中國和美國的國家審計法律制度比較

1、.：.；中國和美國的國家審計法律制度比較 摘要中美國家審計法律制度既具有類似之處，也存在著區(qū)別。本文主要從審計機構的隸屬方式、審計范圍和審計結果的處置三個方面作了比較，并就如何完善中國國家審計在這三個方面的法律制度作了簡單的論述。Abstract： There is similarity between the Legal System of Sino-US government auditing， distinguish existing too. This paper has made comparisons from three aspects， including the mode o

2、f subordination of government auditing institutions， the scope of auditing， the treatment of the auditing result. The author also made brief argumentation on how to perfect the legal system of government auditing of china關鍵詞國家審計；隸屬方式；審計范圍；審計結果國家審計制度作為行政監(jiān)視法律制度的重要組成部分，是一種上層建筑，必然要遭到國家消費力程度、社會經濟體制與管理方式、

3、政治體制和法律制度、文化傳統(tǒng)與教育開展程度等社會環(huán)境要素的影響。中美兩國在上述社會環(huán)境要素方面存在著差別，使得中美國家審計制度也存在不少的差別，本文是從這兩種國家審計法律制度存在的區(qū)別方面進展比較分析。一、審計機構的隸屬方式中國的最高國家審計機關審計署隸屬于國務院，審計署對其擔任并報告任務，中國的國家審計制度屬于“行政方式的國家審計制度。根據以下簡稱第91、109條以及以下簡稱第2條規(guī)定，國家實行審計監(jiān)視制度，國務院設立審計署，縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。根據第8、9、28條的規(guī)定，中國國家審計機構實行一致指點、分級審計的管理體制。審計署在國務院總理的指點下，主管全國的審計任務，地

4、方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關擔任并報告任務，審計業(yè)務以上級審計機關，指點為主。上級審計機關可以將其審計范圍內的有關審計事項授權下級審計機關進展，上級審計機關也可以對下級審計機關管轄范圍內的艱苦審計事項直接進展審計。美國的最高審計機關審計總署The Government Accountability Office，直譯為政府責任辦公室，簡稱GAO隸屬于國會，審計總署對其擔任并報告任務，美國的國家審計制度可以說是“立法方式國家審計制度的典型代表。根據美國1921年第301條規(guī)定：“應建立一個新的國家機構，即審計總署，其獨立于行政部門，在審計長的監(jiān)視和指點下任務。由于美國是聯(lián)邦制國家

5、，實行地方自治的分權原那么，所以審計總署與州、地方的審計機關之間沒有指點與被指點的關系。各州、地方的審計體制也有差別，如紐約州審計長是由選民選舉產生的，其位置與市長、市議會議長平行，直接對選民擔任；華盛頓特區(qū)的審計辦公室那么屬于特區(qū)議會，對議會擔任并報告任務。根據中國第80、86條和第15條規(guī)定，審計長由國務院總理提名，全國人民代表大會或常務委員會決議人選，并由國家主席任免，在沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況下，不得隨意撤換。美國審計總署最高首腦為審計長Comptroller General，根據美國1921年第301、302、303條的規(guī)定，為了保證審計長的獨立性，國會給予其相當超然

6、的位置，審計長由總統(tǒng)提名，經參議院贊同后由總統(tǒng)任命，任期15年，不得連任，除非國會兩院聯(lián)席會議決議或遭到眾議員的彈劾，不得以任何理由罷免審計長，并且為了保證其退休后的生活，在其退休后仍可以領取全薪。中國國家審計機關獨立性、權威性相對于美國來說較差。作為“行政方式國家審計制度的典型代表之一，中國國家審計機關并未獨立于被審計單位所屬的整個行政權益系統(tǒng)，只是獨立于被審計單位，因此，從某種意義上來說，中國的國家審計體制屬于一種方式上獨立的管理方式?，F行作為權威性的法律規(guī)范，還缺乏針對性的詳細規(guī)定，由于“審計的概念和獨立性的概念，好像一枚硬幣的正反兩面，1我們有必要自創(chuàng)美國1921年和其他國家相關法律的

7、規(guī)定，在“審計機構、審計人員、審計任務和審計任務的獨立性上 2等方面進展制度上的完善。有學者提出中國國家審計體制應該改“行政方式為“立法方式，各級審計機關由同級人民代表大會及常委會指點。3我們以為從中國目前的政治、經濟、文化、法律開展情況和歷史傳統(tǒng)綜合思索，建立“立法方式國家審計制度的想象是不適宜現階段中國國情的。目前國家審計體制改革的重點應該是完善現行“行政方式的國家審計體制，特別是要理順雙重指點體制的縱向與橫向關系。因此比較真實可行的是自創(chuàng)國家工商行政管理機關進展垂直管理的做法，把地方各級審計機關由地方雙重指點體制改為垂直指點體制，由審計署對地方各級審計機關實行垂直指點，以切斷地方審計機關

