行政環(huán)境通過邊界配行政系統(tǒng)相區(qū)分。行政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性天于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在運行與進展產(chǎn)生阻礙。行政環(huán)境因素包括有形的事物，也包括無形的情勢。（二）行政環(huán)境的差不多屬性。1.復雜性2.

15、相關(guān)性和綜合性3.層次性就環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)而言，環(huán)境系統(tǒng)本身確實是一個有不同層次及結(jié)構(gòu)的多層系統(tǒng)。就特定行政系統(tǒng)而言，不同行政環(huán)境因素對該系統(tǒng)產(chǎn)生作用的直接或間接程度一般也有所差異。就阻礙的規(guī)?；蜃璧K的力度的大小而言，行政環(huán)境因素之間也往往表現(xiàn)出層級性特性。4.動態(tài)性二、行政環(huán)境的類型（一）自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境（以環(huán)境因素的七萬過程及其與人類活動的關(guān)系為標準）1.自然行政環(huán)境定義：是指對行政系統(tǒng)的存在與運行起阻礙作用的各種自然因素的集合或統(tǒng)稱。是人類活動最差不多的外在環(huán)境因素。2.人造行政環(huán)境定義：在人類社會活動中形成與進展起來，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在與運行產(chǎn)生阻礙的各種環(huán)境因素的總和，也

16、是通常所講的社會環(huán)境。人造環(huán)境的因素分為政治、經(jīng)濟與文化三個類不。(二)宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境（依照對特定行政系統(tǒng)的作用與阻礙層次）1.宏觀行政環(huán)境宏觀行政環(huán)境是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運行產(chǎn)生直接或間接阻礙的行政環(huán)境因素的集合。策略層次的含義。A就受阻礙的行政系統(tǒng)的空間與時刻范圍而言的，是指空間范圍上的全城性與時刻范圍上的戰(zhàn)略性、長遠性。B是指阻礙的全局性與全面等，這與第一重含義緊密相關(guān)。C指阻礙的導向性與決定性。2.中觀的行政環(huán)境A首先是針對特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分而言的，包括組織與空間上的局域性結(jié)構(gòu)，運行過程中的政策執(zhí)行監(jiān)察部門及活動和時刻上的時期性。B包含阻礙方面的局部

17、性與非全面性。3.微觀環(huán)境特定組織內(nèi)部作為個體的工作人員在具體行政治理活動中心定要多元接觸的各種物理、生理與心理因素總和，要緊是對特定行政行為或行政人員個體發(fā)生作用。（三）國際環(huán)境與國內(nèi)環(huán)境（以行政區(qū)劃或者統(tǒng)一國政府的管轄區(qū)域為標準）1.國際環(huán)境：處于一個國家的主權(quán)管轄范圍之外，能夠直接或間接地對該國行政系統(tǒng)產(chǎn)生阻礙因素構(gòu)成了該國，行政系統(tǒng)的國際環(huán)境。2.雷格斯行政生態(tài)學1961年使行政生態(tài)研究成為一門系統(tǒng)的行政學分支學科。3.雷格斯行政生態(tài)學模式理論三種社會形態(tài)的差不要緊體現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)的分化程度及其功能的實現(xiàn)程度方面。A農(nóng)業(yè)社會，社會結(jié)構(gòu)是混沌未開的，社會組織是融合型而不是專業(yè)化的，缺乏明確

18、細致的社會分工，社會交往是專門主義或者講是人情取向。B工業(yè)社會，社會結(jié)構(gòu)有著明確而細致的分工，專業(yè)化程度高，社會組織從事不同的專業(yè)化功能，講求行政效率與科學性，而社會交往則是所謂的普遍主義的或講是平等性的取向的。C過渡型社會首先是形式主義特性玉要表現(xiàn)是正式的法律與政策規(guī)定不能付諸事實，形同虛設。其他是異質(zhì)性，在同一社會中不同及至于完全相反相成的制度、行為規(guī)范與觀點并存，傳統(tǒng)與現(xiàn)代關(guān)存。最后是所謂重疊性即不同性質(zhì)的社會結(jié)構(gòu)或組織上重疊。4.雷格斯行政理論模型“融合棱柱衍射的行政模型”農(nóng)業(yè)社會的行政模式，被稱為融合型行政模式。工業(yè)社會的行政模式，被稱為衍射型行政模式。過渡型社會的行政模式即所謂的棱

19、柱型行政模式。第二節(jié) 經(jīng)濟環(huán)境及其對行政治理的阻礙一、經(jīng)濟環(huán)境及其構(gòu)成1.經(jīng)濟環(huán)境是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在運行和進展產(chǎn)生直接或間接阻礙的各種經(jīng)濟力量，活動行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處的國家或地區(qū)經(jīng)濟力量與經(jīng)濟活動方式的總和。2.行政系統(tǒng)的經(jīng)濟環(huán)境差不多椹要素應該包括經(jīng)濟力量，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟體制以及科技進展水平等差不多經(jīng)濟因素。二、經(jīng)濟環(huán)境的要緊因素及其對行政治理的阻礙（一）經(jīng)濟力量及其對行政治理的阻礙。1.經(jīng)濟力量即指行政系統(tǒng)所處社會系統(tǒng)的總體經(jīng)濟實力，包括總體社會生產(chǎn)能力與社會財寶總量。2.經(jīng)濟力量因素從全然上制約著行政系統(tǒng)的規(guī)模，體制結(jié)構(gòu)與運行方式等差不多結(jié)構(gòu)因素。

