“村改居”時期的社區(qū)組織治理能力研究

1、后“村改居”時期的社區(qū)組織治理能力研究摘要： “村改居”是我國農村社區(qū)向城市社區(qū)轉型的一種管理模式。由于“村改居”社區(qū)組織難以適應轉型對其治理能力的要求，導致社區(qū)治理面臨基層服務型黨組織建設薄弱、社區(qū)自治功能弱化、社區(qū)服務職能模糊化、社區(qū)干部隊伍的綜合素質較低和管理理念滯后等諸多問題。采取針對性措施提升“村改居”社區(qū)組織的治理能力，主要是提升社區(qū)黨組織的服務能力、居委會的社區(qū)自治能力、股份合作經濟組織的管理能力、其他社區(qū)組織的社區(qū)服務能力等。關鍵詞： “村改居” ；社區(qū)組織；治理能力中圖分類號： C912 文獻標識碼： A 文章編號： 1008-7168（ 2015） 02-0085-05一、

2、后“村改居”時期的社區(qū)組織及職能定位“村改居”是我國農村社區(qū)向城市社區(qū)轉型的一種管理模式，即在村委會的基礎上，通過基層組織改建、集體資產股份化運作、村民身份變更等工作，實現(xiàn)村委會轉變?yōu)榫用裎瘑T會或社區(qū)委員會?！按甯木印敝饕l(fā)生在城中村、城鄉(xiāng)接合部和較發(fā)達的小城鎮(zhèn)等地方。我國改革開放以來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，城市化進程不斷推進。特別是進入21 世紀后，加快城市化進程成為我國發(fā)展的重點。加快城市化進程，既要加快促進農村向城市轉變，又要加快城市自身的建設發(fā)展。許多 農村的土地全部或大部分被征用，在地理上被納入了城市的 空間范圍，形成了眾多的城中村。在這些城中村里，產業(yè)結 構主要以第二、三產業(yè)為主

3、，村民的生產、生活方式等方面 已實現(xiàn)了高度的城市化，為“村改居”奠定了基礎。與此同 時，在城鎮(zhèn)化進程中，各城市不斷在內部進行區(qū)劃調整和拆 遷，而在外部快速向四周擴張，城市周邊的農村地區(qū)轉變?yōu)?城市地區(qū)，大批農村勞動力從土地上解放由來，成為城鎮(zhèn)的 一員。止匕外，在一些發(fā)達地區(qū)，大量的新城鎮(zhèn)如雨后春筍般 涌現(xiàn)，農村地域中城市要素逐漸增長，隨之而來的是撤村改 制、撤村建居、撤村并鎮(zhèn)等，大量的村莊城鎮(zhèn)化、社區(qū)化。與城市社區(qū)相近，“村改居”后的社區(qū)治理主體是多元 化的社區(qū)組織。社區(qū)組織是指在社區(qū)地域內面向社區(qū)居民開 展工作滿足社區(qū)居民需要的各種組織的統(tǒng)稱。“村改居”后的社區(qū)組織主要包括四種類型：一是以社

4、區(qū)為管理對象的組 織，如社區(qū)黨組織、街鎮(zhèn)行政組織以及政府下派在社區(qū)承擔 相關管理職能的組織；二是社區(qū)居民自我管理的群眾性、自 治性組織，如居民委員會、業(yè)主委員會等；三是社區(qū)集體經 濟組織，如集體經濟合作社等；四是在社區(qū)內活動并參加和 承擔莫種社區(qū)事務管理的組織，如社區(qū)社會組織、物業(yè)服務 企業(yè)等。般村委會改為居委會后，原村黨支部和村委會相應撤銷，按照便于服務管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民 自治的原則，建立起基層黨組織。社區(qū)黨組織（黨支部、黨 總支、黨委）是黨在社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是社區(qū) 各類組織和各項工作的領導核心?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)黨組織主要職責是：宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策；討