8、與地方政府的組織設置、人員任免、經費來源等行政關系，使地方各級審計機關獨立性有比較大的提高，從而使地方審計機關在地方行政監(jiān)視中發(fā)揚更重要的作用。二、審計范圍國家審計范圍包括審計的對象范圍和審計的內容范圍兩個部分，由于政治、經濟、法律、審計技術與手段開展的差別，中美兩國在審計范圍上也存在不同之處。從審計的對象范圍來看，根據中國第2條第2款規(guī)定，中國國家審計的對象包括國務院各部門和地方各級人民政府及其部門，國有的金融機構和企事業(yè)組織以及其他按照法律和行政法規(guī)規(guī)定該當接受審計監(jiān)視的單位。而根據美國1921年和1945年的規(guī)定，其審計對象包括除中央情報局和總統(tǒng)辦公室以外的聯(lián)邦政府各部門及其所屬企事業(yè)單

9、位和公共開支有關的事項。由此可見，中國國家審計的對象范圍比美國更廣一些。但美國審計總署對被審計單位的審計力度和及時性上，不分內外，如今審計總署任務的范圍包括了聯(lián)邦政府在世界各地正在開展或將要開展的一切行動。例如，審計總署的任務人員自伊拉克戰(zhàn)爭終了后就到達了伊拉克，關注從軍隊后勤到結合國石油換食品工程合同的本錢等一切問題。比較之下，中國國家審計機關對外審計的力度和及時性上必需加強，以遏止目前存在的部分國家駐外機構和企業(yè)“監(jiān)視主體虛位的景象。從審計的內容范圍來看，根據中國第2條第3款規(guī)定，審計機關對審計對象的財政收支或財務收支的真實、合法和效益，依法進展審計監(jiān)視。但從中國實踐執(zhí)行情況來看，根本上限

10、于傳統(tǒng)審計中的財政審計和財務審計，對于經濟效益審計和社會效益審計涉及得比較少。而美國自1945年公布后，審計總署開場把留意力轉向檢查人力、物力、財力資源的經濟性Economy、效率性Efficiency和效益性Effectiveness簡稱“3E，即績效審計。20世紀70年代美國審計總署的“3E開場走向準那么化，1972年，美國審計總署根據立法所賦予的權限，制定了，它規(guī)定審計內容分為三部分：一是財務和合規(guī)性審計；二是經濟性和效率性審計；三是工程效果審計。后于1981年、1988年和1994年三次對此準那么進展修正，并最終改稱為。目前“3E審計的比重曾經占到美國審計總署任務量的90%左右。4除了

11、完成傳統(tǒng)的審計義務之外，兩國國家審計機關都還要承當時代賦予的新義務。中國第27條規(guī)定了審計署有審計調查的職責，但是，目前審計署在這方面的任務比較少。而美國審計總署很多審計報告關注的不僅是聯(lián)邦資金能否適當運用的問題，而是擴展到了聯(lián)邦工程和政策能否到達了他們的目的，滿足了社會的需求。它是政府運作真實和透明的有力提倡者，其負有保證在安然公司和世通公司問題上出現的監(jiān)視責任失誤不會在公共部門再發(fā)生的責任。審計總署還報告聯(lián)邦政府運作良好的工程和政策，并闡明有關的進展和提高，還經常向立法者和在促使政府更好任務方面起主導作用的機構提供咨詢，咨詢的內容包括更新最正確實務和合并或淘汰不用要的聯(lián)邦工程。雖然美國審計

12、總署的很多任務是考核政府日常運作的效果，但對于一些將會出現的雖然還沒到達危機的程度卻具有全國性影響的問題，其也會向政策制定者和公眾做出警示，美國審計總署目前正在親密關注幾個后果還沒有被完全認識到的長期的挑戰(zhàn)，其中包括社會保證、醫(yī)療衛(wèi)生、反恐戰(zhàn)爭，它以為在這些問題上發(fā)表獨立的看法是本人的責任。5從美國國家審計開展的勝利閱歷和世界范圍內國家審計的開展趨勢來看，效益審計應該成為今后中國國家審計機關任務的主要內容，以更好地發(fā)揚國家審計的監(jiān)視職能。但鑒于中國目前的審計技術與手段，要立刻到達這個程度還有較大的難度，因此，在目前的情況下，較為妥當的方式是逐漸添加效益審計在國家審計機關任務量中的比重，然后向合

13、法性與效益性審計并重開展，并最終過渡到效益審計為主。此外，要加大審計調查的力度，經過對與國家財政收支有關的特定事項，向有關地方、部門、單位進展專項審計調查，提示全局性的問題，分析癥結，提出對策，并向本級人民政府和上級審計機關報告審計調查結果，為國家的宏觀調控、科學決策和提高社會效益效力。值得稱道的是，國家審計署曾經認識到了審計調查的重要性，在中指出，今后審計任務要做到審計與審計調查并重；今年全國審計任務會議確定的三項重點之一也是要大力開展對專項資金的審計調查。除了審計調查外，中國國家審計機關還可以自創(chuàng)美國審計總署的做法，利用本身的專業(yè)優(yōu)勢，開展管理評價、政策評價；為政府施政方面的復雜問題提供研

