中國地方保護主義及其治理機制(共8頁)

1、中國地方保護主義及其治理(zhl)機制 2012年08月31日 09:56 來源：石河子大學學報(xubo)(哲社版)2012.4 作者：張千帆 字號 HYPERLINK javascript:doZoom(18) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(16) t _self HYPERLINK javascript:doZoom(14) t _self HYPERLINK javascript:window.print(); t _self 打印(d yn) HYPERLINK mailto:skw01 t _self 糾錯 HYPERLINK /glx/g

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3、人的生命、自由和財產(chǎn)等基本問題還沒得到徹底解決，如果經(jīng)常出現(xiàn)在報刊頭版頭條的是收容所里的人命案子、死刑錯判的離奇故事、煤礦爆炸的血腥場面、土地征收或房屋拆遷的暴力沖突，那么地方保護主義通常產(chǎn)生的經(jīng)濟糾紛自然顯得無足輕重。然而，這絕不是說地方保護主義對中國的發(fā)展不重要。事實上，某些公然的地方保護主義事件已經(jīng)吸引了人們的眼球1。如果在法治發(fā)達國家，地方保護通常是以中央和地方立法沖突的形式表現(xiàn)出來，那么對于法治建設仍處于“進行時”的中國，地方保護主義的形式遠不止立法或政策沖突；在現(xiàn)實中，公然的執(zhí)法和司法保護主義往往顯得更為嚴重。眾所周知，中國長期存在“執(zhí)行難”，異地執(zhí)行尤其之難。河南省南陽市中級法院

4、一批執(zhí)行法官在湖北荊門市執(zhí)行案件時，竟先后兩次遭遇百余人圍攻毆打，12 名執(zhí)行人員中的 6 名被打傷。2007 年 1 月 29 日，江蘇儀征市法院干警在山東萊蕪市對案件訴訟保全時，一名法官遭到被告方有組織挾持。只是在兩地黨委和政法部門的強大壓力下，遭遇非法拘禁 14 小時的法官才重獲自由，但綁架者卻一直逍遙法外2。事實上，一旦進入地方保護主義的堡壘，來自外地的執(zhí)行人員就成了無援無助的“弱勢群體”，以至不得不求助于當?shù)匦旁L機構。2007 年 1 月，三位湖南法官千里迢迢第三次開車到南方某省執(zhí)行債務追繳，最后竟來到省人大常委會的信訪接待辦。雖然中國普通老百姓上訪是常事，法官上訪則實屬罕見。之所以

5、如此，是因為湖南法官在執(zhí)行過程中遇到了當?shù)毓珯嗔υO置的難以逾越的障礙，因而不得尋求行政權力的救濟。湖南省新邵縣居民鐘某欠債，但在判決書下達后就在當?shù)叵Я?。法院后來發(fā)現(xiàn)，鐘某在南方某省承包了某市政府的一項修路工程，而該市還欠鐘某 70 多萬元工程款。新邵縣法院裁定該市政府作為案件被執(zhí)行人，限二日內(nèi)清償?shù)狡趥鶆?，但是該市政府拒不履行。當新邵法院?zhí)行局的法官到該市信用社凍結賬戶的時候，該市常務副市長竟帶領 20 多名警察到現(xiàn)場，宣稱他們“擾亂金融秩序”并以拘留相威脅。在這種情況下，湖南的執(zhí)行法官來到市信訪辦，后者召集市領導和法官們協(xié)商，最后的態(tài)度是“不能扣劃，這是國庫資金，任何人不能動。”實在走投

