建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性探討

1、建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性探討摘要：我國(guó)行政訴訟法明文規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。這種當(dāng)初因行政權(quán)的不可處分性而不能調(diào)解的規(guī)定，隨著行政審判實(shí)踐和理論界的研究而產(chǎn)生動(dòng)搖。本文試從法理與審判實(shí)踐的層面探討行政訴訟建立調(diào)解制度的可行性，以期在今后行政訴訟法的修改方面給予合理選擇。調(diào)解制度是我國(guó)民事訴訟中的一項(xiàng)傳統(tǒng)制度，它是在人民法院的主持下，在當(dāng)事人互諒互讓的基礎(chǔ)上，就民事權(quán)利和義務(wù)或訴訟權(quán)利和義務(wù)問題達(dá)成協(xié)議，合情、合理、合法地解決民事爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)。在我國(guó)調(diào)解制度的建立是一個(gè)具有中國(guó)特色的司法理念，它既體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本原則，又體現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)文化中互諒互讓、以和為貴的思想。雖然

2、調(diào)解制度在我國(guó)歷史上有過曲折的發(fā)展，但調(diào)解意識(shí)作為現(xiàn)代司法理念的重要內(nèi)容，在新的審判形勢(shì)和社會(huì)形勢(shì)下，正在逐步強(qiáng)化。行政訴訟法上的調(diào)解與民事訴訟法上的調(diào)解沒有什么實(shí)質(zhì)的區(qū)別，二者都具有訴訟法和實(shí)體法上的行為的雙重屬性。行政訴訟中采用調(diào)解是當(dāng)事人以行政法上的權(quán)利義務(wù)為處分標(biāo)的合意行為，調(diào)解協(xié)議或文書與判決書的效力相當(dāng)，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。因此行政調(diào)解制度的構(gòu)建必將順應(yīng)司法為民的歷史要求，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的“法律助推器”。一、我國(guó)調(diào)解制度的理論與實(shí)踐在人類社會(huì)發(fā)展過程中，如何妥善解決糾紛和矛盾，平衡各方面社會(huì)關(guān)系，保持和穩(wěn)定社會(huì)秩序，是任何社會(huì)都必須解決的課題?；仡櫸覈?guó)司法調(diào)解的歷史可以看到，

3、建國(guó)前的馬錫五審判方式，有效地解決了人民群眾的內(nèi)部糾紛，并在建國(guó)初期得到發(fā)展，在民事訴訟法實(shí)施前的時(shí)間，調(diào)解是審理民事糾紛的主要主式，民事訴訟法頒布之后，規(guī)定了著重調(diào)解的工作方式，20世紀(jì)90年代以來，審判方式的改革，使調(diào)解制度得到了規(guī)范并發(fā)揮了其優(yōu)勢(shì)，為構(gòu)建多層次、全方位的糾紛解決機(jī)制，消化日益增多的社會(huì)矛盾和糾紛，黨和政府重視調(diào)解工作，對(duì)調(diào)解制度的建立和完善作出了重大部署，近一個(gè)時(shí)期以來，最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的若干意見，最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定，最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定的相繼出臺(tái)，使我國(guó)調(diào)解制度煥發(fā)新

4、的生機(jī)與活力。人民法院作為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線，是各種矛盾和糾紛的終局解決者，訴訟調(diào)解成為人民法院審判活動(dòng)的重要內(nèi)容，堅(jiān)持自愿、合法原則，作出的調(diào)解結(jié)果，既體現(xiàn)了法律的規(guī)則之治，又尊重了當(dāng)事人的意志。調(diào)解的積極作用表現(xiàn)在：1、調(diào)解有利于當(dāng)事人息訴，能夠?qū)崿F(xiàn)糾紛和矛盾的徹底解決，減少上訴、再審、申訴、纏訴等現(xiàn)象。目前，在我國(guó)訴訟量增長(zhǎng)，判決比例提高的同時(shí)，審判的上訴率、再審率居高不下，這些現(xiàn)象的發(fā)生，使得社會(huì)對(duì)司法的權(quán)威和公正性產(chǎn)生信任危機(jī)，給法院帶來了極大的壓力。而調(diào)解則可以極大地減少這種現(xiàn)象。2、調(diào)解有利于解決執(zhí)行難問題。執(zhí)行難已經(jīng)成為司法難以克服的痼疾之一，已顯得積生難返，除了地方保

