英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一1930年費(fèi)希爾報(bào)告考察

1、英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一：1930年費(fèi)希爾報(bào)告考察張順洪英文標(biāo)題】TheUnityoftheBritishColonialPublicInstitutions:AnInvestigationofFischersReportof1930作者簡(jiǎn)介】張順洪，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界歷史研究所所長(zhǎng)，研究員，博士，北京100006內(nèi)容提要】本文主要考察1930年英國(guó)沃倫費(fèi)希爾委員會(huì)報(bào)告中關(guān)于成立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的內(nèi)容和實(shí)施殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一計(jì)劃的情況。關(guān)于費(fèi)希爾報(bào)告和英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，學(xué)術(shù)界有所論及，但未見專著或?qū)Ｎ目疾?。費(fèi)希爾報(bào)告介紹了英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)的狀況，分析了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的困難和好處，建議成

2、立單一的殖民地公職機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)30-40年代是英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一方案付諸實(shí)施的時(shí)期。費(fèi)希爾報(bào)告的出臺(tái)和實(shí)現(xiàn)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一,可以說是英國(guó)面對(duì)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)高潮，面對(duì)方興未艾的民族解放運(yùn)動(dòng)，面對(duì)自身國(guó)力相對(duì)衰落和經(jīng)濟(jì)困難，采取了加強(qiáng)經(jīng)略帝國(guó)的重要舉措。關(guān)鍵詞】英帝國(guó)/殖民地公職機(jī)構(gòu)/費(fèi)希爾報(bào)告本文旨在考察1930年英國(guó)沃倫費(fèi)希爾委員會(huì)報(bào)告中關(guān)于成立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，并簡(jiǎn)要地闡述費(fèi)希爾報(bào)告產(chǎn)生的背景與建立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)計(jì)劃的實(shí)施情況。英國(guó)的殖民地分為各種類型，有白人移民殖民地、被征服的領(lǐng)地、保護(hù)國(guó)、委任統(tǒng)治地等，分別由英國(guó)不同的政府部門主管。例如，印度由印度部主管，埃及

3、、蘇丹等則由外交部主管。1925年自治領(lǐng)部成立后，英國(guó)的白人自治領(lǐng)轉(zhuǎn)由該部主管，而眾多的殖民地則由英國(guó)殖民部主管。殖民地公職機(jī)構(gòu)(ColonialServices)是英國(guó)進(jìn)行殖民統(tǒng)治的工具，由英國(guó)殖民部主管，負(fù)責(zé)管理英國(guó)的殖民帝國(guó)。這里的殖民帝國(guó)”(BritishColonialEmpire或ColonialEmpire)與大英帝國(guó)”或英帝國(guó)”(BritishEmpire)含義是不一樣的。英帝國(guó)”指整個(gè)帝國(guó)，而殖民帝國(guó)”這個(gè)時(shí)候則是指由殖民部主管的殖民地，不包括白人自治領(lǐng)(加拿大、澳大利亞、新西蘭、南非等)、印度、埃及、蘇丹等領(lǐng)地。英國(guó)統(tǒng)治印度建立了印度文職機(jī)構(gòu)”，統(tǒng)治蘇丹建立了蘇丹政治機(jī)構(gòu)”

4、。關(guān)于英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)，特別是單個(gè)殖民地的公職機(jī)構(gòu)，國(guó)外學(xué)者有一些研究。對(duì)1930年費(fèi)希爾報(bào)告及英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一情況，有的著作如英國(guó)學(xué)者安東尼柯克一格林的為君主供職：皇家殖民地公職機(jī)構(gòu)與海外文職機(jī)構(gòu)史1837-1997已有所論及，但未見專著或?qū)Ｎ目疾?。?guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚無學(xué)術(shù)著述討論費(fèi)希爾報(bào)告及英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一問題。英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)是英國(guó)統(tǒng)治殖民地的工具，而費(fèi)希爾報(bào)告在其發(fā)展演變過程中占有十分重要的地位，曾被視為殖民地公職機(jī)構(gòu)的大憲章”。在英國(guó)各殖民地，總督是最高統(tǒng)治者，也是該殖民地公職機(jī)構(gòu)中級(jí)別最高者。雖然殖民地的公職機(jī)構(gòu)從屬于英國(guó)殖民部，由殖民大臣主管，但長(zhǎng)期以來并未形成統(tǒng)一的