6、無路，湖南法官才來到省信訪辦。幾經(jīng)周折，信用社才被迫交出 1 月份的流水賬，上面顯示有大量資金轉(zhuǎn)出后又迅速轉(zhuǎn)入：只要執(zhí)行小組一來，賬上的大部分資金就會被轉(zhuǎn)走；執(zhí)行小組一離開，錢又很快回到賬上，儼然是一場貓和老鼠之間的“游擊戰(zhàn)”。多年從事執(zhí)行的湖南法官最后得出的結論是“地方保護主義作祟”：“有義務協(xié)助法院執(zhí)行的單位不積極協(xié)助，甚至妨礙執(zhí)行；一些人利用手中職權對法院執(zhí)行機關的執(zhí)行工作進行干預，阻撓執(zhí)行?！?盛行至今的立法、執(zhí)法或司法地方保護主義不僅損害了中國的法律秩序，也嚴重影響了市場經(jīng)濟的發(fā)展4。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心委托北京大學光華管理學院所做的問卷調(diào)查，中國企業(yè)普遍感受到地方保護主義的存在，

7、且這個結論并不隨著企業(yè)的規(guī)模、性質(zhì)和行業(yè)而發(fā)生根本變化5。地方保護主義的形式五花八門，主要包括直接控制外地產(chǎn)品的銷售數(shù)量，例如當?shù)卣_列采購目錄，禁止或限制從外地購進產(chǎn)品，或?qū)ν獾禺a(chǎn)品實施許可管理制度，規(guī)定企業(yè)采購本地產(chǎn)品的數(shù)量，只有在保證本地產(chǎn)品銷售數(shù)量的前提下才能考慮使用外地產(chǎn)品，以及限制稀缺原材料的采購；價格限制和地方補貼，采取行政定價的辦法提高外地產(chǎn)品的價格，對外地產(chǎn)品的經(jīng)銷收取比本地產(chǎn)品更高的費用，利用金融杠桿為本地產(chǎn)品在融資、利率和結算等方面提供外地產(chǎn)品所沒有的特別優(yōu)惠，使用財政杠桿對本地企業(yè)實行稅收減免或其它補貼；工商質(zhì)檢方面的歧視，以加強市場管理和市場監(jiān)督為由對外地產(chǎn)品實行超

8、標準的報檢要求，以整頓銷售渠道為由減少商業(yè)企業(yè)從外地進貨的渠道和品種，限制外地企業(yè)在本地上車船牌照，默許本地產(chǎn)品做不切實際的廣告宣傳，打擊本地生產(chǎn)的假貨不夠嚴厲，在邊界設卡或收費站，對進出產(chǎn)品進行不正當?shù)臋z查和收費，以環(huán)保、健康或衛(wèi)生為由構筑技術壁壘，增加外地產(chǎn)品進入的難度，外地企業(yè)起訴本地企業(yè)以及針對本地執(zhí)行標的時不積極，或在訴訟審理過程中偏袒本地。調(diào)查表明，特別嚴重的地方保護主義現(xiàn)象表現(xiàn)為打擊本地生產(chǎn)的假貨不力、政府或企業(yè)在采購或建筑工程的招標過程中照顧本地企業(yè)、司法地方保護主義以及在行政邊界設立關卡等行為。由此可見，如果缺乏有效的治理機制，地方保護主義就會蔓延到社會經(jīng)濟的各個領域，將全國

9、統(tǒng)一的市場經(jīng)濟割裂為一塊一塊地方計劃經(jīng)濟，嚴重影響市場經(jīng)濟效率并破壞國家法制的統(tǒng)一與完整。要遏制地方保護主義，就必須探討其形成機制以及有效的控制機制。幸好，幾乎所有經(jīng)濟發(fā)達國家都實施了有效治理地方保護主義的憲法制度，值得中國研究和借鑒。二、中國貿(mào)易保護主義及其危害中國的市場經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟體制中脫胎而來，因而仍然帶有計劃痕跡。根據(jù)市場參與理論，如果地方政府直接投資或參與經(jīng)濟管理，那么由于當?shù)貫樽约旱慕?jīng)濟發(fā)展買單，因而地方政府對當?shù)鼐用駜?yōu)惠的規(guī)定并不構成地方保護主義。但應該看到的是，隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，中國的企業(yè)經(jīng)營自主權逐步確立，政府越來越成為一個市場調(diào)控者(regulator)而非參與者