20、由于特定社會的經(jīng)濟力量，直接決定著該社會的社會生產(chǎn)力進展水平，從而決定著其社會經(jīng)濟進展時期。經(jīng)濟力量還包括或者講決定著特定社會的國民財寶總量，這邊就意味著，它還決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。（二）社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其對行政治理的阻礙1.社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是一國或一個地區(qū)國民經(jīng)濟中的一系列相關(guān)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性因素的集合。包括：不同所有制經(jīng)濟要緊是國有經(jīng)濟與私有經(jīng)濟或者講公私經(jīng)濟力量比例關(guān)系，國民財寶在全體國民中的分配情況，以及社會分工與專業(yè)化進展程度。2.社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對行政系統(tǒng)的阻礙實質(zhì)上體現(xiàn)了一個社會的社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成。直接阻礙著行政系統(tǒng)在整個社會經(jīng)濟生活中

21、的參與維和參與程度，直接阻礙著行政職能結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟治理方式及治理手段的選擇。包含有社會分工與專業(yè)化進展程度這一要緊社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性因素。行政系統(tǒng)功能與組織結(jié)構(gòu)的分化程度強有力地制約或提高整個社會系統(tǒng)專業(yè)化進展的程度。（三）經(jīng)濟體制及其對行政治理系統(tǒng)的阻礙1.經(jīng)濟體制是一個國家或地區(qū)以社會經(jīng)濟組織為中心的種具體經(jīng)濟制度與行為規(guī)范的總和。2.核心確實是所謂的社會資源調(diào)配制度，也確實是社會資源的調(diào)配是以市場機制為主，依舊以政府調(diào)節(jié)機制為主的有關(guān)制度規(guī)定及事實上際運行狀況問題。3.一國或地區(qū)行政系統(tǒng)的職能范圍與規(guī)模、運行方式，行政手段與方法差不多上與該國家或地區(qū)的經(jīng)濟體制有著緊密聯(lián)系，或者講經(jīng)濟體制直接阻

22、礙著行政系統(tǒng)的職能范圍、運行方式及手段。4.行政系統(tǒng)對經(jīng)濟體制進行積極的改造。有些國家特定經(jīng)濟體制的確立往往是有意識地選擇某種行政體制的結(jié)果，或者講是通過特定行政體制予以實現(xiàn)的。當今各國不管何種經(jīng)濟體制，都要依靠于一事實上的行政機制才能有效運行。（四）科技進展水平及其對行政治理系統(tǒng)的阻礙行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的組織功能、結(jié)構(gòu)、運行程序與規(guī)則等制度保障，也離不開高效技術(shù)系統(tǒng)的支持?？茖W技術(shù)的不斷進步，對高層決策及專業(yè)人才資源的需求大大擴張。這些結(jié)構(gòu)變量的改變又會對行政權(quán)力的配置、形式方式產(chǎn)生重要阻礙。產(chǎn)生適應的以分權(quán)化為取向的變革。三、我國現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境的差不多特點及其對

23、行政治理的阻礙（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力進展狀況。1.較發(fā)達的都市工業(yè)體系與更為普遍化的小家業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。2.國民經(jīng)濟各項總量指標取得了長足的進展，但各種人均經(jīng)濟指標卻專門低。3.我國差不多建成了門類比較齊全，自主性較強的國民經(jīng)濟體系，全國各個地區(qū)部門的經(jīng)濟有了長足的進展，社會主義市場經(jīng)濟體制也逐漸走向成熟與完善。4.科技進展水平也相當不平衡。（二）公有制經(jīng)濟為主體，多種所有制經(jīng)濟共同進展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其對行政治理的阻礙。（三）受限市場模式及其對行政治理的阻礙。1.所謂“受限市場模式”是雷格斯在分析過渡型社會的特征時提出的一種獨特的市場體制類型。2

24、.受限市場模式的要緊特點是“價格的不可決”，即在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差不多建構(gòu)化，但卻非完全市場化的社會中，價格除了受市場因素限制外，還要受到買賣雙方的社會地位名望，親疏關(guān)系等非市場因素的阻礙。3.我國存在受限市場模式的表現(xiàn)。價格雙軌制，即大部分商品實行市場定價，但有少量關(guān)系國計民生的所謂差不多物資，差不多能源及產(chǎn)品仍實行國家定價。全國市場的分割性“緣故地點愛護主義，諸侯經(jīng)濟”。第三節(jié) 政治環(huán)境及其對行政治理的阻礙一、政治環(huán)境及其構(gòu)成1、政治環(huán)境是指處于行政系統(tǒng)世界之外，能夠?qū)π姓到y(tǒng)的產(chǎn)生、存在、運行與進展產(chǎn)生直接活間接阻礙的各種社會政治因素的集合2、政治環(huán)境因素要緊包括國家政權(quán)組織形式及事實上際運行狀

25、況，政黨制度、社會團體發(fā)達程度以及社會流通性等組成部分二、政治環(huán)境的要緊因素及其對行政治理的阻礙國家政權(quán)組織形式與實際運行狀況及其對行政治理的阻礙1、國家政權(quán)組織形式是國家權(quán)利的排列組合方式，具體而言確實是國家權(quán)利在政府橫向部門及縱向各級政府間具體劃分方式，互相關(guān)系及其制度體現(xiàn)2、國家權(quán)利組織形式包括兩個方面的內(nèi)容它包括狹義的政體概念所包含的內(nèi)容，也確實是某一層級政府內(nèi)部國家權(quán)利在立法、司法與行政等權(quán)利機構(gòu)之間的配置方式及其制度體現(xiàn)（橫向配置形式及其制度體現(xiàn)）包括國家結(jié)構(gòu)形式那個概念所包含的內(nèi)容，也確實是國家權(quán)力在不同層級之間的配置關(guān)系及其制度體現(xiàn)（縱向配置形式及其制度體現(xiàn)）3、當今各國的政權(quán)