5、護(hù)主義、司法腐敗等原件外，真正的難點(diǎn)在于義務(wù)人沒有執(zhí)行能力，以及由于信用金融體制不健全帶來的技術(shù)性難題，在目前條件還不具備的情況下，因調(diào)解有便于履行的好處，調(diào)解的促成便于當(dāng)事人履行義務(wù)，減少了上訴環(huán)節(jié)，避免了執(zhí)行難的現(xiàn)象，雖然調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，并不能保證債務(wù)人即時(shí)履行或者自覺履行，但調(diào)解的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的。3、調(diào)解有利于提高法院工作效率。調(diào)解與效率的關(guān)系與法官和當(dāng)事人情況直接相關(guān)，特別是審前調(diào)解和簡(jiǎn)易程序中的調(diào)判結(jié)合，可以較大地提高法院的審判工作效率，實(shí)行案件的繁簡(jiǎn)分流，有利于法院資源的合理分配。此外，調(diào)解可以在原告的訴訟請(qǐng)求之外一并解決更多的爭(zhēng)議，而不必另案處理，符合法院所追求的公平與效率主題

6、。4、調(diào)解有利于達(dá)到良好的社會(huì)效果，保證社會(huì)穩(wěn)定。保證審判的效果，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既是社會(huì)各界對(duì)法院的要求，也是法院保護(hù)自身的需要，調(diào)解能夠達(dá)到當(dāng)事人無反悔、無申訴、無上訪的結(jié)果，是法院的理想境界，也是社會(huì)穩(wěn)定的需要。既然調(diào)解有上述之優(yōu)點(diǎn)，我們認(rèn)為在行政訴訟中建立調(diào)解制度也在法理與情理之中，理論固然來源于實(shí)踐，但其一旦形成，則可對(duì)實(shí)踐發(fā)揮能動(dòng)的指導(dǎo)作用。建立行政調(diào)解制度，發(fā)揮上述調(diào)解的積極作用和行政訴訟的特殊作用，是解決行政爭(zhēng)議實(shí)現(xiàn)公平正義的應(yīng)有之義。二、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要我國(guó)行政訴訟法第五十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！倍诖酥暗?985年，最高人民法院關(guān)于人民法院審

7、理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知中已經(jīng)規(guī)定審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)所作的行政處罰或者其他行政決定是否合法、正確，不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問題，人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上作出公正的判決。如此規(guī)定說明，調(diào)解的實(shí)質(zhì)是參與調(diào)解的主體為了實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，而對(duì)自己的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利作出實(shí)質(zhì)上的處分，以犧牲一定的權(quán)利為代價(jià)求得爭(zhēng)議的解決。因此，調(diào)解只適用于那些有完全處分權(quán)利來處分自己的褓和程序權(quán)利的訴訟形式，而行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的行使者，不是該項(xiàng)權(quán)力的絕對(duì)所有者，無權(quán)自由處分本質(zhì)上屬于國(guó)家的行政權(quán)，行政訴訟中不能適用調(diào)解的方式，因此，很多學(xué)者認(rèn)為不適用調(diào)解是我國(guó)行政

8、訴訟中的特有原則。但是，我國(guó)行政訴訟制度自建立以來，在控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮重要作用。顯而易見，行政訴訟不適用調(diào)解的原則基本上得到了貫徹，然而，在貫徹行政訴訟的立法精神的同時(shí)，大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭(zhēng)議已成為公開的秘密，行政訴訟當(dāng)事人在法院默許或者動(dòng)員下通過協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的事實(shí)，已經(jīng)悄然升起，不允許調(diào)解的規(guī)定已名存實(shí)亡。不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過程中對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行的說服教育工作，不能調(diào)解卻可以和解。筆者認(rèn)為，在行政訴訟中建立調(diào)解制度已成為必要。、行政訴訟的立法目的對(duì)行政訴訟調(diào)解的建立有決定性的必要。不容置疑，制度的內(nèi)容及形式?jīng)Q定了制度的目的，行政訴訟對(duì)于公