5、殖民地公職機(jī)構(gòu)，各殖民地之間的公職人員招聘方式不一致，工資待遇、供職條件等也有差別。除總督等頂級(jí)公職人員外，其他公職人員很少在殖民地之間流動(dòng)。早在19世紀(jì)末年，英國(guó)殖民大臣約瑟夫張伯倫就考慮過建立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的問題，但實(shí)際上并沒有什么進(jìn)展。1927年5月召開的首屆殖民部會(huì)議把這個(gè)問題提到了議事日程。大會(huì)討論了一份關(guān)于一戰(zhàn)后殖民地公職人員招聘問題的備忘錄。備忘錄揭示，一戰(zhàn)結(jié)束后英國(guó)政府在滿足殖民地對(duì)公職人員的需求上面臨著很大困難，一年的需求量與戰(zhàn)前相比約增長(zhǎng)了60%;同時(shí)，也需要更高的衡量人員素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，并且需要加強(qiáng)培訓(xùn)。因此，必須采取特殊步驟促進(jìn)公職人員的招聘工作，并最充分地利用現(xiàn)有人

6、材。備忘錄還指出，某些科技部門缺乏具有必要個(gè)人素質(zhì)和教育水平的人選，現(xiàn)有的培訓(xùn)課程也不能充分適應(yīng)殖民地的需要。大會(huì)還討論了各殖民地的公職機(jī)構(gòu)之間存在的人員交換與調(diào)任問題，并指出在目前缺乏統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的情況下，公職人員特別是科技人員在調(diào)任上很不方便，許多情況下幾乎沒有晉升高級(jí)職位的可能。為了解決這些問題，大會(huì)建議在殖民帝國(guó)內(nèi)成立各種統(tǒng)一的技術(shù)性公職機(jī)構(gòu)。殖民大臣埃默里在大會(huì)開幕詞中指出，殖民帝國(guó)內(nèi)部缺乏結(jié)構(gòu)上或行政上的統(tǒng)一”，嚴(yán)格地說根本沒有殖民地公職機(jī)構(gòu)。我在這個(gè)辦公室與36個(gè)不同的政府打交道，每個(gè)政府與其他政府都是完全分開的，在行政上、財(cái)政上、立法上都是獨(dú)立的。每個(gè)政府不管是管理兩千

7、萬人和像中歐一樣大的地域還是管理兩萬人和幾個(gè)零散的島嶼，都有自己的行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)、公共工程部門及其他技術(shù)機(jī)構(gòu)，并有各自不同的工資級(jí)別和養(yǎng)老金制度?！闭麄€(gè)體系錯(cuò)綜復(fù)雜，缺乏結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)，我相信不會(huì)被我們海峽對(duì)岸更講究邏輯的鄰國(guó)容忍片刻?！?929年4月，埃默里任命了一個(gè)委員會(huì)，主席是費(fèi)希爾爵士(SirWarrenFisher)，負(fù)責(zé)調(diào)查殖民部和殖民地公職機(jī)構(gòu)任命制度中存在的問題。費(fèi)希爾為英國(guó)財(cái)政部常任長(zhǎng)官，英國(guó)文職機(jī)構(gòu)的首腦，曾被視為20世紀(jì)白廳官員中最具影響力的人物之一。1930年4月，該委員會(huì)提交了一份報(bào)告，全名為關(guān)于殖民部和殖民地公職機(jī)構(gòu)任命制度的委員會(huì)報(bào)告，一般稱沃倫費(fèi)

