我國集體林區(qū)林權制度改革模式和績效調查分析報告

1、 . . 9/9我國集體林區(qū)林權制度改革模式和績效調查分析徐晉濤，妍，雪梅，劼（大學環(huán)境學院， 100871）摘要：該文是關于我國集體林權制度演變和改革的一個綜合性報告。該文對當前正在發(fā)生的集體林權改革的背景、過程和結果進行了統計描述，對集體林權制度改革的初步績效進行了統計分析，對林權改革政策提出了相關建議。該文的結論多數建立在對、8個省份所進行的實地調查的基礎上，因此，分析結果有一定的普適性，對我國出臺林權改革政策和后續(xù)政策具有參考價值。關鍵詞：集體林區(qū)；林權制度改革；模式；績效CollectiveForest Tenure Reform in China: Analysis of Patt

2、ern and Performance BasedDataXU Jin-tao, SUN Yan, JIANG Xue-mei, LI Zhe（College of Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871）Abstract: This paper is a comprehensivereport of collective forest tenure reform in China. This paper made statisticdescription of the background, process and

3、outcome of collective forest tenure reform, conducted statistic analysis of the initialperformance ofcollective forest tenure reform, provided policy recommendations of tenure reform. The Analyses are based on data collected in 8 provinces covering Fujian, Jiangxi, Zhejiang, Anhui, Hunan, Liaoning,

4、Shandong and Yunnan. Therefore, the conclusions in this paper are well grounded and should provide valuable information to supporttenurereform policy and design of follow-up policies.Key Words: collective forest area, tenure reform, model, performance1 近期我國集體林區(qū)林權制度改革介紹2003年，省啟動了集體林權制度改革，拉開了中國第二次林權制度

5、改革的序幕。該省在保持林地集體所有制的前提下，通過均山均利、招投標等方式將集體林地的使用權、林木的所有權和使用權進一步明晰到戶、聯合體或其他經濟實體。根據省林改材料，截至2006年6月，該省99%的林地已完成明晰產權的工作（柴喜堂，2006）。繼省之后，全國其他省份的林權制度改革也相繼鋪開。、等省份紛紛頒布了本省的林改實施方案，加入到林權制度改革的行列中來。在總結省和省等林改先行省份成功經驗的基礎上，國家林業(yè)局局長賈治邦于2006年2月27日在國務院新聞辦舉辦的新聞發(fā)布會上正式對外宣布，我國將全面推行林業(yè)產權制度改革。由此，繼土地改革、聯產承包之后，中國的“第三次土改”大幕正式拉開。*本文是世

6、界銀行和國家林業(yè)局政策法規(guī)司委托“中國集體林權改革研究”（合同號：7141913）課題成果之一。作者感福特基金會、產權與資源集團和瑞典海外發(fā)展署對本課題的資助。2集體林區(qū)林權制度改革的動因分析省和省的林改屬于由地方政府發(fā)動的自發(fā)林權改革。那么，是什么因素促使這兩個省在全國圍首先推行林改？下面將從3個層面進行分析。（1）村集體通過林改改善村財狀況2003年春，省政府出臺文件正式宣布在全省圍開展集體林權制度改革。但實際上，1998年林改的萌芽已經在永安洪田村發(fā)生。2002年,縣一個村子為了解決村財赤字的問題，也自發(fā)地對林地經營權進行了調整。該村委會通過收取林地使用費的形式把村里部分林地的經營權轉給

7、本村村民。此外，村集體還把部分山林以活立木轉讓的形式拍賣出去。村委會改革當年所獲得的林業(yè)收入不僅還清了所欠下的所有債務，還有所剩余。我們通過調查發(fā)現，省的許多村子都能夠從林權改革中獲利。這一現象，在孔祥智等人的研究（孔祥智等，2006）中也得到了印證。這些經驗說明村集體組織有參與林改的動力。對于省情況則有所不同，在下文中將專門論述。（2）省政府通過林改降低管理成本在本次林改中，省和省省政府都表現出了積極的立場，并從資金上、政策上大力支持林改。那么是什么原因致使政府部門的立場發(fā)生如此巨大的轉變？從成本收益的角度，或許能給我們一些啟示。首先，政府財政收入來源在過去的20年中發(fā)生了較大的改變，林業(yè)對