10、(participator)。1993 年憲法修正案特地將“國營經(jīng)濟”、“國營企業(yè)”改為“國有經(jīng)濟”、“國有企業(yè)”。憲法第 16 條規(guī)定：“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權自主經(jīng)營”；第 17 條規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權?！币虼?，無論是中央還是地方政府都不應隨意干預企業(yè)經(jīng)營自主權。事實上，1993年之后，國務院明確規(guī)定政企分開。即便政府仍然直接投資企業(yè)，因而可以在一定程度上控制企業(yè)的經(jīng)營、用人以及產(chǎn)品銷售價格和范圍等決定，也無權干預當?shù)仄髽I(yè)和外來企業(yè)之間的公平市場競爭。如“中南林木案”顯示，如果地方政府干預了“下游市場”，譬如禁止外來產(chǎn)品和本地產(chǎn)品平

11、等競爭，那么地方政府的角色就是純粹的“調(diào)控者”，而這種歧視性的調(diào)控行為顯然構成地方保護主義。1949 年之后，中國很早就遭遇地方保護問題，但是由于法治不健全、人治色彩嚴重，什么是適當?shù)牡胤阶灾巍⑹裁词怯泻Φ牡胤街髁x都是中央領導人說了算。并不令人驚訝的是，這種處理方式不但不能有效解決地方保護問題，而且還可能造成冤假錯案。1952 年的“方方事件”就是一個典型的例子6。當時正在進行土改運動，林彪領導的中南局和葉劍英等南下干部在江西成立的華南分局在政策上發(fā)生沖突。葉劍英和方方等認為廣東華僑眾多、工商業(yè)發(fā)達，因而必須特殊處理，但是這種做法受到了中南局土改委的嚴厲批評。最后，毛澤東親自出面解決矛盾，點名

12、批評方方犯了“土改右傾”和干部“地方主義”的錯誤。華南分局召開擴大會議，對方方進行了“特別嚴厲的批評”，處分了 7000 多名干部。1957-58年，廣東再次展開反地方主義斗爭，批判處分了省委書記和 90 名副省級和廳局級干部。直到 1994 年，歷時 40 多年之后，中央政治局才召開常委會議為方方的歷史問題平反并恢復名譽?！胺椒绞录辈⒉簧婕百Q(mào)易保護主義，但是它的處理方式集中體現(xiàn)了中央和地方關系的法治化在中國是何等欠缺，同時也預示了制度缺失在以后半個世紀造成的地方經(jīng)濟格局?！胺椒绞录蓖伙@了高度中央集權體制的任意性，而當中央集權式微的時候，由于缺乏法治化的控制機制，地方保護主義迅速崛起。在這

13、個意義上，高度中央集權和地方保護主義看上去截然相反，實際上卻是同一個制度缺失的孿生兄弟高度集權既不需要也不能容忍法治化的中央和地方關系解決機制，而地方保護主義就是在中央集權所造成的法治真空中衍生的。迄今為止，既然中央未能彌補“方方事件”所反映的制度漏洞，也沒有建立處理中央和地方?jīng)_突的有效機制，中央放權之后的地方保護主義就在情理之中了。1957-1958 年，中央開始向地方放權，但在保持計劃體制進行大規(guī)模分權的結果是造成地區(qū)分割和全國范圍的比例失調(diào)，極大削弱了中央綜合平衡能力。雖然鋼鐵、煤炭、石油、原材料、能源和運輸?shù)却笮蛷S礦企業(yè)并沒有下放，但是地方政府利用自己掌握的資源想方設法增加這些緊缺物資

14、的供應，因而出現(xiàn)了許多地方性的小鋼鐵、小煤炭、小礦山、小機械企業(yè)。在實行中央集權以后，原本脆弱的跨地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系完全割斷，地區(qū)之間只能通過中央間接聯(lián)系；在這種情況下的中央放權割裂了原來的地區(qū)協(xié)調(diào)和資源流動機制，各地只有各自為政7。為了填補地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)空白、應付短缺經(jīng)濟，各地只好提高自身的積累水平，壓縮居民消費，為大規(guī)模建設籌措資源，形成重復建設。在這種情況下，各地形成了保護主義意識。 1970 年代延續(xù)了權力下放的趨勢，中央管理經(jīng)濟的權限急劇流歸地方，形成了所謂的“蜂窩狀經(jīng)濟”(cellular economy)。各地為了本地經(jīng)濟發(fā)展，都不希望本地資源流入外地，從而產(chǎn)生地方保護主義。地區(qū)封鎖和分