26、組織形式在縱向上分為聯(lián)邦制與單一制在橫向上分為分權(quán)制衡體制與人民代表大會制4、一個國家或地區(qū)法律制度的發(fā)達程度要緊包括立法、執(zhí)法、與法律監(jiān)督等方面內(nèi)容政黨制度及其對行政治理的阻礙1、政黨是指在某種政治體系中，通過操縱或阻礙政府政策，以期取得和行事政治權(quán)力的社會政治組織2、政黨制度從廣義的角度來講，要緊包括（1）現(xiàn)實中的政黨，政治格局及其運行情況（2）是指經(jīng)由法律規(guī)定和實際形成的，有關(guān)政黨的社會政治地位作用，尤其是執(zhí)政與參政的方式、方法與程序等方面的制度性規(guī)范體系政黨組織要緊通過三個途徑對行政系統(tǒng)施加阻礙通過自身的利益表達與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)提供有關(guān)社會民眾的政治要求等方面較為專業(yè)，系統(tǒng)的

27、信息，為行政系統(tǒng)的決策與治理活動提供依據(jù)運用自身所具有的政治社會化功能，在政府與社會之間建立起一座要緊的橋梁，及時地霸行政系統(tǒng)的有關(guān)政策信息反饋給政策制定者與政策對象雙方，這日益成為當代行政系統(tǒng)得以有效運行、改善政民關(guān)系的重要保證通過成為執(zhí)政黨，從而能夠通過政府運用行政權(quán)力來實現(xiàn)自身的政治主張（三）社會團體與社會流通性的發(fā)達程度及其對行政治理的阻礙1、社會團體是兩個以上的社會成員基于自愿，為實現(xiàn)某種共同利益要求而結(jié)成的一種社會組織2、社會組織分為兩類（雷格斯的主張）基于血緣關(guān)系而結(jié)成的自然家庭以利益關(guān)系為紐帶而結(jié)成的人為團體，統(tǒng)稱為社會團體3、社會團體對行政系統(tǒng)的阻礙作用要緊表現(xiàn)在社會團體構(gòu)成

28、行政系統(tǒng)與社會公眾之間強有力的媒介社會團體不僅擴大了行政系統(tǒng)的效能，而且也塑造著行政系統(tǒng)本身，決定著行政程序與規(guī)則所謂新公共治理運動確實是公共權(quán)力的社會化進展趨勢，其本質(zhì)通常被認為是還權(quán)于社會，實質(zhì)上要緊依舊還權(quán)于各種社會團體組織1、與社會團體的進展相關(guān)的另一個因素是政治社會流通性及其發(fā)達程度社會流通性指的是社會有無參政的渠道，渠道的多寡以及渠道的暢通與否。參政渠道越多，通暢性越好，則民眾參政的可能性和講社會流通的可能性就越大，反之就越小社會流通程度則是指民眾參政的廣度與深度廣度越廣，意味著民眾參政的范圍越廣泛，深度越深，則表明民眾參政的真實及有效性越可靠。三、我國現(xiàn)行政治環(huán)境的差不多特點及其

29、行政治理的阻礙（一）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制及其對行政治理的阻礙1、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作政治協(xié)商制度是我國現(xiàn)行政黨制度，也是我國差不多政治制度之一。2、直接阻礙是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應的，嚴密的層級克制型組織系統(tǒng)，各級黨委與黨代會直接對行政系統(tǒng)的組織人事和決策行使領(lǐng)導功能，直接領(lǐng)導行政政策的制度、實施、監(jiān)督與操縱的全過程。3、間阻礙：指中國共產(chǎn)黨通過各種國家權(quán)力組織與政治機構(gòu)，包括國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、來阻礙行政系統(tǒng)的組織運行過程。（二）人民代表大會制度與及其對行政治理的阻礙1、人民代表大會制度是我國政權(quán)組織形式。2、行政組織實際上專門少受到人大及司法機

30、關(guān)的阻礙與操縱這是我國長期難以審美觀依法行政的一個全然緣故。（三）迅猛成長的社會團體組織及其行政治理的阻礙。第四節(jié) 文化環(huán)境及其對行政治理的阻礙一、文化環(huán)境及其構(gòu)成1、文化是指人們對社會經(jīng)濟、政治等因素的一種認知模式，是人們的社會心理活動的總和。2、文化環(huán)境是指作為一種與經(jīng)濟、政治環(huán)境因素相并列的行政系統(tǒng)的社會環(huán)境因素類型而投出的一個概念，是指人們心理與意識層面的環(huán)境因素。3、所謂行政文化是社會成員有關(guān)行政系統(tǒng)的一切社會活動的總和。4、行政文化分為行政價值文化，行政功能文化，行政運行文化，行政公共關(guān)系文化。二、文化環(huán)境的要緊因素及其對行政治理的阻礙。（一）行政價值文化及其對行政治理的阻礙。1、

31、行政價值文化或關(guān)于行政的總體價值觀又被稱為行政神話是指在特定環(huán)境下，社會民眾在社會化過程中慢慢形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)應該具有哪些差不多社會價值的認知與價值取向模式。2、要緊功能在于解釋公共行政系統(tǒng)在特定環(huán)境中的存在價值或者講賴以產(chǎn)生與存在的全然緣故。（二）行政功能文化及其對行政治理的阻礙。1、所謂行政功能文化或者講關(guān)于行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)觀，是在持運行環(huán)球癥，社會民眾在長期社會化過程中逐漸形成的對公共行政系統(tǒng)所具備的功能結(jié)構(gòu)的認知與價值取向模式。2、認知與價值取向模式一般包括如下兩方面的差不多內(nèi)涵。行政功能文化包括社會關(guān)于公共行政系統(tǒng)功能范圍的認知與價值取向，也確實是對公共行政系統(tǒng)應該或能夠在社