8、希爾委員會(huì)報(bào)告，在本文中則簡(jiǎn)稱為費(fèi)希爾報(bào)告”。報(bào)告分四大部分，第一部分關(guān)于殖民地的公職機(jī)構(gòu)，介紹了殖民帝國(guó)”的情況，考察殖民地的公職機(jī)構(gòu)的任命機(jī)制、任期與供職條件。第二部分主要考察殖民部本身的任命機(jī)制和殖民部與殖民地的行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。第三部分是關(guān)于殖民地的公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，這是本文考察的重點(diǎn)。第四部分則為整個(gè)報(bào)告提出的各種建議的概要。費(fèi)希爾報(bào)告第三部分又分成三個(gè)小的部分：現(xiàn)狀、統(tǒng)一的困難和統(tǒng)一的好處。關(guān)于現(xiàn)狀，報(bào)告開宗明義地指出，在考察過程中，幾乎每一階段都碰到各殖民地公職機(jī)構(gòu)之間缺乏一致性的問題，不同行政單位之間的供職條件和工資系統(tǒng)缺乏適當(dāng)?shù)穆?lián)系。這一看法與1927年殖民大臣埃默里在殖民部會(huì)議

9、上的觀點(diǎn)是一致的?？偟那闆r是，在英國(guó)殖民部的管理下，過去各殖民地成立有自己?jiǎn)为?dú)的公職機(jī)構(gòu)，并規(guī)定本領(lǐng)地公職人員的供職條件。有的地區(qū)成立了跨殖民地的地區(qū)性專業(yè)公職機(jī)構(gòu)。這一部分還簡(jiǎn)明地考察了自1899年英國(guó)殖民大臣約瑟夫張伯倫考慮成立一個(gè)總的殖民地公職機(jī)構(gòu)后，各種成立統(tǒng)一性公職機(jī)構(gòu)的建議和嘗試。報(bào)告指出，一戰(zhàn)后科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展引起了人們對(duì)專業(yè)人員招聘工作緊迫性和困難的重視，一系列關(guān)于單個(gè)機(jī)構(gòu)的委員會(huì)都提出要更加合理地組織殖民地的公職機(jī)構(gòu)。根據(jù)1920年一個(gè)委員會(huì)的報(bào)告，英屬東非各領(lǐng)地醫(yī)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并；1921年，西印度醫(yī)務(wù)會(huì)議決定支持英屬西印度各領(lǐng)地醫(yī)務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一；1928年，殖民地農(nóng)業(yè)

10、機(jī)構(gòu)委員會(huì)建議成立統(tǒng)一的殖民地農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)；1929年，殖民地獸醫(yī)機(jī)構(gòu)委員會(huì)也建議成立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)。關(guān)于建立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的困難，報(bào)告指出，專家們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到目前各殖民地單獨(dú)的體制已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的需要，人員的專業(yè)化和對(duì)專家顧問的需求逐漸暴露出舊體制的局限性。但是，目前存在著諸多阻礙成立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的困難，這些困難主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，各殖民地的氣候條件和其他生活條件不同；第二，各殖民地行政機(jī)構(gòu)中類似分支機(jī)構(gòu)的人員在工資級(jí)別和其他供職條件方面存在差異；第三，許多公職人員偏愛在某個(gè)特定的領(lǐng)地供職；第四，在殖民地的許多公職部門特別是行政部門供職，公職人員需要熟悉當(dāng)?shù)氐恼Z言和風(fēng)俗習(xí)慣，以

11、便保證工作效率；第五，許多殖民地政府不愿意支持對(duì)現(xiàn)有的公職機(jī)構(gòu)制度做出大的改變，并反對(duì)限制它們?cè)谀撤N情況下拒絕財(cái)政或其他建議的權(quán)力，而這樣的建議又是在公職機(jī)構(gòu)走向統(tǒng)一進(jìn)程中所必需的。關(guān)于殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的好處，報(bào)告指出，我們希望無保留地聲明僅僅名義上統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)也是具有真正價(jià)值的”。在印度，盡管公職人員在省與省、省與中央之間的流動(dòng)并不多，但與殖民地公職人員不同，印度文職人員享有作為一個(gè)統(tǒng)一的公職機(jī)構(gòu)的好處與聲譽(yù)。報(bào)告認(rèn)為統(tǒng)一的公職機(jī)構(gòu)的好處主要有三點(diǎn)：其一，更廣泛地承認(rèn)了跨殖民地流動(dòng)的原則，特別是專業(yè)和技術(shù)部門人員流動(dòng)的原則；其二，將改善殖民地公職人員的職業(yè)前景，使其不局限于某一特定