5、論決定本 社區(qū)建設與管理中的重要問題；領導社區(qū)居民自治組織，推 進社區(qū)居民自治；組織黨員和群眾參加社區(qū)建設；化解社會 矛盾，維護社會穩(wěn)定；加強社區(qū)黨組織自身建設，做好黨員 的教育管理和發(fā)展黨員工作等。改制后的“村改居”社區(qū)居委會，從法定意義和管理體 制上說已屬于城市社區(qū)居委會了，因而依據中華人民共和 國城市居民委員會組織法 的有關要求，應逐步建立完善“居 委會”會議、議事協(xié)商會議、居民自治章程、居民監(jiān)督委員 會等各項規(guī)章制度。在組織結構和組織制度上與城市社區(qū)居 委會銜接，并逐步過渡到成熟的城市社區(qū)居委會。社區(qū)居委 會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層性群眾性自 治組織。社區(qū)居委會的主要職

6、責是：宣傳憲法、法律、法規(guī) 和國家的政策；辦理本居住區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)； 調解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助政府或者它的派由 機關做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救助 等工作。社區(qū)股份合作組織是以合作制為基礎，實行資本、技術、 土地、信息及勞動相結合的新型集體經濟組織運營形式。社 區(qū)股份合作組織作為專門經濟組織，負責對原村（居）委會 經營的工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)、房產等經濟實體和集體資產進行 管理經營，其主要職責是：通過社員代表大會，決定股份合 作社的經營方針、發(fā)展規(guī)劃、重大投資決策、年度計劃及其 執(zhí)行情況、財務預（決）算和年終分配方案；董事會在社員 代表大會閉會期間具體行使職

7、能的決策機構和經營管理機 構；通過監(jiān)事會對集體資產的投資、經營、收益、分配和非 經營性開支等實行有效監(jiān)督，防止集體資產流失，維護全體 社員的合法權益?！按甯木印焙髽嫿ǖ囊渣h組織、自治組織、集體經濟組 織為主體的社區(qū)組織體系，形成了社區(qū)黨組織領導、居委會 和合作社相對獨立運行的治理機制，實現(xiàn)了 “黨、政、經” 三分離。黨組織是領導核心，成員通過選舉依法進入社區(qū)居 委會、集體經濟合作社社委會等組織任職；居委會在社區(qū)黨 組織領導下，抓好居民自治；集體經濟合作社在社區(qū)黨組織 領導下，代表集體經濟組織成員行使集體土地等集體資產所 有權，并按章程經營管理本社的各種資產，辦理集體土地承 包、流轉等相關事宜；

8、其他社會組織在社區(qū)黨組織領導下按 照各自章程開展工作?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)組織工作重心逐漸由發(fā)展經濟向社 區(qū)管理和公共服務轉變。從城市社區(qū)居委會的職能看，其主 要是處理本社區(qū)居民的公共事務和公益事項，組織教育居民 實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的自治活動。“村改居”的過程實質上也是其職能分解和轉變的過程，村 委會原本承擔的經濟職能在社區(qū)居委會中開始剝離，并逐步 轉變角色，更多地擔負起有關社區(qū)管理和公共服務的職能。二、后“村改居”時期社區(qū)治理面臨的主要問題“村改居”社區(qū)組織多年來在社區(qū)治理方面取得的成效 是值得肯定的：在積極協(xié)助政府相關部門做好與居民利益有 關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫

9、救助等工作，調動居民群眾 參與民主管理，推進社區(qū)居民自治，發(fā)展股份合作經濟，調 解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安等方面，發(fā)揮了不可替代的 作用。然而，無論是城中村、城市郊區(qū)，還是發(fā)達地區(qū)的小 城鎮(zhèn)，“村改居”社區(qū)實際是一種轉型社區(qū)，其復雜性也給 社區(qū)組織治理能力帶來挑戰(zhàn)，許多“村改居”社區(qū)組織難以 適應轉型對其治理能力的要求，導致社區(qū)治理面臨諸多問 題，這主要體現(xiàn)在以下五方面。（一）基層服務型黨組織建設薄弱。由于“村改居”社區(qū)處于轉型之中，各方 面工作頭緒繁雜、任務繁重，社區(qū)黨組織的自身建設跟不上 形勢發(fā)展的需求，對黨員的教育和管理力不從心。 重要的是, “村改居”后的社區(qū)黨建與農村黨建在工作重點