14、討報告；充任咨詢建議者的角色等。三、審計結果處置根據中國第40條的規(guī)定，國家審計機關的審計結果包括審計報告、審計意見書以及對違法亂紀行為做出的審計決議或向有關主管機關提出的處置、處分意見。這與中國國家審計機關權限包括了審計處置、處分權和行政強迫措施權有關。審計處置包括：責令限期交納、上繳該當交納或上繳的財政收入；限期退還違法所得；限期退還被侵占的國有資產；沖轉或調整有關會計帳目以及采取的其他糾正措施。審計處分權包括：警告；通報批判；罰款；沒收違法所得以及依法采取的其他處分。行政強迫措施權包括：責令停頓、矯正違法行為；責令采取補救措施；登記保管、責令交出有關資料或違法獲得的資產；通知財政部門和有

15、關主管部門暫停撥付；責令被審計單位暫停運用款項；暫時封存帳冊及被審計單位運用計算機管理財政收支、財務收支的會計核算系統(tǒng)；責令限期執(zhí)行審計決議或復議決議；懇求人民法院采取財富保全措施；懇求人民法院強迫執(zhí)行和法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他行政強迫性措施。中國國家審計機關擁有審計處置、處分權和行政強迫措施權使其既有別于“立法方式下的美國、英國等國家和“司法方式下的法國、西班牙等國家，也不同于同為“行政方式的瑞典，瑞典國家審計局沒有行政處分權。中國國家審計機關的審計報告普通只作為構成審計意見書和審計決議的根據，即只作為內部文書，普通不向外部印發(fā)；審計意見書和審計決議的印發(fā)范圍普通只限于被審計單位和財政稅務

16、部門，艱苦的，增發(fā)上級審計機關和本級人民政府“同級審的報告并發(fā)同級人大常委會。6美國1921年第31、312條規(guī)定，審計總署審計報告中的審計結論和審計建議不具有法律效能，因此不對違紀現實直接作出處置，只是把審計報告交給國會，而由被審計單位自行糾正并在一定時間內就審計意見的落實情況作出書面報告。對于被審計單位經濟問題的處置，要由幾個機構配合進展，對于得到政府撥款單位的經濟問題，視不同情況進展以下不同的處置：第一、對于冒犯刑法的，審計總署由于屬于立法部門，沒有司法權，要把一切文件、資料移交給被審計單位的監(jiān)察長，請監(jiān)察長機構決議能否提出訴訟。假設監(jiān)察長以為有必要進一步伐查，那么由聯(lián)邦調查局進展，根據

17、調查的結果，監(jiān)察長再決議能否起訴。7第二、對于被審計單位或個人非刑事問題的處置，其經過國會間接實現。國會經過兩條途徑來發(fā)揚審計報告的作用：一是對不接受審計建議的撥款單位停頓撥款或削減下一年度的撥款；二是召開聽證會。國會參、眾兩院對于存在嚴重浪費景象或管理不善的單位在必要時可以召開聽證會，并在會上公布審計報告。雖然聽證會不做任何處置，沒有法律約束力，但是由于這種聽證會是公開的，公眾的知情以及新聞言論的報道將對被審計單位產生宏大的壓力，被迫做出及時反響，該單位擔任人甚至被免職或自動辭職。此外，美國審計總署每年向國會提交一份特殊報告，以打印文件或高容量可存儲文件的格式，闡明一切仍未執(zhí)行的審計建議。8

18、而且根據第7章第5條規(guī)定：“除非有法律或條例方面的限制，審計報告副本應向公眾公布，以便進展監(jiān)視。這些對審計建議的落實都能起到積極的促進作用。中美兩國審計報告的處置各具特征，但中國的審計結果欠缺公開度。根據第36條規(guī)定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果，而國家審計機關在實際中卻沒有有效地利用這個權益來對被審計單位進展監(jiān)視。因此，國家審計機關要確實行使好通報或公布結果權，并有必要自創(chuàng)美國的一些適宜中國國情的做法，積極地向社會公眾公布審計結果，使社會公眾對審計結果的知情權得以實現，以便于社會公眾和新聞言論等社會各方面對被審計單位進展有效的監(jiān)視。此外現行在國家審計機關權限上還有不少的局限和立法空白，9如審計機關向有關主管機關提出處置、處分意見后，有關主管機關未依法處置時，審計機關該如何進展處置、處分方面并未給予正面和明確的規(guī)定，從而能夠使其擁有的處置、處分權無法實現對被審計單位的制約。因此，在十屆全國人大常委會對現行進展修訂時，有必要對有關國家審計機關權限的條款進展修訂，以抑制目前存在的局限性和填補相關的立法空白。我們以為可以經過明確國家審計機關審計處置、處分的法律根據，對各種違法、違規(guī)責任進展界定，明確規(guī)定國家審計機關的職權，添加相應的審計權限，并加大審計處置