9、民、法人和其他組織等相對(duì)人來說，是一種不可或缺的司法救濟(jì)制度，司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)而言，其作用的發(fā)揮應(yīng)傾向于對(duì)行政權(quán)的制約與監(jiān)督，而不是維護(hù)，這是國(guó)家權(quán)力之間互相制衡的需要。行政訴訟的立法目的，應(yīng)當(dāng)是正義和平等價(jià)值在社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段的具體體現(xiàn)。行政訴訟只有保持與法的價(jià)值取向的一致性，定位在對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)幕c(diǎn)上，才是符合正義的有價(jià)值的良法。行政訴訟的運(yùn)作過程和處理結(jié)果，從有權(quán)提起行政訴訟的相對(duì)人來說，其直接動(dòng)力和最終目的，是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益而尋求司法救濟(jì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是行政相對(duì)人追求的訴訟目的，及時(shí)解決糾紛和矛盾是行政相對(duì)人的需要。因此，行政訴訟的這一目的，對(duì)行政訴訟調(diào)

10、解的建立有著決定性的意義。、行政訴訟的實(shí)踐表明建立行政訴訟調(diào)解已成為現(xiàn)實(shí)的必要。行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)訴訟活動(dòng)，與刑事自訴和民事訴訟一樣，當(dāng)然可以適用解決糾紛的普遍方式調(diào)解。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的行政管理和司法審判工作過于剛性，行政訴訟不適用調(diào)解的做法，實(shí)際上把行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人視為不可調(diào)和的雙方，使得行政訴訟缺乏人情味，從審判實(shí)踐來看，行政案件撤訴率的現(xiàn)象已經(jīng)說明，大量的行政案件在法院的主持下，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式得到解決，有的因被告改變具體行政行為達(dá)到原告撤訴的結(jié)果，有的因法定發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)交換意見，有的是訴訟外被告給予原告某些好處而使原告撤訴，作為解決糾紛的

11、主持人人民法院幾乎對(duì)申請(qǐng)撤訴的都予以準(zhǔn)許。審查行政案件不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過程中對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行一些說服教育工作。與其讓這些變相的調(diào)解處理成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上加以規(guī)范，準(zhǔn)予當(dāng)事人調(diào)解、協(xié)商，由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，在不違反當(dāng)事人自愿和法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害公共利益和他人利益的情況下，確認(rèn)協(xié)議的法律效力，使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的工作方式。、行政法理論的研究使行政訴訟調(diào)解的建立具有理論上的必要性。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的行使者，現(xiàn)代行政權(quán)的行使和對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深入，主張行政機(jī)關(guān)絕對(duì)不能處分行政權(quán)力的觀點(diǎn)已不能自圓

12、其說，行政權(quán)作為一種國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行，適用法律的活動(dòng)，在行政過程中行政機(jī)關(guān)享有自主權(quán)，行政法規(guī)賦予了行政機(jī)關(guān)及其工作人員較大自由裁量權(quán)。行政過程中追求法律地位平等的理念已深入人心，以“公權(quán)不能自由處分”為由排斥行政訴訟調(diào)解的適用，已經(jīng)缺乏理論的支持。因?yàn)榉少x予行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力無疑是羈束性權(quán)力和裁量性權(quán)力，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)羈束性權(quán)力不能自由處分，但是，裁量性權(quán)力使行政機(jī)關(guān)在法律許可的范圍內(nèi)自由處分，從解決爭(zhēng)議的訴訟目的來看，正是由于存在行政裁量行為，法律禁止調(diào)解幾乎是不可能的，按照法治國(guó)家的要求，政府的公權(quán)力在法律沒有規(guī)定的情況下不得行使，而作為私權(quán)利在法律沒有禁止的情況下，就可以處分，況且公權(quán)力

13、無論是在行政程序階段還是訴訟程序階段，均存在一個(gè)自由裁量的幅度問題，所以，公權(quán)力的處分仍然可進(jìn)行調(diào)解并做適當(dāng)?shù)淖尣?，行政機(jī)關(guān)的自主權(quán)應(yīng)得到法律的保障。4、域外行政調(diào)解的運(yùn)用使我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解成為可能。他山之石，可以攻玉。域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國(guó)行政訴訟的調(diào)解建立有借鑒意義，英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家在司法審查和行政訴訟中，都不同程度地允許當(dāng)事人和解或者法院進(jìn)行調(diào)解。德國(guó)行政法院法第87條規(guī)定：“審判長(zhǎng)或其指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訟之善意解決之和解?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法第219條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并

