對我國商業(yè)銀行罰款權(quán)問題的探討

1、.PAGE ：.；PAGE 14對我國商業(yè)銀行罰款權(quán)問題的討論對于商業(yè)銀行有無罰款權(quán)的問題曾經(jīng)引起了人們的關注這里我們就此問題作了討論以為引玉之磚第八十八條規(guī)定“支票的出票人所簽發(fā)的支票金額不得超越其付款時在付款人處實有的存款金額出票人簽發(fā)的支票金額超越其付款時在付款人處實有的存款金額的為空頭支票中國人民銀行第一百二十五條規(guī)定“出票人簽發(fā)空頭支票銀行應預以退票并按票面金額處以百分之五但不低于1千元的罰款那么商業(yè)銀行有罰款權(quán)嗎一、罰款的法律含義罰款是行政處分的一種屬于行政處分中的財富罰行政處分是指國家機關對公民、法人或其他組織違反行政管理法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政違法行為依法清查行政法律責任的行政

2、執(zhí)法行為行政處分作為一種執(zhí)法行為要保證其本身的合法性就必需符合以下條件第一處分的機關要合法根據(jù)實施行政處分的主體資歷制度的要求作出行政處分決議的機關應該是依法成立的并且具有行政處分權(quán)的機關第十五條規(guī)定“行政處分由具有行政處分權(quán)的行政機關在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施也就是說行政處分的決議只能由國家特定的行政機關作出其他國家機關、企事業(yè)單位、社會團體、其他社會組織和個人是沒有行處政處分權(quán)的不過第十七條又規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處分也就是說本來沒有行政處分權(quán)的、但具有管理公共事務職能的組織在主管行政機關的授權(quán)下也可以行使行政處分權(quán)所以商業(yè)銀行作為企業(yè)法人不

3、僅它本身是沒有行政處分權(quán)的而且又由于它不是具有管理公共事務職能的組織所以中國人民銀行也不能將行政處分權(quán)授予商業(yè)銀行行使第二處分的機關必需具有處分權(quán)即具有行政處分權(quán)的行政機關必需在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政處分行政機關實施行政處分沒有法定的行政處分根據(jù)的或者擅自改動行政處分的種類、幅度的應由其上級主管行政機關或者有關部門責令矯正還可以對直接擔任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分第五十五條由此可以看出并非一切的行政機關都有行政處分權(quán)如內(nèi)部行政管理機關無權(quán)對行政機關相對方進展處分而有行政處分權(quán)的機關也并非能對一切的行政違法行為進展處分如中國人民銀行無權(quán)對違章駕駛行為進展處分對于那些被委托授權(quán)了

4、的、可以詳細行使行政處分權(quán)的組織而言也是如此他們同樣要在主管行政機關委托授權(quán)的范圍內(nèi)進展活動超出了行政機關的委托范圍行使處分權(quán)的該當認定其處分決議無效第三行政機關相對方當事人的行為具有行政違法性即具有相應行為才干和權(quán)益才干的行政相對人必需由于客觀上的故意或過失實施了違法行為進犯了行政管理法規(guī)所維護的國家行政管理次序所以中國人民銀行也只能對確實冒犯了法律法規(guī)所維護的金融管理次序的行為給予相應的行政處分第四行政處分的種類和程度必需在法律、法規(guī)規(guī)定的罰那么之內(nèi)任何一個有行政處分權(quán)的單位和個人包括經(jīng)中國人民銀行授權(quán)的事業(yè)單位都只能在法律法規(guī)規(guī)定的行政處分的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)行使行政處分權(quán)任何人都

5、不得隨意創(chuàng)設和運用法律法規(guī)規(guī)定以外的行政處分種類第五行政處分的程序必需合法按照的規(guī)定行政處分的普通程序依次為受理立案、調(diào)查、審查和聽證、判決等四個步驟另外根據(jù)第三十三條的規(guī)定對“違法現(xiàn)實確鑿并有法定根據(jù)對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處分的可以當場作出行政處分決議即可以適用簡易程序不論行政機關是運用哪種程序做出罰款決議的都該當向被處分人出具行政處分決議書依法載明被處分人違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的現(xiàn)實和證據(jù)、行政處分的種類和根據(jù)、行政處分的履行方式和期限、假設不服行政處分決議去懇求行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限等內(nèi)容綜上所述只需符合上述五個條件的行政處