15、割加劇了短缺經(jīng)濟，難以發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，造成大量重復建設，資源配置效率低下，企業(yè)虧損嚴重7。改革開放不僅沒有解決地方保護主義問題，反而加劇了各地的保護主義沖動。尤其是 1980 年的“分灶吃飯”財政體制賦予地方安排財政支出的權力，使地方政府成為真正的利益主體，從而過度分權激發(fā)了地方保護行為8。從 1980 年代開始，地方保護導致大量市場區(qū)域“大戰(zhàn)”。例如 1985-88 年的第一次斗爭是地區(qū)原料大戰(zhàn)，各地為了本地工業(yè)獲得充足原料，紛紛建立行政藩籬，嚴禁本地原料流出，同時通過各種手段從其它地區(qū)爭奪原料2。為了防止蠶繭南下浙江，安徽政府竟安排武警和民兵，以縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)防，實行嚴格的出境檢查，

16、“走私者”將受到嚴懲，安徽儼然成為“國中之國”。1985-88 年的經(jīng)濟大戰(zhàn)實際上是地方計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。1988 年 9 月，中共十三屆三中全會強調(diào)治理經(jīng)濟環(huán)境，整頓經(jīng)濟秩序，各地又發(fā)生了產(chǎn)品大戰(zhàn)。由于各地經(jīng)濟走向蕭條，產(chǎn)品積壓、市場疲軟、資金短缺，地方紛紛封鎖自己的市場，不允許外地產(chǎn)品進入本地市場。各地互設關卡，阻礙甚至禁止商品的自由流通。不少地方制定了種種土政策，大力推薦本地產(chǎn)品，對外地名牌產(chǎn)品則百般刁難，不準進入本地市場。此后，各地政府發(fā)現(xiàn)吸引投資是促進增長、增加就業(yè)的有效手段，因而又出現(xiàn)了招商引資大戰(zhàn)。地方保護主義造成地區(qū)相互封鎖，阻礙市場的正常發(fā)育。在城市，地方政府對本地產(chǎn)品的保護人

17、為割裂了全國共同市場。在農(nóng)村，地方政府的市場封鎖行為人為抬高了原料價格，無端增加了農(nóng)民負擔3，并嚴重遏止了農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展?？偟膩碚f，中國的地方保護主義表現(xiàn)出多種形式，包括地方政府通過法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件強令其管轄區(qū)域內(nèi)只能銷售、購買、使用本地產(chǎn)品，或只能接受轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供的服務；禁止或限制外地產(chǎn)品入境和銷售，對進入本地的外地產(chǎn)品采取歧視性政策，設置關卡、額外收費、實行不同的稅費標準或要求比本地產(chǎn)品更嚴格的審批手續(xù)；重復檢驗和認證，在技術和質(zhì)量要求上對外地產(chǎn)品采取更高標準；對本地企業(yè)給予優(yōu)惠和補貼，人為削弱外地產(chǎn)品的競爭力9。中國的地方保護一般具有產(chǎn)業(yè)針對性，主要包括作為地方財政來源或地方經(jīng)

18、濟發(fā)展基礎的支柱產(chǎn)業(yè)，以及對失業(yè)和通貨膨脹具有遏止作用的穩(wěn)定社會產(chǎn)業(yè)。受保護嚴重的產(chǎn)業(yè)包括建筑、采掘、電力、郵電通訊、交通運輸和倉儲等服務業(yè)，以及煙草、酒類和汽車等制造業(yè)，例如煙草專賣制度演變?yōu)閷Ｙu本地煙的措施。相對來說，對經(jīng)濟和稅收增長貢獻越大的產(chǎn)業(yè)受保護程度越高，經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有更強的保護動機。經(jīng)濟相對發(fā)達的沿海地區(qū)市場化程度較高，生產(chǎn)性投入更多地依賴其它省份而非自給自足，產(chǎn)品的競爭力較強，目標市場瞄準全國乃至世界，因而對地方保護的依賴程度較輕。在經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)，市場化程度較低，地方企業(yè)競爭力不強，因而對地方保護的依賴和期望較高。經(jīng)濟落后地區(qū)的保護主義手段比較單一和