32、會生活哪能些領(lǐng)域行使公共行政權(quán)力的價值推斷與取向。公共行政系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)觀還包括對系統(tǒng)內(nèi)部職能分工發(fā)達程度的認知與價值取向模式。3、全能普化型行政功能文化政府是全能的，政府有能力也有責任總攬所有社會事務。政府機關(guān)也是全能的，或者講是功能普化的。4、有限分工型行政功能文化政府只是社會分工的一個部門，因而其功能是有限的。同時政府中的各個部門，每個人員也不是全能的，只能行使特定的權(quán)力，承擔特定的責任。（三）行政運行文化及其對行政治理的阻礙1、行政運行文體實質(zhì)上是關(guān)于公共行政系統(tǒng)運行機制的認知與價值取向模式，可稱為公共行政過程觀，要緊是指社會民眾在政治社會過程中逐漸形成并穩(wěn)定存在的，關(guān)于各種公共行政問題

33、得及有效解決的途徑與方式的普遍性價值取向模式。2、核心問題是行政系統(tǒng)差不多運行規(guī)則及其差不多運行方式的研究。3、自律本位表現(xiàn)在公共行政運行實踐中，事實上質(zhì)上確實是以主觀意志與個人情感作為行為依據(jù)的人治型公共行政運行機制。4、法律本位確實是從人性不完善的差不多假定動身，強調(diào)法律的至上性，認為公共行政系統(tǒng)及其運行機制，及至整個社會系統(tǒng)都應該實現(xiàn)規(guī)范化、法制化，公共行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都應該受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運行程序及其規(guī)則也都應該由法律明確界定。（四）行政公共關(guān)系文化及其對行政治理的阻礙1、行政公共關(guān)系廣義：是指行政系統(tǒng)的各種對外關(guān)系的統(tǒng)稱。狹義：早到指行政系統(tǒng)與社會民眾之間的

34、關(guān)系。2、所謂行政公共關(guān)系文化可稱之為政民關(guān)系觀即社會關(guān)于民眾在公共行政系統(tǒng)中所承擔角色面的的認知與價值取向，也確實是人們在社會化過程中形成的，關(guān)于公共行政系統(tǒng)與民眾間關(guān)系的認知情感與價值取向。3、行政公共關(guān)系文化可及分為傳統(tǒng)型、服從型與參與型三種類型。4、行政公共關(guān)系文化對公共行政系統(tǒng)產(chǎn)生阻礙與制約作用。當這種認知與價值取向模式與現(xiàn)行公共行政系統(tǒng)的內(nèi)在屬性相適應或者講相協(xié)調(diào)時，它就會對該系統(tǒng)的存在起進一步的鞏固與維持作用。在一定的歷史條件下，當社會民眾的文化素養(yǎng)，自我利益意識，民主參政愿望等方面發(fā)生全然性變化時，行政公共關(guān)系文化模式本身就會發(fā)生本質(zhì)上的變更，也確實是會演變成另一種文化模式。三

35、、我國現(xiàn)行行政文化環(huán)境的差不多特點及其對行政治理的阻礙1、管制型行政總體價值向服務型行政總體價值觀的轉(zhuǎn)變及其對行政治理的阻礙。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變及其對行政治理的阻礙。3、自律本位型號行政運行文化向法律本位型號運行文化的轉(zhuǎn)變及其對行政治理的阻礙。4、依附服從型行政公共關(guān)系文化向自主參與型號行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變及其對行政治理的阻礙。第三章 行政權(quán)力第一節(jié) 行政權(quán)力的產(chǎn)生及其來源一、行政權(quán)力的含義韋伯認為權(quán)力意味著一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上羅伯特.達爾認為權(quán)力是人類社會中普遍存在的一種阻礙力權(quán)力是在

36、現(xiàn)實的社會關(guān)系中，權(quán)力主體能夠?qū)?quán)力客體進行阻礙或操縱的一種力量權(quán)力的分類（1）按照權(quán)力特性分 本原性權(quán)力：從屬性權(quán)力（2）按權(quán)力主體及目的分 公共權(quán)力 私人權(quán)力 政治權(quán)力（3）按權(quán)力作用的領(lǐng)域分 經(jīng)濟權(quán)力 文化權(quán)力 社會權(quán)力5、行政權(quán)力是一種公共性權(quán)力、從屬性權(quán)力，也是一種政治權(quán)力，它是室國家行政機關(guān)或被授予行政治理權(quán)限的其他社會組織，為有效執(zhí)行國家意志，依法對社會公共事務進行組織和治理的一種能力或力量（1）行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)以及被授予的行政治理權(quán)限的非政府組織狹義的理解認為行政權(quán)力的主體確實是狹義的政府，即國家行政機關(guān)（本書主張狹義）中義的理解認為行政權(quán)力普遍存在于各種公共組織中

37、，因而權(quán)力主體等于公共治理主體廣義的理解認為所有存在治理活動的組織都能夠看成是行政主體（2）行政權(quán)力的客體是一個國家領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會組織（3）行政權(quán)力的目的是實現(xiàn)國家意志（4）行政權(quán)力的重要基礎是國家強制力二、行政權(quán)力的產(chǎn)生與進展（一）傳統(tǒng)行政權(quán)力傳統(tǒng)行政權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會進展狀況相適應的行政權(quán)力這一時期的行政權(quán)利的合法性建立在“遺傳下來的”制度和統(tǒng)治權(quán)力的神圣的基礎之上，與宗法等血緣關(guān)系、宗教迷信等交錯在一起家長、族長是一種變相的行政權(quán)利主體傳統(tǒng)的行政權(quán)力自主性不強傳統(tǒng)行政權(quán)力行使的依據(jù)要緊是傳統(tǒng)適應和統(tǒng)治者個人的任意專斷的意志，全然談不上法治一般認為傳統(tǒng)行政權(quán)力缺