6、分行為才是合法有效的假設不符合其中的任何一個要素不論是沒有法定根據(jù)還是不遵守法定程序的該項行政處分都不能發(fā)生法律效能在一切的行政處分中罰款是最常見的一種它是行政機關對違反法律法規(guī)、不履行法定義務的當事人所做出的一種財富罰由于罰款既能起到懲戒行政違法行行為的作用同時又不影響被處分人的人身自在及其他合法的活動因此在行政處分中運用得最廣幾乎在行政管理的各個領域都有罰款的規(guī)定二、簽發(fā)空頭支票的行為本質(zhì)是違約客戶在商業(yè)銀行開立活期賬戶并懇求支票結(jié)算效力當客戶出票后該銀行就該當見票無條件付款但是假設客戶開出的支票上所記載的金額大于其活動賬戶中實有的資金數(shù)額即透支銀行還要對該支票五條件付款嗎和中國人民銀行的

7、都規(guī)定得很明確；對客戶簽發(fā)的空頭支票銀行可以拒付那么這樣規(guī)定的法律根據(jù)是什么呢首先該當界定商業(yè)銀行在支票結(jié)算過程中的法律位置在支票結(jié)算中商業(yè)銀行要與兩個當事人發(fā)生法律關系一個是支票的懇求人也就是出票人；一個是懇求付款人也就是持票人而這兩個法律關系是不一樣的商業(yè)銀行與出票人的法律關系包括兩種一種是在客戶懇求在開立活期賬戶時與商業(yè)銀行之間構(gòu)成的是存款合同法律關系商業(yè)銀行在存款期間享有對活期賬戶資金的占有權(quán)和支配權(quán)客戶那么享有要求商業(yè)銀按照中國人民銀行公布的利率支付本金和利息以及應本人的要求隨時將賬戶上剩余資金予以返還的權(quán)益第二種是當客戶懇求支票結(jié)算效力時商業(yè)銀行與該客戶之間又多了一層民法中的委托代

8、理關系在此關系中銀行享有支付了支票款項實踐是在代理客戶履行民事債務后向客戶收取一定數(shù)額手續(xù)費代理費的權(quán)益負有見票五條件付款的義務；客戶那么享有要求開戶銀行見票天冬件材款以保證本人對收款人持票人在普通的民事債務債務關系票據(jù)的緣由關系或稱根底關系中不會出現(xiàn)違約階情況以及負有按照的規(guī)定依法出票的義務由此可見雖然和中國人民銀行的都認定出票人的開戶銀行在支票結(jié)算中的身份是付款人但實踐上銀行與持票人之間是沒有任何民事上的債務債務關系的銀行只是為了賺取手續(xù)費而接受出票人的委托向持票人負有上的付款義務而己所以這種所謂的“無條件付款其實是有條件的此處暫不討論中所要求的持票人必需具備的條件即并非只需是活期賬戶的一

9、切人懇求簽發(fā)的支票商業(yè)銀行都要按票據(jù)上記載的金額予以兌付由于商業(yè)銀行基于存款合同和委托代理合同的商定只對在存款余額內(nèi)簽發(fā)的支票承當付款責任一旦客戶的出票金額超出了存款余額該出票行為實踐就是一種違約商業(yè)銀行是無義務對違約出票的支票墊付款項的因此在支票透支的情況下商業(yè)銀行當然可以拒付其次商業(yè)銀行對空頭支票的拒付是符合的根本立法精神的拒付雖然在外表上看來是對好心持票人違約違反了商業(yè)銀行興辦支票業(yè)務時對好心持票人做出的“見票無條件付款的承諾但實踐上拒付是在從根本上對簽發(fā)空頭支票的行為進展制裁根據(jù)的規(guī)定商業(yè)銀行對票據(jù)付款的前提條件之一是票據(jù)是真實的此真實性包括兩個方面一方面要求票據(jù)本身是真實的即票據(jù)在制