8、財政的貢獻逐步下降（見圖1）。其次，伴隨著其它產業(yè)以與私營經濟的發(fā)展，社會對于林業(yè)產業(yè)的依賴程度逐漸降低。政府部門此時實施改革的機會成本要遠遠低于林業(yè)“三定”時期；而推遲林改的機會成本則逐步增加，這些導致成本增加的原因包括：由于林業(yè)對農民家庭收入貢獻較低引起的不滿，以與森林資源保護難度的增加等。因此，兩省政府在此時倡導林改是大勢所趨。圖1 省、省林業(yè)收入占GDP的比重（19501999年）數據來源：國家統計局（2000）（3）林改是新農村建設思想在林業(yè)部門的具體實現在過去幾年里，國家領導人對于農村地區(qū)的發(fā)展給予了高度的關注，并在全國圍開展“新農村建設”運動。國家的各項政策都向農村地區(qū)有所傾斜，

9、比如取消農業(yè)稅、加大農村基礎設施與基礎教育投入等。2002年，繼農業(yè)土地承包法出臺之后，農民在農地上擁有的權利大幅提高。相反，我國在集體林區(qū)現行的許多政策、制度難以適應這樣的發(fā)展形勢。省和省自發(fā)的林改，為當地新農村建設增添了制度改革的容，體現出林業(yè)部門參與新農村建設的政治意愿。3集體林區(qū)林業(yè)產權模式與農民的認知調查根據2006年3月2007年9月對省、省、的實地調查，收集了12種林業(yè)產權模式（林業(yè)經營模式）。為了研究的方便，依據經營主體的不同將其歸為5大類。這5類分別是：（1）家庭經營：指的是林地由單個農戶家庭經營管理，包括林業(yè)“三定”時期劃定的自留山、責任山、承包山和租賃山。在這三類山林中，

10、自留山和責任山的概念較為明確，與農地中的自留地、責任田相當；承包山和租賃山的概念則依據各村村委會的界定有所不同。（2）聯戶經營：指的是一組農戶在自愿的基礎上聯合經營一片或幾片林地。這個組的概念大約在510戶之間。（3）小組經營（或自然村經營）：以生產小組或自然村為經營單位，這種經營模式類似于社區(qū)共管模式。（4）林地流轉經營：指的是外村的個人或組織通過簽訂合同的方式獲取某個村的林地的使用權和管理權。（這種模式有時候也被稱為是“市場經營”）（5）集體經營：林地由村委會統一經營。以上的5種模式中，前2種類型農戶是直接的收益者；而后3種產權模式的直接收益者則是村集體。因此，通過比較改革前后各種經營模式

11、在本村林地中所占比重，可以分析出村部利益重新分配的程度。實際上還有第6種類型的林地生態(tài)公益林。在南方集體林區(qū)區(qū)劃界定生態(tài)公益林的行為始于90年代。根據我們的調查，在集體林區(qū)多數村有相當比例的林地被劃為生態(tài)公益林，禁止或限制商業(yè)采伐。盡管生態(tài)公益林區(qū)劃界定辦法規(guī)定，在區(qū)劃界定重點生態(tài)公益林時，地方政府必須本著自愿原則，但在實際操作過程中，生態(tài)公益林的認定則是由地方政府部門單方面決定，林權所有人并沒有發(fā)言權。因此，在研究中把生態(tài)公益在林地中所占的比重作為政策對當地林權安排干預程度的外生變量。在不同的產權模式下，書面承包經營合同中所賦予農戶的使用決策權利是不同的。在合同中予以明確約定的農戶各項權利（