12、的殖民地或地區(qū)，并將增加按能力晉升到最高級(jí)別的可能性；其三，將極大地提高殖民地公職機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，這對(duì)招聘工作和在職人員均會(huì)產(chǎn)生積極作用。報(bào)告稱這些好處將提高殖民地公職人員的工作熱情和工作效率，而不僅僅有利于招聘工作。報(bào)告接著分析了上述提到的幾種困難，認(rèn)為它們是可以克服的。在氣候方面，歐洲人對(duì)熱帶地區(qū)的適應(yīng)能力已得到很大提高。至于不同殖民地供職條件上的差異，報(bào)告認(rèn)為實(shí)際上可以排除許多無意義的差異”。例如，西非、東非的殖民地在推進(jìn)供職條件一體化方面已經(jīng)取得成效。在談到個(gè)人對(duì)某一特定領(lǐng)地的偏愛時(shí)，報(bào)告認(rèn)為如果統(tǒng)一的公職機(jī)構(gòu)建成，這種偏愛反而會(huì)減弱。至于語言方面的問題，對(duì)高級(jí)公職人員來說，并不是關(guān)鍵因素

13、，重要的是他們的素質(zhì)；低級(jí)公職人員在供職初年往往不需要調(diào)任到其他殖民地。報(bào)告還指出來自某些殖民地政府的擔(dān)憂所構(gòu)成的困難是最值得注意的，這涉及到各殖民地所獲得的自治程度，但報(bào)告對(duì)此語焉不詳。這個(gè)問題主要關(guān)系到特定殖民地的民族主義者在殖民地政府中的影響力；殖民地自治程度越高，就意味著殖民地民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的力量越大，對(duì)宗主國(guó)就會(huì)產(chǎn)生更大的離心力，英國(guó)對(duì)該殖民地的公職機(jī)構(gòu)的控制力就會(huì)相應(yīng)削弱。為了增強(qiáng)對(duì)殖民地政府的說服力，報(bào)告強(qiáng)調(diào)：我們惟一的目的是保證維持和提高海外公職機(jī)構(gòu)所要求的人員的數(shù)量和質(zhì)量，以及在職人員的工作效率和任職前景。我們相信我們建議的目的是提高公職機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，并保證盡可能地讓最好的官員獲

14、得機(jī)會(huì)晉升到最高級(jí)別。”(11)報(bào)告最后建議，應(yīng)該建立單一的殖民地公職機(jī)構(gòu)，并在這個(gè)更大的整體中實(shí)現(xiàn)各殖民地專業(yè)機(jī)構(gòu)如農(nóng)業(yè)、醫(yī)務(wù)、教育等機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，使各殖民地供職條件達(dá)到必要的一致。報(bào)告要求將這一建議提交即將召開的殖民部會(huì)議，供殖民地總督和其他代表討論。(12)1930年6月至7月間，英國(guó)召開了第二屆殖民部會(huì)議，會(huì)議討論了費(fèi)希爾報(bào)告。殖民大臣帕斯菲爾德勛爵在開幕詞中提請(qǐng)大會(huì)考慮費(fèi)希爾報(bào)告中關(guān)于建立統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)的非常重要的建議”。(13)會(huì)議重點(diǎn)討論了殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一問題，并成立了兩個(gè)委員會(huì)來專門研究費(fèi)希爾報(bào)告。一個(gè)稱作丫委員會(huì)，主席是威廉高爾斯，一個(gè)稱為Z委員會(huì)，主席是威廉羅伯遜；