38、乏法治的要緊表現(xiàn)缺乏相應的行政體制，行政人員沒有明確的職權(quán)范圍上下級之間等級制度不合理，權(quán)限不明確、不固定沒有基于器樂自由的任用制度和法制化的晉升、獎懲規(guī)則行政人員缺乏專門技術(shù)訓練，對人員的任用不是依照事實上際能力行政人員薪金不采納固定的貨幣形式支付（二）現(xiàn)代行政權(quán)力現(xiàn)代行政權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會相適應的行政權(quán)力現(xiàn)代行政權(quán)力的特點行政權(quán)力的自主性增強表現(xiàn)為它同外部權(quán)力的分析，也表現(xiàn)在作用范圍日益廣泛和內(nèi)部功能日趨分化重要表現(xiàn)確實是其為法理型權(quán)力馬克斯.韋伯概括現(xiàn)代官僚制度的特征通過法律或行為規(guī)則規(guī)范行政機構(gòu)的權(quán)限和職責分工存在固定的等級結(jié)構(gòu)體系，上級指揮監(jiān)督下級，下級向上級負責職務的執(zhí)行建立在文

39、件檔案、常設的官員和文書班子基礎之上，并要求公共事務和私人事務分開，公共財產(chǎn)和私人財產(chǎn)分開行政治理職務工作是一項專門話的工作，官員應進行專業(yè)化的培訓官員為完成職務工作要投入他的整個勞動力官員執(zhí)行職務是依照一般的、固定的規(guī)則進行，這些規(guī)則的知識表現(xiàn)為一種專門的學問三、行政權(quán)力的來源1、兩種對立的觀點（1）過去認為國家權(quán)力來源于皇帝或國王，而國王或皇帝的權(quán)力來源于奇妙的天意，如“奉天承運”、“君權(quán)神受”等，因此行政權(quán)力的行使取決于君主個人的好惡，行政權(quán)力成了加強專職君主統(tǒng)治、欺壓人民大眾的工具（2）人民群眾才識國家權(quán)力的唯一來源，也是執(zhí)行國家意志的行政權(quán)力的全然來源2、行政權(quán)力所依靠的社會資源的觀

40、點（1）西蒙認為信任認同、制裁和合法性（2）羅伯特.達爾認為個人的時刻，金鈔票、信用、財寶和享用權(quán)，對信息的操縱，尊敬或社會地位，擁有的魅力、聲望、合法性、守法性，獲得他人的支持的能力，出身或種族血統(tǒng)，智力能力等3、行政權(quán)力的具體來源（1）強制力：是一切權(quán)力最原始、最直接的來源（2）誘導力：給予物質(zhì)的或精神的獎勵，引誘行政權(quán)力客體服從治理（3）組織制度：行政組織結(jié)構(gòu)極其所賴以運行的制度規(guī)則，行政主體可依靠層級性組織結(jié)構(gòu)，通過強制或誘導，要求下級服從（4）信息：最重要的財寶和資源（5）個人因素：個人的品德、知識、能力、人際關(guān)系等都能夠構(gòu)成一種阻礙力第二節(jié) 行政權(quán)力的特性及其價值取向一、行政權(quán)利的

41、特性（一）公共性（一切國家行政權(quán)力的重要特性）公共性是指行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對公共事務的處理為內(nèi)容，以實現(xiàn)公共利益為目標行政權(quán)力作為國家權(quán)力的重要組成部分，它必須執(zhí)行統(tǒng)治階級的意志，維護統(tǒng)治階級的利益，階級性是其鮮亮的特點。階級性是公共性的專門表現(xiàn)，而不是否定了公共權(quán)力的公共性行政權(quán)力的公共性在不同時期的表現(xiàn)是不一致的行政權(quán)力的公共性要緊體現(xiàn)在行政權(quán)力的主體只能是公共機構(gòu)，而不是個人或私人組織行政權(quán)力活動的領(lǐng)域是公共事務，不是私人領(lǐng)域行政權(quán)力的目的是為社會公共利益服務，而不是為私人利益服務（二）執(zhí)行性（行政權(quán)力本身不是目的，而是實現(xiàn)目的的手段）現(xiàn)代行政權(quán)從全然上是行政主體執(zhí)行民意代表機關(guān)

42、的意志所擁有的權(quán)力，行政權(quán)力實質(zhì)上是一種執(zhí)行性權(quán)力沒有法律，行政權(quán)力就無所歸依，“無法律即無行政”（三）有限性行政權(quán)力的有限性是指行政權(quán)力在各個方面都受到約束和限制行政權(quán)力的有限性要緊體現(xiàn)在以下幾個方面：行政權(quán)力作用范圍是有限的行政權(quán)利行使的方式是有限的：（為了保障公民的權(quán)益不受行政權(quán)力的任意侵犯，必須在程序方面對行政權(quán)力進行限制，行政權(quán)力的行使必須嚴格遵循一定的程序，必須按照法律預設的方式、方法、步驟進行）行政權(quán)力 是受監(jiān)督和制約的：監(jiān)督來自兩個方面以權(quán)力限制權(quán)力以權(quán)利限制權(quán)力權(quán)力是一種力量，行政權(quán)力是國家強制力的一個重要組成部分權(quán)利是不同于權(quán)力的概念，它是指個人或組織所具有的從事某些活動的

43、資格二、行政權(quán)力的價值取向行政權(quán)力的價值取向是指行政權(quán)利應該達到什么目標以及為誰的利益服務，它的核心是回答行政權(quán)力的目的以及由目的制約的實現(xiàn)目標的手段問題不同時代，行政權(quán)力的價值取向是有區(qū)不的行政權(quán)力的目標只能是公共利益，而不是國家機關(guān)自身或社會少數(shù)特定成員的利益所謂公共利益是一個與私人利益相對應的范疇，是指一個共同體成員共同享有的利益，在現(xiàn)代社會，公共利益通過一定的憲法原則而體現(xiàn)為國家意志的公共利益分為普遍的個體利益和公民共同體共同的利益即整體利益，其中普遍的個體利益又分為普遍的個體利益與個不化的個體利益公共利益的歸宿是普遍的個體利益，當國家行政權(quán)力愛護和促進了每一個個體利益的時候，同時也愛