14、不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加?！比毡?、瑞士等國(guó)雖然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解，但從有關(guān)法律條文中仍可以推知，允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解，在域外，既有關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的明確規(guī)定，也有法律沒有明文禁止的情況。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立。域外審判實(shí)踐已經(jīng)為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例，盡快修改行政訴訟法，消除理論與實(shí)踐之間的尷尬，應(yīng)是當(dāng)

15、前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所需。三、建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性行政訴訟中的調(diào)解是指行政主體和相對(duì)人在法院審判組織的主持下，基于自愿平等協(xié)商的原則，經(jīng)過雙方的協(xié)商解決行政糾紛的一種行政糾紛解決途徑。應(yīng)當(dāng)明確的是行政訴訟的調(diào)解不同于訴訟中的和解。訴訟中的和解是指訴訟當(dāng)事人在訴訟進(jìn)行的過程中就雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系協(xié)議相互讓步以終結(jié)訴訟、解決糾紛為目的的一種法律行為。訴訟中的調(diào)解具有訴訟活動(dòng)和結(jié)案方式的雙重含義。筆者認(rèn)為，調(diào)解在行政訴訟中不應(yīng)作為一項(xiàng)原則，而應(yīng)作為訴訟活動(dòng)中的審理和裁判方式。從調(diào)解制度應(yīng)具備的基本內(nèi)容分析，行政訴訟的調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循以下要求：、調(diào)解應(yīng)以不違反法律和公共利益、他人利益為前提。調(diào)

16、解是終結(jié)訴訟解決糾紛的重要手段，調(diào)解合法成立后具有實(shí)質(zhì)上的法律效力。建立行政訴訟調(diào)解要充分體現(xiàn)當(dāng)事人雙方的共同意愿，同時(shí)能夠保障原告有與被告平等協(xié)商的能力，堅(jiān)持合法性調(diào)解應(yīng)確立為行政訴訟調(diào)解的基本原則，很多情況下，依法調(diào)解能保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還能監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，這里的合法性說明，并非所有的行政爭(zhēng)議都適用調(diào)解，調(diào)解的本質(zhì)特征是始終尊重當(dāng)事人意志，行政機(jī)關(guān)不能在調(diào)解中超越或者放棄法定職權(quán)，在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國(guó)家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解的低成本、高效率，達(dá)到糾正違法或不合理行政行為，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。、調(diào)解適用的范圍應(yīng)當(dāng)采取有限原則。從

17、法律賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力看，行政訴訟中并非任何爭(zhēng)議的行政行為都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政權(quán)能，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制，而且，如果不對(duì)行政訴訟調(diào)解的范圍作出限制，可能會(huì)導(dǎo)致濫用調(diào)解權(quán)，影響行政訴訟立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，因此，筆者建議行政訴訟應(yīng)建立有限的調(diào)解制度，法律中明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)商，法律沒有限制性規(guī)定的，調(diào)解不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定說明，有的行政行為使行政機(jī)關(guān)有較大的自由裁量權(quán)，有的行政行為因法律的明確規(guī)定而使行政機(jī)關(guān)不享有自由裁量權(quán)，因此，適用調(diào)解解決的行政爭(zhēng)議有

18、：因行政主體的非強(qiáng)制行政行為引起的行政爭(zhēng)議可適用調(diào)解。在非強(qiáng)制性行政行為中，作為行政相對(duì)人有進(jìn)行判斷并進(jìn)而作出是否服從的選擇自由，若相對(duì)方不服從，行政主體不能因此而給予其處罰或者其他形式的制裁。其實(shí)現(xiàn)是以相對(duì)方的認(rèn)同為前提，如行政合同爭(zhēng)議，行政指導(dǎo)引起的爭(zhēng)議等。因行政主體行使自由裁量權(quán)作出的行政行為而引起的行政爭(zhēng)議可以適用調(diào)解。社會(huì)分工的細(xì)化，必然要求賦予行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)，而行政主體在行使自由裁量權(quán)作出的行政行為中，有根據(jù)具體情況作出選擇的權(quán)利。行政主體對(duì)具體案件行使自由權(quán)也是國(guó)家意志的表現(xiàn)，并無摻雜個(gè)人因素，行政主體的自由裁量權(quán)行使不僅是行政程序中，行政訴訟中行使自由裁量權(quán)應(yīng)是順理成章之事。因行政賠償和行政補(bǔ)償引起的行政爭(zhēng)議可以適用調(diào)解。行政賠償訴訟也許調(diào)解已由法律作出規(guī)定，而