10、造款式、填寫內(nèi)容、簽字或印鑒上都是真實的；另一方面要求出票的緣由關系要真實即出票人與收款人之間要有真實合法的商品買賣關系而簽發(fā)空頭支票恰恰是違反了第二個“真實合法的要求出票人要么在客觀上存在欺詐收款人的故意以空頭支票騙取收款人的貨物或效力這當屬違約法；要么有將商業(yè)銀行的利益和信譽置之不理的過失或故意使商業(yè)銀行無法對持票人兌現(xiàn)“見票無備件付款的承諾對商業(yè)銀行而言出票人簽發(fā)空頭支票的行為既違背了雙方在簽署支票委拜托款合同同時商定的老實信譽的義務又影響了商業(yè)銀行正常的運營管理次序破壞了國家辛勞建立起來的支票信譽體系也當屬違約法所以對一張外表看來沒有什么缺陷但實踐上卻違約違法的票據(jù)商業(yè)銀行當然可以予以

11、拒付這種處置方式不僅可以使簽發(fā)空頭支票的出票人信譽掃地讓他人警醒不再與之有經(jīng)濟上的交往使其今后在社會中寸步難行殺一做百同時也對建立良好的社會信譽體系起到的很好的促進和凈化作用三、中國人民銀行對簽發(fā)空頭支票的出票人有罰款的權(quán)益經(jīng)過上面的分析我們不難發(fā)現(xiàn)從民法和票據(jù)法的角度來看商業(yè)銀行是完全有權(quán)益可以對簽發(fā)空頭支票的行為采取拒付的方式來處置的那么這是不是就意味著中國人民銀行為了進一步制止這種違約違法行為還可以對出票人處以行政上的罰款呢我們說簽發(fā)空頭支票的行為不僅僅是一種民法上或票據(jù)法上的違約行為而且也是一種嚴重擾亂國家金融管理次序的行政甚至是刑事違法行為；它損害的不僅僅是好心持票人的經(jīng)濟利益而且也

12、擾亂了整個國家的金融次序；它對社會經(jīng)濟生活所帶來的不良影響不僅僅會使寬廣的市場主體對支票失去信任而且也會在很大程度上妨礙我國信譽體系的建立因此對這種違法行為除了要在民法上予以制裁外還要在行政上和刑事上也予以嚴峻的處分只需這樣才干真正從根本上杜絕此類違法行為的再發(fā)生那么中國人民銀行本人有沒有權(quán)益對這種行為進展行政處分呢第十條規(guī)定“行政法規(guī)可以設定除限制人身自在以外的行政處分第十二條規(guī)定“國務院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處分的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出個體規(guī)定尚未制定法律、行政法規(guī)的前款規(guī)定的國務院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理次序的行為可以設定警告或者一定數(shù)量罰

13、款的行政處分罰款的限額由國務院規(guī)定國務院在中要求“國務院各部門制定的規(guī)章對非運營活動中的違法行為設定罰款不得超越一千元所以只需國務院制定的行政法規(guī)有“可以對這種簽發(fā)空頭支票的行為進展行政處分的規(guī)定的中國人民銀行就可以在國務院行政法規(guī)屆定的范圍內(nèi)作出更加詳細的規(guī)定；而在國務院對這個問題還沒有相應的行政法規(guī)加以規(guī)定的情況下中國人民銀行也是有權(quán)益在行政規(guī)章中對簽發(fā)空頭支票的行為作出“能否予以罰款以及罰多少款限額在一千元以內(nèi)的規(guī)定的而且中國人民銀行曾經(jīng)在其公布實施的行政規(guī)章里于第一百二十五條明確規(guī)定了“出票人簽發(fā)空頭支票銀行應按票面金額處以百分之五但不低于一千元的罰款；那么中國人民銀行有權(quán)作出這個規(guī)定

14、能否就意味著這個規(guī)定的內(nèi)容一定是合法的呢或者說中國人民銀行有沒有權(quán)益授權(quán)商業(yè)銀行對這種行為處以罰款呢四、商業(yè)銀行沒有罰款的權(quán)益第十八條指出“行政機關按照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處分受委托組織在委托范圍內(nèi)以委托行政機關名義實施行政處分；而第十九條規(guī)定的受委托組織必需是“依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織所以中國人民銀行在本人不方便行使行政處分權(quán)的情況下是可以委托其他組織來詳細行使的但是不是任何一個單位和個人都可以成為這個“受委托組織的它必需符合法律規(guī)定的條件才行也就是必需是“管理公共事務的事業(yè)組織才有資歷成為這個“受委托組織而明確規(guī)定“商