44、護和促進了公共利益公共利益作為行政權(quán)力的價值取向要緊體現(xiàn)在行政權(quán)力運作上行政權(quán)力動身點是基于公共利益考慮，是為了維護和促進公共利益，而不是為某個人、集團或全體的利益，更不能謀取行政部門的自身利益行政權(quán)力體現(xiàn)服務行政的精神，行政權(quán)力運作過程確實是為公共利益服務的過程行政權(quán)力運行過程中貫徹公平原則，行政權(quán)力的行使依法進行，在法律面前人人平等三、行政權(quán)力與行政責任行政責任是指行者功能治理機關(guān)或行政治理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責和任務就行政責任的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定了行政責任是一種公共責任就行政責任的產(chǎn)生而言，行政責任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責任就行政責任的大小而言，行政責任

45、適宜中與行政權(quán)力相對等的責任第三節(jié) 中央政府與地點政府行政權(quán)力的關(guān)系一、國外中央政府與地點政府行政權(quán)力的關(guān)系的差不多類型分類（1）依照國家整體與部分即中央與地點國家機關(guān)權(quán)力分配形式分為：單一制和聯(lián)邦制（2）依照中央與地點分權(quán)程度分為：政治性分權(quán)、行政性分權(quán)和行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種模式 世界上兩種常用類型名稱聯(lián)邦制國家中央政府與地點政府權(quán)力關(guān)系單一制國家中央政府與地點政府權(quán)力關(guān)系定義由若干個聯(lián)邦單位（共和國、州、邦）組成聯(lián)合國家由若干行政單位或區(qū)域組成同一主權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式在聯(lián)邦制國家的政府制度中，同時存在一個聯(lián)邦或中央政府（立法和行政機關(guān)）和一些聯(lián)邦成員單位的立法機關(guān)、行政機關(guān)，聯(lián)邦和州政府發(fā)權(quán)力都來

46、自聯(lián)邦憲法，它們在特定的范圍內(nèi)差不多上最高的，都直接對人民起作用由中央權(quán)利機關(guān)集中掌握國家要緊的和最高的權(quán)力，地點政府或其他政府機構(gòu)的權(quán)力由中央政府轉(zhuǎn)交或托付，并不是憲法分配的，在法律意義上講，都屬于中央政府代表國家美國、德國、澳大利亞、巴西、印度，其中美國最為典型英國、法國、日本，其中英國最為典型典型國家分析憲法明確規(guī)定聯(lián)邦地位高于州的原則；憲法列舉了聯(lián)邦的一系列權(quán)力，通常稱為“授予權(quán)力”或“列舉權(quán)力”；對州的權(quán)力，憲法規(guī)定，凡憲法未授予聯(lián)邦或禁止州行使的權(quán)力，皆由各州或人民保留，州的權(quán)力一般被稱為“保留權(quán)力”中央政府通過專門的只能對地點政府實施各方面的監(jiān)控和指導，包括：立法操縱；行政操縱；

47、財政操縱二、西方發(fā)達國家中央政府與地點政府行政權(quán)力關(guān)系的進展趨勢（一）聯(lián)邦制國家中央政府與地點政府分權(quán)改革：由分權(quán)到集權(quán)，再由集權(quán)到分權(quán)兩個時期由分權(quán)到集權(quán)（20世紀30年代以后60年代初）（1）20世紀30年代后，羅斯福總統(tǒng)為擺脫經(jīng)濟危機，主張“合作聯(lián)邦主義”，聯(lián)邦政府權(quán)力逐步擴大，州政府權(quán)力相應縮小，要緊通過實行分類補助、管制及無預算的項目三種方式將觸角伸向州與地點政府，強化對州的操縱，從而實現(xiàn)聯(lián)邦的目標（2）20世紀60年代初，約翰遜總統(tǒng)提出“制造性聯(lián)邦主義”，使“合作聯(lián)邦主義”進展到最高時期，表現(xiàn)在聯(lián)邦對地點的財政操縱加強，補貼數(shù)額急劇增長，并由補貼直接給州政府進展到直接給州以下地點政

48、府，甚至私人組織由集權(quán)到分權(quán)（20世紀70年代至今）（1）20世紀70年代后，尼克松主張權(quán)力下放的“新聯(lián)邦主義”（2）20世紀80年代，里根積極推進“還權(quán)于州與地點”的改革，進展了“新聯(lián)邦主義”，其核心內(nèi)容是：分享財政，分擔供給公共服務的任務，分享政策制定權(quán)力（二）單一制國家中央政府與地點政府分權(quán)改革法國的改革（1）20世紀80年代，集權(quán)體制的弊端日益突出，法國議會和政府通過了一系列權(quán)力下放的法律和政府法令，改革的總目標是逐步實現(xiàn)地點自治和各級地點政權(quán)的“非國家化”，達到完全該給中央高度集權(quán)的政府體制（2）改革的要緊內(nèi)容是：調(diào)整地點行政體制擴大與明確劃分地點行政權(quán)向地點提供行使其新職權(quán)的必要物