10、上有著很大的不同。隨著以農民變市民為重要特征的 “村改居”的推進, 村民期待的最大實惠就是市民待遇和享受城市生活。他們盼望社區(qū)服務在服務方式、服務內容、服務渠道以及服務能力 等方面有較大的改進與完善，對社區(qū)黨組織寄予厚望。這就 要求“村改居”后的社區(qū)黨組織盡快建立服務群眾的工作體 系，為社區(qū)居民的生活和發(fā)展提供良好的服務?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)黨組織工作重心應從行政村黨組織直接領導經濟建設轉變到社區(qū)黨組織的服務發(fā)展、服務群眾、協(xié)調利益關 系上來；應關心社區(qū)居民并及時為居民群眾排憂解難，維護 好社區(qū)居民的生存與發(fā)展的權利，讓群眾有工作可做、有利 可得。否則，問題就會越積越多，使社區(qū)黨組織工作陷于被

11、動。因此，加強服務型基層黨組織建設刻不容緩。（二）社區(qū)居民參與被動化，社區(qū)自治功能弱化?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)居民一般分為三類：第一類是由村民直接轉 變身份成為市民；第二類是二十世紀八九十年代由單位或自 主購地建房，居住在當地有工作單位的“單位人”；第三類是因房地產開發(fā)建設小區(qū)而入住的“外來人”。第一類人雖然身份轉變了，但由于受多年來的村級管理體制的局限，除 了戶籍發(fā)生改變外，對參與社區(qū)事務表現(xiàn)淡漠。第二類居民 雖然從理論上講具有社會歸屬感和社會參與意識，但他們多 數只對自己的單位有認同感、責任感和歸屬感，對所在社區(qū) 事務并未發(fā)揮積極作用。第三類居民只是居住在社區(qū)，對參 與社區(qū)事務興趣不大?！按甯?/p>

12、居”后的社區(qū)，在居委會班子 的選舉上，大多是由上級安排候選人，由居民進行投票間接 選舉的方式產生。不少居民只是被動參與，如果沒有觸及自 己切身利益，一般不會把自己的立場充分表達由來。居委會 從工作方式到工作職責，都是高度行政化的，這使社區(qū)自治 功能嚴重弱化。（三）社區(qū)服務體系不健全， 社區(qū)服務職能模糊化?！按?改居”后，社區(qū)公共服務基礎設施不夠完善，生活服務網點 缺乏規(guī)劃，與城市社區(qū)公共服務設施相比還有一定的差距。 如社區(qū)醫(yī)療站房屋比較簡陋、人員不足、缺乏基本的醫(yī)療設 備，疾病防治和醫(yī)療措施等衛(wèi)生服務工作難以有效開展。社 區(qū)自治組織是“村改居”后承擔社區(qū)服務職能的主要主體， 其開展的工作主要有

13、：根據社會需求培訓和提高社區(qū)居民尤 其是失地居民的基本素質和工作技能；創(chuàng)造條件拓寬就業(yè)渠 道實現(xiàn)居民充分就業(yè)；針對社區(qū)流動人口多、社會矛盾多的 特點加強流動人口管理和服務等。但在實際中并沒有形成工 作機制的常態(tài)化，一些社區(qū)居委會社區(qū)服務職能模糊，把本 應體現(xiàn)服務功能的社區(qū)當成了政府的基層管理部門，形成了 社區(qū)服務管理工作的錯位。同時，作為社區(qū)服務主體之一的 社區(qū)社會組織缺失，也影響了社區(qū)的服務工作。許多社區(qū)沒 有或很少發(fā)展社區(qū)志愿者協(xié)會、社區(qū)社會組織等，缺乏開展 經常性的志愿服務和專業(yè)技術服務。（四）社區(qū)干部隊伍綜合素質較低，管理理念滯后?！按甯木印焙蟮拇蟛糠稚鐓^(qū)干部隊伍的構成基本上來自原村“