12、包括對林地使用權和林木所有權、轉讓權、繼承權、租賃權、采伐權、生產決策權、承包收益分配與合同期限等）體現了產權制度的完善水平。事實上，將農戶的各項權利在合同中落到實處，正是近期林權改革所取得的重大進展，并可能是農戶選擇林地經營模式時產生差異的影響因素之一。關于不同產權模式下農戶對各項權利認知情況的調查結果參見表1，不同產權模式下承包經營合同期限參見表2。表1 不同產權模式下農戶的使用決策權的分布 單位：%權利受訪農戶回答家庭經營小組經營聯戶經營林地流轉經營生態(tài)公益林集體經營將林地轉為農地的權利有35.0111.1124.3218.604.173.23有，但需要經過村里批準1.713.702.7

13、00.002.080.00沒有57.7779.6370.2770.9387.5051.61其他5.515.562.7010.476.2545.16轉種其他林種的權利有67.4459.2656.7650.0043.7519.35有，但需要經過村里批準4.7714.818.114.658.330.00沒有20.3220.3732.4332.5639.5838.71其他7.475.562.7012.798.3341.94轉種其他樹種的權利有74.3068.5270.2763.9547.9225.81有，但需要經過村里批準3.4311.115.414.652.080.00沒有16.0314.8121.

14、6222.0939.5832.26其他6.245.562.709.3010.4241.94經營林下資源的權利有89.8488.8983.7877.9181.2554.84有，但需要經過村里批準1.961.850.001.162.080.00沒有3.675.5613.519.3010.423.23其他4.533.702.7011.636.2541.94林地抵押的權利有52.1440.7443.2427.9141.6725.81有，但需要經過村里批準5.397.418.114.658.330.00沒有35.2531.4835.1447.6741.6754.84其他7.2220.3713.5119.

15、778.3319.35林地在本村流轉的權利有66.1046.3064.8645.3547.9261.29有，但需要經過村里批準15.3014.8110.813.4916.679.68沒有15.5427.7821.6238.3727.0829.03其他3.0611.112.7012.798.330.00林地在本村之外圍流轉的權利有50.1838.8954.0533.7247.9248.39有，但需要經過村里批準15.065.5613.514.6512.5022.58沒有31.4642.5929.7348.8431.2529.03其他3.3012.962.7012.798.330.00采伐的權利有

16、78.2179.6378.3860.4770.8345.16沒有16.0316.6713.5130.2320.8319.35其他5.753.708.119.308.3335.48拋荒的權利有30.3514.8116.2215.1214.5819.35沒有65.6179.6375.6875.5868.7574.19其他4.045.568.119.3016.676.45數據來源：實地調查數據（2006，2007）表2 不同產權模式下承包經營合同期限的分布 單位：%省份描述性統計家庭經營小組經營聯戶經營外部經營均值34.2627.4633.4731.58最小值1.002.003.001.00最大值7

17、0.0050.0050.0050.00均值35.1140.0050.0030.00最小值15.0030.0030.0030.00最大值72.0050.0070.0030.00均值31.8450.0050.0013.60最小值1.0050.0050.005.00最大值50.0050.0050.0023.00均值35.2225.0021.8626.60最小值10.0025.001.001.00最大值50.0025.0040.0050.00均值35.0230.0030.00-最小值10.0030.0030.00-最大值70.0030.0030.00-均值41.66-33.50最小值2.00-1.00

18、最大值70.00-50.00均值26.04-9.00最小值6.00-8.00最大值50.00-10.00均值42.1670.0047.6754.44最小值1.0070.003.0030.00最大值70.0070.0070.0070.00總計均值35.4143.3533.3243.70最小值1.003.001.001.00最大值72.0070.0070.0070.00數據來源：實地調查數據（2006，2007）4集體林區(qū)2000年以來的林權改革變化調查分析表3展示了2000年和2006年8個調查省產權模式的份額變化。大眾普遍認為，20002006年林權改革的主要目標是產權的私有化、個體化（包括自