49、質(zhì)手段2、英國的改革（1）要緊是擴大中央權(quán)力（2）1972年地點政府改革法把地點政府的職能限于環(huán)境愛護建設和社會福利治理（3）80年代撒切爾夫人上臺采取了進一步的中央集權(quán)化措施，是地點自主權(quán)受到了專門大的約束（4）英國最重要的措施是對威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭地區(qū)實自治（5）英國的權(quán)力下放強調(diào)的是權(quán)力的分享而不是分割，強調(diào)地點的要緊角色是治理而不是執(zhí)行或治理中央制定的政策，強調(diào)的是建立中央與地點的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系3、日本的改革（1）1989年通過關(guān)于國家和地點關(guān)系等的改革推進綱要（2）1992年決定事實地點分權(quán)特例制度，即“試點自治制度”（3）1995年公布并開始實施地點分權(quán)推進法，

50、并成立“地點分權(quán)推進委員會”，研究地點分權(quán)實施過程中出現(xiàn)的問題（4）1998年制定了地點分權(quán)推進打算，具體落實自治化改革方針（5）中央政府從看護地點政府的“監(jiān)護人”角色向與地點政府平等的相互依存的關(guān)系轉(zhuǎn)變（二）西方發(fā)達國家地點分權(quán)化的要緊緣故（要緊是由于政府面臨的環(huán)境發(fā)生變化，而中央集權(quán)制難以適應）地點分權(quán)是為了提高行政效率地點分權(quán)是為了適應現(xiàn)代經(jīng)濟的進展地點分權(quán)是為了適應政治民主化的需要三、新中國成立以來我國中央政府與地點政府行政權(quán)力關(guān)系的演變（沒有走出“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)）1、中央政府與地點政府經(jīng)濟治理權(quán)力關(guān)系（要緊體現(xiàn)為“兩收兩放”）第一次起伏發(fā)生在20世

51、紀50年代（1）第一個五年打算期間，中央高度集權(quán)的經(jīng)濟體制開始形成（2）1957年開始擴大地點和企業(yè)權(quán)力的大調(diào)整將大部分中央所屬企業(yè)下放給地點治理擴大地點打算治理權(quán)、基建審批權(quán)、財政稅收權(quán)等（3）后果：第一次下放權(quán)力，由于下放幅度過大，速度過快，破壞了必要的同一，導致了經(jīng)濟和行政治理上的混亂，造成了極其嚴峻的生產(chǎn)建設的盲目性和無政府狀態(tài)第二次起伏發(fā)生在20世紀60年代初和70年代（1）60年代初期，中央強調(diào)同一和中央集權(quán)，開始把下放過多的權(quán)力上收（2）文革開始后，極“左”思潮阻礙，權(quán)力再次無序下放（3）后果：帶有專門大的盲目性，造成經(jīng)濟運行的嚴峻混亂，國民經(jīng)濟幾近崩潰2、中央與地點政府非經(jīng)濟治

52、理權(quán)力關(guān)系（二）改革開放以來中央政府與地點政府權(quán)力的關(guān)系演變中央政府與地點政府經(jīng)濟治理權(quán)力關(guān)系（1）擴大地點政府經(jīng)濟治理的財權(quán)和事權(quán)（2）在地點推行市管縣體制，突出中心都市作用，給予一些地區(qū)經(jīng)濟“特權(quán)”中央政府與地點政府非經(jīng)濟治理權(quán)力關(guān)系四、重構(gòu)我國中央政府與地點政府行政權(quán)力關(guān)系的思路1、建立中央集權(quán)與地點分權(quán)相結(jié)合的新型體制，形成一種職權(quán)明確、權(quán)責統(tǒng)一、協(xié)調(diào)制衡的法制化的關(guān)系模式2、改革中央政府與地點政府關(guān)系的具體內(nèi)容包括（1）以憲法形式明確中央政府與地點政府分權(quán)范圍（2）實現(xiàn)中央與地點利益分配的合理化在合理劃分中央與地點事權(quán)基礎上，劃清各級政府應承擔的各項支出責任科學地配置中央與地點稅源實

53、行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解中央財政與地點財政進展不平衡的矛盾，縮小地區(qū)間差距，加強中央政府宏觀調(diào)控能力（3）實行地點分權(quán)和基層自治（4）健全和完善對地點權(quán)力的監(jiān)督要加強中央政府自上而下的對地點行政權(quán)力的監(jiān)控要健全和完善地點選民自下而上對地點行政權(quán)力的監(jiān)控，選民通過民意代表機構(gòu)、社會輿論等監(jiān)督和制約地點行政權(quán)力，保證行政權(quán)力切實體現(xiàn)公共意志，為公共利益服務第四章 行政職能第一節(jié) 行政職能的特點及其意義一、行政職能的特點行政職能是國家職能的構(gòu)成和體現(xiàn)（1）政治統(tǒng)治職能（2）社會治理職能行政職能是行政治理職責與功能的統(tǒng)一行政職能的特點要緊表現(xiàn)在：（1）執(zhí)行性（2）整體性（3）多樣性從靜態(tài)分析：行

54、政只能廣泛滲透到整個社會生活的每個角落從性質(zhì)分析：可分為政治職能和社會治理職能從范圍上看；可分為對內(nèi)職能和對外職能從運行過程看：包括決策、打算、組織、人事、指導、協(xié)調(diào)、操縱等環(huán)節(jié)從層次分析：行政職能有高、中、低層次之不（4）動態(tài)性國家性質(zhì)發(fā)生變化，必定引起行政只能的相應變化社會形式任務發(fā)生變化，行政職能的主次地位也應發(fā)生相應轉(zhuǎn)移隨著社會環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會發(fā)生全然性改變隨著科學技術(shù)的進展，人類社會生活日益豐富多才，行政職能也會增加新的內(nèi)容二、研究行政職能的意義研究行政職能關(guān)于合理地確定行政活動的方向和重點有著重要意義研究行政職能關(guān)于行政組織建設有著重要意義研究行政職能