14、兩委”班子成員。他們在年齡結構、文化水平、觀念素質、服務協(xié)調能力等方面和現(xiàn)代城市社區(qū)的要求仍存在明顯的差距，很難適應社區(qū)建設的創(chuàng)新和發(fā)展，主要是社會工作、社區(qū)工作專業(yè)技能缺失， 學習能力較低， 缺乏社區(qū)管理經驗_3在思想上，對城市社區(qū)職責與功能的認識普遍比較模糊，處理問題的思維與方法大都停留在原村委會模式的層面上，創(chuàng)新能力不強。所以，許多完成“村改居”工作的新建社區(qū)，缺乏實質性改革舉措，管理者的思維方式、服務觀念、處理問題的方法仍然是“村改居”前的模式。這種工作方法簡單粗暴， 缺少社區(qū)服務意識， 不能滿足社區(qū)居民的多元化需求，容易導致社區(qū)居民對社區(qū)的認同感降低。（五）集體資產管理面臨諸多困境。

15、 “村改居”后的集體資產一般都是通過股份合作制改革來處置的。經過一段時間的改革和運行后，這種股份合作制經濟暴露出不少問題。一是股份合作組織管理機制不健全。股份經濟合作組織內民主管理、 民主決策、 民主監(jiān)督及配置制度還需要進一步健全，董事會、監(jiān)事會的政社合一，不能保證合作社的民主決策、民主監(jiān)督。相當一部分社員主動參與管理的意識薄弱，影響了社員有效地行使其民主權利，少數人說了算，在一定程度上淡化了合作社的屬性。二是股份合作組織尚未形成一套能夠使集體資產保值增值的運行機制，尚未形成適應市場經濟發(fā)展要求的集體資產管理的激勵、約束機制。三是股權缺乏流動性。股份合作制經濟還不是完全獨立的市場主體，股權 轉

16、讓原則上在股份經濟合作社內部成員之間進行，外面的資 本不能進入，社區(qū)內的資本也不能流生。這在一定程度上抑 制了股份合作制經濟的發(fā)展活力。三、后“村改居”時期提升社區(qū)組織治理能力的路徑“村改居”是加速城市化進程的需要，也是農村社區(qū)治理轉型的需要。因此，加強后“村改居”時期的社區(qū)治理， 必須提升社區(qū)組織的治理能力。（一）強化基層服務型黨組織建設，提升社區(qū)黨組織服務能力。一要找準社區(qū)黨建工作的“切人點”。要把有效解決社區(qū)中存在的關系居民生產、生活的熱點和難點問題作為 黨建工作的重點，把黨建工作滲透到社區(qū)工作的全過程，使 社區(qū)黨組織在社區(qū)中真正起到服務居民的作用?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)居民在安居、就業(yè)、社

17、會保障等方面還存在突生的 問題，這些問題解決不好極可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定，需要引起 社區(qū)黨組織的高度重視。保障和改善民生工作需要基層黨組 織以人為本，統(tǒng)籌協(xié)調各方關系，積極改善民生。二要適應 新形勢，探索新思路，建立新制度，完善社區(qū)黨組織服務機 制。要不斷完善服務設施、拓展服務范圍、豐富服務內容和創(chuàng)新服務載體，努力為社區(qū)居民的生活和發(fā)展提供良好的服 務。三要增強黨組織服務居民的能力?！按甯木印焙螅迕?對社區(qū)服務的需求更加多元、要求也比較高。社區(qū)黨組織要 從居民的實際需求由發(fā)，增強黨員服務意識。要多與居民群 眾交朋友，使居民群眾有事找你辦，有話找你說，有難找你 幫，真正成為居民群眾的貼心人，有效提