15、前者考慮殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一問題，后者考慮費(fèi)希爾報(bào)告的其他建議。丫委員會(huì)向大會(huì)提交的研究報(bào)告，就殖民地的公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一問題作了進(jìn)一步說明。報(bào)告認(rèn)為殖民地的公職機(jī)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)在很大程度上是一個(gè)單位，承認(rèn)統(tǒng)一的殖民地公職機(jī)構(gòu)這一原則不會(huì)在多大程度上偏離現(xiàn)狀。報(bào)告將公職機(jī)構(gòu)真正的一體化實(shí)踐面臨的障礙概括為三點(diǎn)：第一，工資、供職條件、氣候及其他條件的多樣性；第二，不同殖民地相同級(jí)別的公職人員任命的入選方法不同；第三，缺乏由殖民大臣進(jìn)行義務(wù)性調(diào)任的權(quán)力。報(bào)告重點(diǎn)分析了這三個(gè)方面的困難，認(rèn)為它們是可以克服的。(14)丫報(bào)告認(rèn)為，如果不立即采取統(tǒng)一殖民地公職機(jī)構(gòu)的具體行動(dòng)，就有可能從此不可逆轉(zhuǎn)地失去這一歷史機(jī)

16、遇。報(bào)告指出，殖民地絕大多數(shù)公職人員是在由殖民大臣制定的相同的一般規(guī)則下供職的；他們的任命、薪水、退休金、管理規(guī)章和供職條件，雖然由各殖民地政府直接頒布，但總的來講是受殖民大臣掌控的；他們有權(quán)力向殖民大臣上訴，以反對(duì)殖民地政府的決定；他們的晉升機(jī)會(huì)并非局限于自己所在的殖民地，而是在整個(gè)帝國(guó)范圍內(nèi)。報(bào)告稱，實(shí)際上可以說已經(jīng)具備了承認(rèn)單一殖民地公職機(jī)構(gòu)的條件；與客觀實(shí)際不符的不是各殖民地分散的公職機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，而是它們之間名義上的孤立。但報(bào)告也指出，他們考慮的公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一方案只是涉及到在這個(gè)國(guó)家(指英國(guó))正式招聘的人員”，并主要涉及到公職機(jī)構(gòu)中被委任的公職人員”。普通的在本地招聘的公職人員仍將是本地

17、公職機(jī)構(gòu)的成員，也不必到其他殖民地供職。報(bào)告最后指出，費(fèi)希爾報(bào)告提出的原則應(yīng)該接受，殖民大臣應(yīng)立即宣布今后殖民地公職機(jī)構(gòu)將成為單一的機(jī)構(gòu)。(15)1930年的殖民部會(huì)議對(duì)丫委員會(huì)的報(bào)告進(jìn)行了討論，盡管存在著不同看法，但總體上認(rèn)為建立統(tǒng)一的公職機(jī)構(gòu)具有重大好處。會(huì)議通過了如下決議：這次會(huì)議認(rèn)為如果能夠設(shè)計(jì)出總體上可以接受的方案，殖民地的公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是可取的，并要求殖民大臣任命一個(gè)委員會(huì)來準(zhǔn)備詳細(xì)方案，提交給各殖民地政府。”(16)這次會(huì)議做出了支持殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的決定。20世紀(jì)30-40年代是英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一方案付諸實(shí)施的時(shí)期。安東尼柯克一格林指出，1930年因?yàn)榘l(fā)表了費(fèi)希爾報(bào)告和殖

18、民地會(huì)議報(bào)告，并因?yàn)楣殭C(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和其任命制度的改革，可以真正地說是現(xiàn)代殖民地公職機(jī)構(gòu)發(fā)展史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)?！?17)除殖民地審計(jì)機(jī)構(gòu)早在1910年就實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一外，1930年英國(guó)召開第二屆殖民部會(huì)議后，最早實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的是殖民地行政機(jī)構(gòu)(1932年)。其他大多數(shù)分支機(jī)構(gòu)在30年代實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。從表1可以看出，殖民地公職機(jī)構(gòu)的大多數(shù)分支機(jī)構(gòu)于二戰(zhàn)之前實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。戰(zhàn)后一個(gè)重要的發(fā)展是，組成了統(tǒng)一的殖民地工程機(jī)構(gòu)。同時(shí)，招聘工程師的任務(wù)也從皇家殖民地代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交給了殖民部。從1930年起，殖民地公職機(jī)構(gòu)的組織就基于統(tǒng)一”的原則，這樣每個(gè)殖民地有各自的公職機(jī)構(gòu)，但同時(shí)其公職人員也被視為英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)各分支