15、業(yè)銀行是企業(yè)法人所以商業(yè)銀行并不具備管理公共事務的職能因此它也就不能接受中國人民銀行的委托成為行政處分的詳細執(zhí)行者商業(yè)銀行因其本身并沒有行政罰款權(quán)所以在實踐任務中就往往會拿出中國人民銀行的第一百二十五條的規(guī)定來以此作為本人有權(quán)對簽發(fā)空頭支票的出票人處以罰款的法律根據(jù)那么這種做法合法嗎即第一百二十五條的授權(quán)性規(guī)定能否可以以為“中國人民銀行曾經(jīng)對一切的商業(yè)銀行行使罰款權(quán)的行為進展了一次合法的和具有普遍意義的授權(quán)呢我們以為這是不行的根據(jù)我們前面對行政處分行為合法性的分析可以知道本來沒有行政處分權(quán)的組織只需經(jīng)過有行政處分權(quán)的行政單位的授權(quán)委托后才干擁有行政處分權(quán)而這個“授權(quán)程序及被授權(quán)人的資歷條件決不

16、是中國人民銀行制定的行政規(guī)章中的一個授權(quán)性規(guī)范所可以跨越的從法律效能層次上講的效能層次要比中國人民銀行的高假設的規(guī)定與的要求不相符的那么該規(guī)定無效由此我們可以得出這樣一個結(jié)論即中國人民銀行的這個授權(quán)性規(guī)范的內(nèi)容是違法的；或者說中國人民銀行的這個授權(quán)性規(guī)范并沒有為該規(guī)定中的法律關系“主體即商業(yè)銀行為某種“法律行為即實施罰款權(quán)提供法律上和現(xiàn)實上的“通行證假設要使該授權(quán)性規(guī)范中的主體能真正擁有罰款的權(quán)益該主體即被授權(quán)組織就必需求滿足相關法律規(guī)定的條件即按照的規(guī)定必需具有管理公共事務的職能所以中國人民銀行要想對簽發(fā)空頭支票的出票人進展罰款要么親身為之要么委托他人為之而假設要委托他人為之首先就要選對授權(quán)

17、的對象否那么任何組織包括商業(yè)銀行的罰款決議都是屬無效的而從另一角度來講中國人民銀行假設要更好地維護金融管理次序就該當積極自動地向具有管理公共事務職能的組織進展行政處分的授權(quán)而在商業(yè)銀行沒有授權(quán)資歷卻獲得授權(quán)的情況下要求其對違反金融管理次序的行為行使行政處分權(quán)就是強者所難假設中國人民銀行對本不能成為詳細實施罰款權(quán)的商業(yè)銀行清查其不對擾亂金融管理次序的行為如簽發(fā)空頭支票的行為予以行政處分的失職責任的顯然也是很不公平很不恰當?shù)奈濉⑸虡I(yè)銀行“行使罰款權(quán)時的問題及對策從上面的分析中我們知道商業(yè)銀行對簽發(fā)空頭支票的行為是無權(quán)處以罰款的這也就使得商業(yè)銀行在“行使罰款權(quán)時出現(xiàn)了很多問題首先在實踐任務中商業(yè)銀行

18、在“行使罰款權(quán)時其行使程序也大多不合法按照的規(guī)定行政主體為行政處分行為前必需先立案再調(diào)查取證在經(jīng)過審理和聽證程序后最后作出判決并通知行政相對人就算是采用簡易程序進展行政處分的也要在判決中要向被處分人闡明行政處分的緣由和理由要求其在規(guī)定的時間內(nèi)承當相應的行政責任并告知其不服判決可以懇求復議或向法院起訴的權(quán)益而實踐任務中商業(yè)銀行的做法往往是一旦發(fā)現(xiàn)了空頭支票先對持票人拒付再就立刻從出票人的賬上扣劃罰款而第四十六條規(guī)定“作出罰款決議的行政機關該當與收繳罰款的機構(gòu)分別除當場收繳的罰款外作出行政處分決議的行政機關及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款只需對“違法現(xiàn)實確鑿并有法定根據(jù)對公民處以五十元以下、對法人或者