18、升社區(qū)服務能力。（二）強化社區(qū)自治功能，提升居委會社區(qū)自治能力。社區(qū) 居委會既是城鎮(zhèn)管理工作的“細胞”，也是連接居民和政府 的橋梁與紐帶。要強化社區(qū)自治功能，提升居委會社區(qū)自治 能力，必須在多方面開展工作。一要增強居民參與自治的意 識。要通過各種輿論宣傳導向，幫助他們認清自身參與對社 區(qū)治理的重要意義，不斷增強其參與的主動性和積極性。二 要完善參與機制。鎮(zhèn)政府及街道辦等職能部門應以謙虛的態(tài) 度和包容、開放的胸懷來豉勵居民參與，善于借助網絡、熱 線電話等工具收集他們對社區(qū)治理的意見和建議，建立居民 意見的收集、回應機制。三要推進民主決策規(guī)范化，保障居 民群眾決策權。社區(qū)事務應廣泛征求社區(qū)居民意見

19、，如涉及 居民切身利益的事項、重大活動開展、社區(qū)環(huán)境整治等，社 區(qū)居民委員會應事前召開民主聽證會，廣泛聽取社區(qū)居民的 意見和建議，實行民主決策。四要明確社區(qū)居委會工作職責, 依法落實自治任務。如推行居務公開，組織居民積極參與社 會治安綜合治理，調解民間糾紛，及時化解社區(qū)居民間的矛 盾，促進家庭和睦、鄰里和諧等。（三）完善社區(qū)服務體系，提高其他社區(qū)組織社區(qū)服務 能力。社區(qū)服務體系的完善是“村改居”后社區(qū)的一項重要工作。在社區(qū)服務基礎設施方面，要逐步建立起社會救助、 社會福利、社會保障體系。要從滿足居民多樣化的物質文化 生活需要由發(fā)，逐步建立起以社區(qū)服務站為依托、社區(qū)志愿 者組織服務為補充的服務網

20、絡。要完善社區(qū)衛(wèi)生服務站、圖 書室、警務室等服務設施。在社區(qū)服務主體方面，社區(qū)自治 組織應根據社會需求，培訓和提高社區(qū)居民尤其是失地居民 的基本素質和工作技能，創(chuàng)造條件拓寬就業(yè)渠道。要豐富社 區(qū)服務內容，積極開展面向老年人、兒童、低收入者、優(yōu)撫 對象的服務，不斷增加便民利民的服務項目。“村改居”后的社區(qū)應積極引導其他社會組織力量共同參與到社區(qū)的服 務中，根據當地的實際情況完善和豉勵社會組織進駐社區(qū)政 策，培育社區(qū)社會組織等。在社區(qū)養(yǎng)老服務和社區(qū)文化服務 等方面，通過政府購買或政府與之合作等形式，進一步提升 和轉變社區(qū)服務模式。社區(qū)居委會應主動為其他社區(qū)組織開 展服務和活動提供幫助，指導和監(jiān)督社

21、區(qū)內社會組織、業(yè)主 委員會、業(yè)主（代表）大會開展工作，及時協(xié)調解決矛盾糾 紛，維護各方合法權益。（四）不斷提高社區(qū)干部隊伍的綜合素質和管理能力。 社區(qū)干部隊伍建設是“村改居”后社區(qū)建設與管理的重要工 作。培養(yǎng)好建設好管理好一支素質高、群眾信賴、管理能力 強的社區(qū)干部隊伍，是推進“村改居”后社區(qū)建設的必要條 件。一要實施社區(qū)干部“素質提升”工程，把素質較好、群眾信任的社區(qū)干部安排到適當崗位上，穩(wěn)妥清退文化程度 低、年齡偏大的干部。二要加強培訓，提升社區(qū)干部的管理 水平。由于社區(qū)工作的職責和工作重點不同于村委會的管 理，要積極通過講座、集中培訓等形式加強對他們的培訓， 使其熟悉有關工作制度、工作方法、工作程序等，提升其社 區(qū)管理和社區(qū)服務的水平?！按甯木印焙笊鐓^(qū)干部培訓要重 在豐富培訓內容，諸如黨的建設、社會管理、公共服