19、明顯，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的手段則更為隱蔽。除了赤裸裸的地區(qū)封鎖和市場分割之外，還可能通過對外來企業(yè)或人員在地方性收費、銀行貸款、承兌清算等方面的歧視性措施來實行地方保護10。不論采用何種形式，地方保護主義的后果都是造成大量重復建設，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結構趨同，嚴重削弱市場效率并阻礙全國共同市場的形成11。學者對中國 29 個省市區(qū)在 1978-2000 年間的經(jīng)濟數(shù)據(jù)分析表明，中國產(chǎn)出結構和省際生產(chǎn)要素配置失調(diào)。早在 1980 年代，產(chǎn)出結構的扭曲就發(fā)生惡化，1990 年代也沒有改善，省內(nèi)技術效率的改善已無法彌補地區(qū)分割持續(xù)惡化所帶來的效率損失12。中國改革的分權化導致了地方官員控制下的“零碎分割的區(qū)域市場

20、”，改革路徑其實是將中央計劃經(jīng)濟變成許許多多個地方計劃經(jīng)濟，導致地區(qū)封鎖和產(chǎn)業(yè)貿(mào)易壁壘。1987-97 年間，各省消費者購買本省產(chǎn)品和外省產(chǎn)品之比從 11 倍上升到 21 倍，測量省際阻隔的隱含關稅率從 35%上升到 47%。地方經(jīng)濟割據(jù)和保護主義培植了大量效率低下的地方企業(yè)，直接削弱了這些企業(yè)的市場競爭壓力，嚴重阻礙全國經(jīng)濟的健康發(fā)展并損害廣大消費者的利益。三、地方保護主義的界定標準地方保護主義往往和地方自治糾纏在一起，并以地方自治的形式出現(xiàn)，因而一個關鍵問題首先是如何界定必要的地方自主和有害的地方保護主義。事實上，在界定民主自治的正當疆域過程中，地方自治理論本身已經(jīng)涉及這個問題?！懊绹y行

21、案”的起因就是馬里蘭州針對聯(lián)邦銀行的地方保護主義立法，而馬歇爾大法官的判詞第二部分專門闡述了內(nèi)部政治制衡的極限。一旦馬里蘭州的立法跨越州界，對聯(lián)邦或其它州的利益產(chǎn)生影響，那么地方民主選舉機制已不能有效控制立法的合理性，因而就可以說州法越了地方自治的“雷池”。當時，馬里蘭州政府主張，即使州政府掌握著通過對聯(lián)邦銀行征稅而摧毀聯(lián)邦計劃的可能，聯(lián)邦也應該信任州政府不會如此濫用權力。但馬歇爾法官拒絕接受這種僅基于良好意愿的空頭支票。如果對聯(lián)邦的損害能給馬里蘭州帶來利益，那么州的民主過程并不能提供任何防范。由于州的人民僅從州政府措施獲取利益，而并不吸收其所帶來的成本，州內(nèi)民主過程只能更肯定損害聯(lián)邦的地方措

22、施。這時，聯(lián)邦怎么能信任各州？聯(lián)邦對州的信任必須建立在理性的制度建構基礎上。如果一州同樣承受著聯(lián)邦或聯(lián)邦其它州的負擔，那么聯(lián)邦可以信任該州的民主過程能夠保證這種負擔不是任意的；這樣，法院也就沒有必要干預。然而，當各州通過歧視性調(diào)控法律，以保護本州利益、排斥外來競爭時，那么聯(lián)邦信任的制度基礎就不存在了，因為該州并不平等地承受其措施對其它地區(qū)產(chǎn)生的負擔，因而州的內(nèi)部政治制衡機制“失靈”了。既然州的民主過程并不能約束州的立法行為，法院對各州政治過程的干預也就具備了正當理由。從“美國銀行案”開始，美國最高法院從制度功能主義出發(fā)，逐漸發(fā)展了“內(nèi)部政治制衡”(internal political chec