19、其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處分的才可以當場作出行政處分決議第三十三條“當場作出行政處分決議有以下情形之一的執(zhí)法人員可以當場收繳罰款一依法給予二十元以下的罰款的；二不當場收繳事后難以執(zhí)行的第四十七條行政機關及其執(zhí)法人員收繳罰款的必需向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門一致制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門一致制發(fā)的罰款收據(jù)的當事人有權(quán)回絕交納罰款第四十九條、第五十六條“很顯然商業(yè)銀行在行使“罰款權(quán)時有以下違法情形一是假設空頭支票上記載的金額較大空頭支票的金額普通都很大也只需這樣才能夠成為空頭支票罰款數(shù)額超越第三十三條規(guī)定的限額的商業(yè)銀行就不具備當場作出行政處分決議的資歷；二是簽發(fā)空頭

20、支票的出票人普通不會是該支票的持票人而且出票人在商業(yè)銀行開有活期賬戶普通不屬于不當場收繳事后就難以執(zhí)行“的情況所以商業(yè)銀行無法對出票人作出當場收繳罰款的處置；三是商業(yè)銀行一面本人作出罰款的決議另一方面又本人親身扣收罰款的作法完全違背了罰款決議與罰款收繳相分別的制度；四是商業(yè)銀行在扣收了罰款后大多數(shù)時候都只是向出票人出具一份對賬單據(jù)而不是法律規(guī)定的罰款收據(jù)這顯然不符合第四十九條的規(guī)定而行政機關對當事人進展處分不運用罰款單據(jù)或者運用非法定部門制發(fā)的罰款單據(jù)的上級行政機關或者有關部門是該當對運用的非法單據(jù)予以收繳銷毀的并應對直接擔任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；五是程序的忽略往往就會

21、導致現(xiàn)實與外在表象的出入從而引起被處分人的不服訴訟也就因此產(chǎn)生而且在現(xiàn)實生活中類似這樣的案件曾經(jīng)出現(xiàn)了很多商業(yè)銀行也往往由于不具備被中國人民銀行授權(quán)行政行政處分的資歷以及行政處分程序不合法而被法院判決罰款行為無效這不能不引起商業(yè)銀行的注重第二商業(yè)銀行對罰沒的款項處置不當罰款是行政機關為對擾亂國家正常的行政管理次序的相對人實施的一種行政上的財富處分措施所以第五十三條規(guī)定“罰款必需全部上繳國庫任何行政機關或者個人不得以任何方式截留、私分或者變相私分；但是在實踐任務中商業(yè)銀行往往把罰款像扣收違約金一樣地收取完全把它當成了本人的一項收入來對待罰沒的款項一概歸入本銀行的收益賬戶并不上繳給中國人民銀行這樣

22、做完全抹殺了罰款是行政處分中的財富罰的性質(zhì)是對國家利益的進犯所以就對這種行為規(guī)定了相應的法律制裁措施其中第五十八條規(guī)定“行政機關將罰款截留、私分或者變相私分的由財政部門或者有關部門予以追繳對直接擔任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的依法清查刑事責任商業(yè)銀行本來就不應該有罰款權(quán)再把非法罰沒的款項私自侵占其行為的違法性不言而喻其實商業(yè)銀行完全可以換一種思想來處置這個問題前面我們曾經(jīng)分析過支票的懇求人與商業(yè)銀行之間實踐上是一種委托代理的合同關系所以在商業(yè)銀行無權(quán)獲得中國人民銀行“可以行使行政處分權(quán)的授權(quán)委托時可以根據(jù)第四條“當事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)益任何單位和個人不得非法干涉的規(guī)定所表達出來的“當事人在不違反法律法規(guī)制止性規(guī)定的前提下可以在合同中自在商定權(quán)益義務條款的根本立法精神以及第一百一十四條“當事人可以商定一方違約時該當根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金的規(guī)定在不違反的制止性規(guī)定的條件下在與支票懇求人簽署支票委拜托