55、關(guān)于行政治理過程的科學化有著重要意義研究行政職能關(guān)于促進行政效率道賀效能的提高有著重要意義第二節(jié) 行政職能的進展一、弱勢政府時期的行政職能：“守夜人”時期（一）形成與進展1、重商主義認為，只有商業(yè)活動才是真正取得財寶的生產(chǎn)活動，國家應該積極敢于社會經(jīng)濟生活，采取各種措施愛護本國商人的利益，限制或禁止商品的進口和貨幣的輸出2、古典自由主義的代表任務亞當.斯密1776年國民財寶的性質(zhì)和緣故的研究3、他以重商主義為代表的傳統(tǒng)國家干預經(jīng)濟理論和政策發(fā)起了挑戰(zhàn)，以“經(jīng)濟人”假設為理論基礎，提出“自私的動機、私有的企業(yè)、競爭的市場”是自由經(jīng)濟制度的三要素，認為利己是人的本性。盡力主張自由竟長，讓市場機制這

56、一“看不見的手”充分發(fā)揮作用，到20世紀30年代凱恩斯主義的出現(xiàn)才結(jié)束（二）特點政府職能特不有限，政府專門少對經(jīng)濟進行干預，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的進展環(huán)境，維護戶市場秩序，提供有限的公共物品（三）意義積極意義：適應了自由資本主義的需要，促進了資本主義經(jīng)濟的進展消極意義：導致了社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟危機的爆發(fā)二、強勢政府時期的行政職能：“積極干預”政府時期（一）形成與進展凱恩斯主義國家干預經(jīng)濟理論為基礎的羅斯?！靶抡钡耐菩校C的得到了操縱，并逐步走出困境凱恩斯主張放棄自由放任主義，實行政府對經(jīng)濟生活的全面干預，1936年就業(yè)、利息和貨幣通論凱恩斯以有效需求原理和就業(yè)理論為基

57、礎，提出了一整套“反危機”政策主張，要緊是：國家干預經(jīng)濟生活，實現(xiàn)國家公共經(jīng)濟生活與私人資本活動的合作，指導社會消費傾向?qū)嵭蟹e極的公共財政和金融政策，通過有意識的國家財政歲入與歲出、貨幣供應、利率等國家經(jīng)濟活動阻礙有效需求和社會總就業(yè)水平，包括改變租稅體系、政府直接舉辦公共工程和投資非生產(chǎn)部門甚至擴充軍備等舉債支出，即政府舉債投資公共事業(yè)和彌補預算赤字，借此提高有效需求，增加結(jié)業(yè)總量（二）特點1、強勢政府時期的行政職能范圍大大拓展按照薩繆爾森等經(jīng)濟學家的觀點，現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，一部分為私營經(jīng)濟，一部分為公營經(jīng)濟，即國家干預經(jīng)濟生活的部分，公營部門的作用能夠彌補私營部門的缺點，即國家敢

58、于經(jīng)濟生活的政策能夠補救資本主義自發(fā)作用的不足（1）政府加強對市場的宏觀調(diào)控 A、20世紀30年代，通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟打算等手段進行宏觀調(diào)控B、二戰(zhàn)后，財政政策和金融政策構(gòu)成了美國經(jīng)濟調(diào)控的兩大要緊手段（2）興辦國有企業(yè)（3）加強對企業(yè)的規(guī)范和管制（4）強勢政府時期行政職能范圍的拓展還表現(xiàn)在政府社會治理職能加強A、外部經(jīng)濟也叫外部利益，是指某差不多機活動或某一項目所產(chǎn)生的效益被與該項目無關(guān)的人所享有B、外部不經(jīng)濟也叫外部損失成本，是指某一企業(yè)的經(jīng)濟活動造成了經(jīng)濟損失但不承認成本的情況C、19291933年經(jīng)濟危機之后，各要緊市場經(jīng)濟國家為彌補市場缺陷，都加強了政府的社會治理

59、職能第一，加強社會保障職能第二，加強環(huán)境資源愛護職能第三，加強教育科學文化治理職能2、強勢政府時期的行政職能方式更加復雜多樣（1）廣泛使用法律手段（2）使用打算手段（3）制定產(chǎn)業(yè)政策（4）采取財政政策、金融政策等經(jīng)濟手段（5）采取直接的行動手段（三）意義積極意義：在凱恩斯國家干預理論指導下，戰(zhàn)后西方各國政府對社會經(jīng)濟事務普遍采取大規(guī)模積極干預的政策，在一定程度上導致了20世紀5060年代的經(jīng)濟繁榮消極意義：020世紀70年代出現(xiàn)了新的經(jīng)濟危機，同時通貨膨脹與經(jīng)濟停滯同時出現(xiàn)，形成了所謂“滯脹”現(xiàn)象，大規(guī)模行政職能擴張，致使國家財政赤字越來越大，事業(yè)人口越來越多三、有限政府時期的行政職能（一）新

60、自由主義經(jīng)濟理論1、代表派不（1）以哈耶克、羅賓斯等為代表的自由主義倫敦學派（2）以拉弗爾、費爾德斯坦為代表的供給（3）以盧卡斯等為代表的理性預期（4）以布坎南等為代表的公共選者學派2、新自由主義經(jīng)濟理論要緊觀點（1）市場機制存在缺陷，但自由市場制度及與其相一致的私人企業(yè)制度，是人類現(xiàn)時期可能選擇的最好制度，而個人自由是自由市場制度及私人企業(yè)制度存在的基礎（2）政府的缺陷要緊在于政府的官員也會犯錯誤，政府對社會的經(jīng)濟治理經(jīng)常缺乏明確的利益注意，壟斷性是政府不可克服的弱點，因此政府不但不能糾正市場，反而會使之惡化，政府解決市場缺陷的文藝正確的途徑是進一步明晰產(chǎn)權(quán)，而不是進行政府干預（3）必須強調(diào)