19、機(jī)構(gòu)的成員。(18)殖民地公職機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，新的公職人員能更多地從一個(gè)殖民地調(diào)任到另一個(gè)殖民地；同時(shí)，他們也更多地獲得了在帝國(guó)范圍內(nèi)升遷的機(jī)會(huì)；作為供職的條件，他們也有義務(wù)接受調(diào)任。這些新的變化給殖民地公職人員帶來了一定的好處，增強(qiáng)了在殖民地?fù)?dān)任公職的吸引力。(19)為了促進(jìn)殖民地公職機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，二戰(zhàn)后英國(guó)政府采取了一系列舉措，加強(qiáng)公職人員的招聘工作和培訓(xùn)工作，并改善殖民地公職人員的待遇。(20)J52U812.jpg英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是英國(guó)加強(qiáng)殖民統(tǒng)治的需要，也是其殖民統(tǒng)治體系不斷發(fā)展的結(jié)果。殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一在英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程中，占有十分重要的地位。安東尼柯克一格林認(rèn)

20、為，1930年費(fèi)希爾報(bào)告的出臺(tái)以及所提出的殖民地公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一計(jì)劃的采納是英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)發(fā)展演變過程中的兩大里程碑。(21)四促進(jìn)殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和發(fā)展，可以說是英國(guó)在特定歷史背景下經(jīng)略帝國(guó)的一項(xiàng)重要舉措。第一次世界大戰(zhàn)后，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了重大變化。隨著十月革命的勝利，人類歷史上誕生了第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家蘇聯(lián)，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，民族解放運(yùn)動(dòng)掀起了新的高潮，世界殖民統(tǒng)治秩序面臨著巨大沖擊。同時(shí)，英國(guó)經(jīng)歷第一次世界大戰(zhàn)后，雖然帝國(guó)版圖有新的擴(kuò)展，新增了多塊委任統(tǒng)治地，但英國(guó)的國(guó)力卻相對(duì)下降，經(jīng)濟(jì)困難重重，階級(jí)矛盾加?。辉谫Y本主義世界，美國(guó)的地位進(jìn)一步上升。英帝國(guó)也在發(fā)生著重大變化。白人自

21、治領(lǐng)的離心力不斷上升，要求減少和擺脫宗主國(guó)的控制。1925年，英國(guó)成立了自治領(lǐng)部，專門負(fù)責(zé)處理與白人自治領(lǐng)的關(guān)系。1926年，帝國(guó)會(huì)議形成了界定英國(guó)與各自治領(lǐng)關(guān)系的貝爾福定義(BalfourDefinition)，理論上承認(rèn)了在英帝國(guó)內(nèi)自治領(lǐng)與英國(guó)享有平等的地位。這一理論體現(xiàn)在1931年英國(guó)議會(huì)通過的威斯敏斯特法之中。同時(shí)，廣大殖民地半殖民地掀起了反抗英國(guó)殖民擴(kuò)張和殖民統(tǒng)治的斗爭(zhēng)高潮。例如，1919年，阿富汗要求完全獨(dú)立，英國(guó)調(diào)動(dòng)軍隊(duì)鎮(zhèn)壓，阿富汗人民進(jìn)行了英勇頑強(qiáng)的抵抗，迫使英國(guó)承認(rèn)阿富汗獨(dú)立；埃及爆發(fā)了反對(duì)英國(guó)占領(lǐng)的武裝斗爭(zhēng)，英國(guó)于1922年被迫承認(rèn)埃及獨(dú)立，放棄對(duì)埃及的保護(hù)”；印度掀起了聲