23、k)原則。在州際貿(mào)易領域內(nèi)，內(nèi)部政治制衡原則的要義是：當一州的民主程序能夠自動保護州際貿(mào)易時，法院應該信任并避免干涉該州的民主政治；但當州內(nèi)民主程序不能防止州政府侵犯州際貿(mào)易時，法院即可予以制止12。因此，如果一州的貿(mào)易調(diào)控對州內(nèi)和州外貿(mào)易產(chǎn)生同樣負擔，那么由于該州和州際貿(mào)易利害一致，州內(nèi)的民主程序?qū)⒆柚拐χ蓦H貿(mào)易增添過重負擔；否則，這種調(diào)控將同樣損害該州選民的利益，因而地方選民可通過民主選舉，對其立法機構產(chǎn)生淘汰壓力。然而，當一州以損害州際貿(mào)易的方式來為州內(nèi)貿(mào)易謀利時，由于州內(nèi)選民并不按比例承擔本州調(diào)控對州際貿(mào)易的負擔，這種州內(nèi)民主制衡機制就不再奏效。這時，如果國會仍然保持沉默，聯(lián)邦法

24、院就可以干預各州立法，來保障聯(lián)邦完整、防止經(jīng)濟分裂。因此，當一州采取歧視州際貿(mào)易的調(diào)控時，由于調(diào)控負擔主要落在州外，內(nèi)部政治制衡失效，聯(lián)邦利益要求法院對州法進行更為嚴格的審查，并撤消該州民選機構的歧視性決定。用經(jīng)濟學的術語表達，如果地方措施帶有“外部性”(externality)，也就是地方措施所產(chǎn)生的利益和成本超過了地方范圍，那么當?shù)厝嗣袼磉_的偏好已不足以控制地方措施的合理性，因為某些成本已經(jīng)被轉(zhuǎn)嫁到該地區(qū)之外。譬如北京市對來自廣東的果脯征收很高的稅，對本地生產(chǎn)的果脯則不收稅，那么雖然當?shù)厝嗣窨赡軓钠缫曂獾禺a(chǎn)品的征稅中得到好處，因而自然贊成這種措施，但是它會在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生更大的負面影響。

25、在這種情況下，地方民主政治過程已不發(fā)揮作用，因而中央或跨區(qū)域政府必須介入。在這個意義上，法院的主要作用是防止地方民主過程產(chǎn)生“外部效應”。在實際案例中，地方貿(mào)易調(diào)控是否違反了內(nèi)部政治制衡，將直接決定法院對地方法律的尊重程度和審查標準。如果地方法律具有本地民主過程所不能糾正的外部效應，那么司法就應該對這類歧視性措施從嚴審查。四、中央有限與中央至上控制地方保護主義的法治基礎控制地方保護的前提條件是中央法律規(guī)范的最高地位。如果中央法令未必最高，也就是說地方法律規(guī)范可以抵觸中央法令而并不違反任何憲法性原則，那么也就無所謂地方保護主義。只有在中央法律具有最高地位的前提下，地方法律規(guī)范才有可能和統(tǒng)一的中央

26、法律規(guī)則發(fā)生沖突，從而產(chǎn)生地方保護主義問題。一般來說，由于并非所有領域的事情都應該由中央管轄，一個地域廣闊、人口眾多的大國尤其是如此，中央至上原則并不是無條件的。只有對于最適合中央管轄的領域，中央至上原則才具有合理性，抵觸中央法律的地方規(guī)定才構成地方保護主義。這意味著中央至上原則的前提是中央立法權的有限性。聯(lián)邦制明確接受聯(lián)邦有限原則，因而在有限的聯(lián)邦權力范圍內(nèi)，聯(lián)邦法律是最高的。單一制國家一般沒有限定中央立法權限，但是在中國這樣的大國，地方差異很大，中央不可能規(guī)定全國“一刀切”并要求所有地方服從中央規(guī)定，因而是必須對中央至上原則做出一定的讓步，但是這種法律秩序上的變通給防止地方保護主義帶來了特