19、愿結合的聯戶經營在）。如果我們采用這一視角分析8省的林改情況，根據表3，和在這一方面取得了顯著的成就。和盡管是第一批宣布進行林權改革的省份，但在家庭經營化方面的進展并不突出。在發(fā)生的主要變化是小組（自然村）經營模式的份額從20002005年下降了一半，與此同時林地流轉經營的比例有大幅上升。省在林改的初期階段家庭單戶經營的比例已達到80%以上，因此林改之后，家庭經營份額的上升空間并不大。省變化不大的原因與省類似。省家庭經營和聯戶經營所占的份額有所下降，基本上體現為生態(tài)公益林的增加，這可能與省南部是重要的旅游區(qū)有關。政府將較大份額的林地作為生態(tài)公益林，體現了其在保護森林資源的旅游價值方面的努力。表

20、3 產權模式的份額變化（20002006）省年家庭經營聯戶經營小組經營外部經營集體經營生態(tài)公益林總計200043.612.943.974.2929.2715.93100.00200550.637.815.624.7213.7817.44100.00200062.232.318.935.4917.933.12100.00200562.972.774.169.9512.477.67100.00200082.451.377.430.266.621.86100.00200582.661.377.480.257.370.87100.00200091.810.403.081.582.240.89100.0

21、0200685.070.403.061.282.078.12100.00200090.893.411.660.382.780.88100.00200692.430.274.460.740.981.11100.00200042.937.5219.271.9427.370.97100.00200655.217.043.0811.9022.090.68100.00200046.580.000.008.776.1738.47100.00200654.300.000.007.053.0835.56100.00200059.220.0032.440.003.055.29100.00200669.873.6

22、816.630.455.034.35100.00數據來源：實地調查數據（2006，2007）省的情況值得關注。省森林資源在過去并不豐富，造林活動主要體現為在耕地周圍建立防護林。在林改以前，生態(tài)公益林在森林資源中占了很大份額。根據調查數據的反映，較大份額的生態(tài)公益林（防護林）和一些集體經營的森林目前已經分給農戶，轉為家庭經營的模式，林權改革在取得了重大的成就。省的情況也值得借鑒，省森林資源集體經營、家庭經營和聯戶經營的份額都有所上升，下降主要體現在小組（自然村）經營的比例變化上。根據我們的觀察，省有大面積的森林資源受到天保工程的影響，相當多的集體林劃歸為生態(tài)公益林，這對受影響地區(qū)林權改革模式的選

23、擇產生重要影響，有些村不得不將已經劃歸農戶經營的林地收回集體經營。5 集體林區(qū)林權改革的初步成效（1）木材采伐大幅增加近期林改動作較大的省份木材采伐量有一定程度的增加。根據調查，近56年間，4省的村平均木材采伐量增加比較明顯（參見表4）。由于家庭經營和聯戶經營已成為木材生產的主力軍，因此采伐量增加的趨勢與森林資源經營個體化的趨勢相一致。另外，木材生產與林地流轉經營有顯著的相關性，尤其是在省和省。這與調查中觀察到的大部分林地流轉經營是以采伐為目的的情況相一致。表4 村級平均木材采伐量（20002005） 單位：m3省年家庭經營聯戶經營小組經營林地流轉集體經營總計200089.146.7321.6

24、74.4246.60168.562003106.70101.5516.6721.7317.52264.172005107.33124.9735.00104.4839.97411.75200056.070.0010.503.332.0071.90200347.700.670.003.330.5052.20200567.840.622.000.003.3373.802000154.860.0016.670.0013.33184.862003133.750.0016.750.005.28155.782005140.560.0036.250.000.83177.64200012.830.000.000

25、.005.6718.502003111.020.000.000.0011.48122.51200627.800.000.000.0024.6752.47200055.950.000.0033.337.9397.22200366.500.002.490.001.7470.73200683.900.000.000.002.0085.90200046.206.672.679.3347.57112.43200353.337.3311.006.0022.0099.67200697.5312.670.0084.3331.07225.60200021.610.000.000.5011.4333.542003

26、30.660.000.000.935.1336.72200616.990.000.000.0032.6749.662000121.270.0037.330.00100.70259.30200391.530.0036.670.00100.70228.232006178.1744.5736.000.00100.70360.10數據來源：實地調查數據（2006，2007）（2）林業(yè)收入占家庭總收入的比重顯著增加在過去的56年間，所有省份農戶家庭凈收入都有顯著的提高，但可以看出林業(yè)收入是各項收入中增長速度較快的一項（見表5）。、的林業(yè)收入占總收入的份額有所提高。省林業(yè)收入份額有所下降。表5 各省家庭收