22、勢(shì)浩大的反對(duì)英國(guó)殖民統(tǒng)治的非暴力不合作運(yùn)動(dòng)。為了維護(hù)殖民統(tǒng)治利益，維護(hù)世界霸權(quán)地位，英國(guó)加強(qiáng)了對(duì)帝國(guó)的經(jīng)略。費(fèi)希爾報(bào)告和殖民地公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一不是孤立的行動(dòng)，而是英國(guó)在20世紀(jì)二三十年代采取的加強(qiáng)殖民統(tǒng)治和殖民地開發(fā)利用的一系列舉措中的重要環(huán)節(jié)。例如，1919-1920年間，三個(gè)分別討論關(guān)于醫(yī)務(wù)、農(nóng)業(yè)、獸醫(yī)機(jī)構(gòu)問題的委員會(huì)就把殖民地作為一個(gè)整體來考慮。1922年，一個(gè)醫(yī)務(wù)咨詢委員會(huì)的活動(dòng)范圍也從英屬熱帶非洲擴(kuò)展到所有的依附領(lǐng)地。為加強(qiáng)殖民地公職隊(duì)伍的力量，1923年開始實(shí)施自治領(lǐng)選人方案。在1926年，成立了帝國(guó)經(jīng)銷理事會(huì)，以促進(jìn)帝國(guó)內(nèi)部的產(chǎn)品銷售。1927年和1930年先后召開了兩屆殖民部會(huì)議

23、，以加強(qiáng)殖民部與殖民地政府之間的關(guān)系。1929年教育咨詢委員會(huì)的活動(dòng)范圍也從熱帶非常擴(kuò)大到整個(gè)殖民帝國(guó)。1929年，英國(guó)通過了第一個(gè)殖民地發(fā)展法；1940年，又通過了殖民地發(fā)展和福利法。1932年，英國(guó)召開了渥太華帝國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，簽訂了渥太華協(xié)定，建立起帝國(guó)特惠制度。從1938年起，英國(guó)殖民大臣向議會(huì)提交的年度報(bào)告以英國(guó)政府敕頒文件的形式印行，標(biāo)題為殖民帝國(guó)。與此同時(shí)，英國(guó)殖民部的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也在不斷發(fā)展和完善。例如，1927年給殖民大臣配備了經(jīng)濟(jì)與財(cái)政顧問。1930年在殖民部成立了人事分部，負(fù)責(zé)殖民地公職人員的招聘、培訓(xùn)、任命、晉升、調(diào)任等任務(wù)，并確定供職條件。(22)殖民部?jī)?nèi)部還成立了一些新的專

24、業(yè)部門，如1939年成立的社會(huì)機(jī)構(gòu)局。(23)費(fèi)希爾報(bào)告的出臺(tái)和殖民地的公職機(jī)構(gòu)統(tǒng)一原則的采納是特定歷史條件下的產(chǎn)物，可以說是英國(guó)面對(duì)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)高潮，面對(duì)方興未艾的民族解放運(yùn)動(dòng)，面對(duì)自身國(guó)力相對(duì)衰落和一戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)困難，采取的加強(qiáng)經(jīng)略帝國(guó)的重要舉措。1930年后，英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)逐漸走向統(tǒng)一，但實(shí)際上在多大程度實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一是難以準(zhǔn)確估計(jì)的。1938年，英國(guó)學(xué)者拉斯基在考察殖民地公職機(jī)構(gòu)時(shí)寫道：盡管自1930年費(fèi)希爾報(bào)告以來，它在某種意義上是一個(gè)真正的整體，但它仍然在很大程度上是不同單元的聚合，功能性與地區(qū)性的現(xiàn)狀阻礙著給這個(gè)聚合體強(qiáng)加一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)”。(24)羅伯特休斯勒爾在1963年寫道

25、：建立一個(gè)法國(guó)意義上的真正統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)的建議經(jīng)常提出來，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)，但它從來沒有變成現(xiàn)實(shí)”。(25)的確，歷史發(fā)展的步伐沒有讓英國(guó)殖民地公職機(jī)構(gòu)演變成一個(gè)真正意義上的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)”。1930年這一計(jì)劃被采納時(shí)，世界正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不久第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。二戰(zhàn)結(jié)束后初期，盡管殖民地公職機(jī)構(gòu)的人員在一個(gè)時(shí)期內(nèi)有很大的增加，但從歷史總趨勢(shì)看，戰(zhàn)后是民族解放運(yùn)動(dòng)取得巨大勝利的時(shí)期，是世界各殖民帝國(guó)紛紛解體的時(shí)期，英國(guó)企圖長(zhǎng)期維護(hù)殖民帝國(guó)的愿望無法實(shí)現(xiàn)，其殖民地公職機(jī)構(gòu)也漸成明日黃花。注釋：這里英文Services一詞是復(fù)數(shù)，指未統(tǒng)一前的公職機(jī)構(gòu)，而Service(單數(shù))則一般指統(tǒng)一后的殖民地公職機(jī)構(gòu)。例如