27、殊困難。美國是一個聯(lián)邦制國家，其法律結構更為復雜。不但聯(lián)邦有憲法和法律，各州也有自己的憲法、一整套法律制度和獨立的司法機構。盡管如此，它的法律等級是相對簡單、清楚而和諧的。首先，聯(lián)邦憲法具有最高地位；所有的法律，包括聯(lián)邦法律、各州憲法與法律，都必須符合聯(lián)邦憲法。憲法在有限范圍內(nèi)為聯(lián)邦授予權力，國會可以在這個范圍內(nèi)制定法律。超越憲法范圍的立法將構成違憲而無效，但符合憲法的聯(lián)邦法律包括國會立法與條約具有最高地位，超越各州與之抵觸的所有法律規(guī)范；同樣，符合憲法與有關聯(lián)邦法律的行政規(guī)章也具有最高地位，超越包括各州憲法在內(nèi)的法律規(guī)范。這樣，美國形成了一套至少在邏輯上統(tǒng)一的法律制度。雖然聯(lián)邦與各州之間的法

28、律規(guī)范也經(jīng)常發(fā)生沖突，這類沖突可以通過聯(lián)邦或州的司法機構而得到有效解決。相比之下，中國是一個單一制國家，就政府等級而言十分簡單全國人大是國家的最高機構，它及其常委會所制定法律具有最高效力；然而，法律等級則相當復雜。雖然中央政府的法律規(guī)范在效力上一般高于地方法律規(guī)范，但這并不是絕對的原則。全國人大及其常委會所制定的法律以及國務院所制定行政法規(guī)超越其它類型的法律規(guī)范，這一點是清楚的。但國務院所屬部委所制定的規(guī)章和地方人大所制定的地方性法規(guī)以及地方政府部門所制定的規(guī)章之間，則沒有清楚的等級劃分。根據(jù)憲法和立法法第 78-80 條的規(guī)定，法律的規(guī)范的等級從高到低依次為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，

29、“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章”。但這些法律沒有規(guī)定地方性法規(guī)和部門規(guī)章以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之間的法律等級。第 82 條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內(nèi)施行?！币虼?，如果商務部規(guī)章和上海市人大的有關法規(guī)發(fā)生沖突，我們無法判定哪個規(guī)范具有更高的效力，而只有把它移交給國務院處理；根據(jù) 2000 年的立法法，如果國務院認為教育部規(guī)章有效，那么問題還必須進一步上交全國人大常委會處理。這種處理方法雖然具有民主性的一面，但是效率太低，不足以處理中國目前相當普遍的“立法打架”現(xiàn)象，從而有損于國家法律體系的完整與統(tǒng)一。立法法沒有規(guī)定“中央至上

30、原則”，而是在中央（部門規(guī)章）和地方法律規(guī)范發(fā)生沖突時，規(guī)定了解決沖突的程序。第 86 條第 2 款規(guī)定：“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決?！钡?3 款規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決?！庇捎诓幻髁诉@些規(guī)范的相對等級，地方性法規(guī)和規(guī)章無須和部門規(guī)章保持一致，并可在發(fā)生沖突時期望獲得國務院或全國人大常委會的有利裁決。因此，規(guī)范等級的不明確可能會助長“立法打架”。在某種意義上，中國之所以放棄了絕對的中央至上原則，正是因為中央的立法權在理論上是無限的。對于中國這樣的人口眾多、地方差異巨大的大國，中央“一刀切”往往是行不通的，因而中國的中央至上原則只能限于全國人大立法和國務院的行政法規(guī)，而不能擴大到部門規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件。吊詭的是，正是為了在中央集權制下允許一定程度的地方差異，中國才不得不對中央至上原則打了折扣。然而，中央至上是保證國家法治統(tǒng)一的基本原則。如果地方規(guī)則可以公然抵抗中央規(guī)則，那么地方自治和地方保護就失去了法