26、，根據(jù)安德魯索普的兩次世界大戰(zhàn)年代的英國(guó)1914-1945:朗曼扌旨南(AndrewThorpe,TheLongmanCompaniontoBritainintheEraoftheTwoWorldWars1914-1945,Longman,1994)，1938年時(shí)的英帝國(guó)”包括英國(guó)、愛爾蘭、加拿大、澳大利亞、南非、新西蘭、紐芬蘭、印度等及殖民帝國(guó)”；而殖民帝國(guó)”則包括英屬西印度、英屬西非、英屬東非、東方殖民地、地中海殖民地及其他殖民地共40多塊領(lǐng)地(第139、147頁)。安東尼柯克-格林：為君主供職：皇家殖民地公職機(jī)構(gòu)與海外文職機(jī)構(gòu)史1837-1997(AnthonyKirk-Greene,O

27、nCrownService:AHistoryofHMColonialandOverseasCivilService，1837-1997)，T.B陶里斯出版公司，1999年，第30頁。約瑟夫張伯倫(JosephChamberlain)，1895年6月至1903年9月任英國(guó)殖民大臣，自由黨統(tǒng)一派(LiberalUnionist)成員。英國(guó)政府敕頒文件：1927年殖民部會(huì)議：會(huì)議錄概要(Cmd.2883:ColonialOfficeConference,1927:SummaryofProceedings)，英國(guó)皇家文書局，1927年，第1220頁。埃默里(LeopoldC.M.S.Amery),19

28、24年11月至1929年6月任英國(guó)殖民大臣，1925自治領(lǐng)部成立后兼任自治領(lǐng)大臣(1925-1929),1940年至1945年任印度和緬甸事務(wù)大臣，保守黨成員。英國(guó)政府敕頒文件：1927年殖民部會(huì)議：會(huì)議錄概要的附錄(Cmd.2884:ColonialOfficeConference,1927:AppendicestotheSummaryofProceedings),英國(guó)皇家文書局，1927年，第5頁。安東尼柯克-格林：為君主供職：皇家殖民地公職機(jī)構(gòu)與海外文職機(jī)構(gòu)史1837-1997，第30頁。該報(bào)告作為英國(guó)政府敕頒文件關(guān)于殖民部和殖民地公職機(jī)構(gòu)任命制度的委員會(huì)報(bào)告(Cmd.3554:Repo

29、rtofaCommitteeontheSystemofAppointmentintheColonialOffice&theColonialServices)發(fā)表，英國(guó)皇家文書局，1930年。報(bào)告第三部分殖民地的公職機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一(UnificationoftheColonialServices”，見關(guān)于殖民部和殖民地公職機(jī)構(gòu)任命制度的委員會(huì)報(bào)告，第4554頁。(11)(12)英國(guó)政府敕頒文件Cmd.3554:關(guān)于殖民部和殖民地公職機(jī)構(gòu)任命制度的委員會(huì)報(bào)告，第53、53、56頁。(13)英國(guó)政府敕頒文件：1930年殖民部會(huì)議：會(huì)議錄概要(Cmd.3628:ColonialOfficeConference,1930:SummaryofProceedings)，英國(guó)皇家文書局，1930年，第10頁；帕斯菲爾德勛爵(SydneyJamesWebb,LordPassfied)，1929年6月至1931年8月任英國(guó)殖民大臣，工黨成員。(14)(15)(16)英國(guó)政府敕頒文件Cmd.3628:1930年殖民部會(huì)議：會(huì)議錄概要，第86-88、86-