27、入表（20002006）省份年份林業(yè)收入農業(yè)收入非農收入其他收入總收入2000元685.293054.994759.07674.029173.37%7.4733.3051.887.35100.002005元2532.075494.255952.871791.6415770.84%16.0634.8437.7511.36100.002000元188.292641.643873.22371.427074.57%2.6637.3454.755.25100.002005元1607.154157.405919.441050.0612734.06%12.6232.6546.498.25100.002000

28、元1133.911380.5213531.761610.4317656.62%6.427.8276.649.12100.002005元3075.262431.3722629.704378.7332515.05%9.467.4869.6013.47100.002000元5206.501777.886274.96673.1913932.52%37.3712.7645.044.83100.002006元6265.8810848.8114864.273182.2635161.22%17.8230.8542.279.05100.002000元386.663322.114985.731119.449813

29、.94%3.9433.8550.8011.41100.002006元751.556615.528514.223140.8919022.18%3.9534.7844.7616.51100.002000元497.073777.364489.60899.889663.90%5.1439.0946.469.31100.002006元3215.575338.039667.222591.8020812.63%15.4525.6546.4512.45100.002000元361.673506.327096.331378.408031.45%4.5043.6688.3617.16100.002006元926.

30、077902.434272.25507.3618557.41%4.9942.5823.022.73100.002000元476.263906.9010361.73883.3615628.25%3.0525.0066.305.65100.002006元1356.7215397.0411288.502141.9630184.22%4.4951.0137.407.10100.00數據來源：實地調查數據（2006，2007）（3）農戶與農戶聯合體自發(fā)造林的面積增加在20002006年期間，除之外，在其他調查省份發(fā)現，林權改革促進了造林投資。在、和，家庭投資林業(yè)的增長比例最大。其他經營模式的造林面積在、

31、也有所提高（見表6）。這說明除了林權改革這一影響因素外，還有其他因素對近年造林投入的增長起到了促進作用。表6 村級平均造林情況（20002006）省份年份單戶合計聯戶經營小組經營山林流轉集體經營公益林造林合計20001.851.490.630.334.380.339.0020033.540.650.200.211.250.005.8520057.152.711.352.559.530.0023.2820005.710.000.000.000.560.006.2720037.590.001.800.730.780.0010.9020057.510.000.000.270.330.009.3620

32、003.160.000.370.000.000.003.5320039.160.000.560.001.710.0011.4220059.290.000.740.000.090.0010.1220000.860.000.000.000.380.001.2320037.400.000.000.000.770.008.1720061.850.000.000.001.640.003.5020001.300.000.000.000.110.001.4120038.710.000.000.000.110.008.8220065.330.000.001.110.220.006.66200018.080.2

33、41.940.221.400.0021.88200328.660.472.180.112.930.0034.35200625.380.690.361.182.710.0030.3220001.400.000.000.000.380.071.8520032.590.000.000.100.180.693.5620062.270.000.000.530.161.904.86200016.220.000.110.000.006.9116.55200342.980.0015.010.000.007.3658.22200657.520.000.110.000.000.0057.63數據來源：實地調查數據

34、（2006，2007）6 結論和建議（1）在過去的56年間，集體所有林地的產權結構發(fā)生了進一步的變化，但各省改革的形式和改革帶來的變化程度差異較大。以家庭經營和聯戶經營為目標模式的林權改革，在、和取得了顯著成果。這些省份，過去集體經營的比例較大，因此農民對改革的呼聲較高。省的改革，從結果上來看林地流轉經營比例的增加最為顯著。在，生態(tài)公益林的擴是主要的變化容。在和，沒有顯著的林權結構變化。（2）中國農村地區(qū)的林業(yè)產權體制的形成與當地社會、經濟和政策等因素息息相關。通過決策形成的產權模式體系，在不同地區(qū)存在較大的差異。（3）在林權改革動作較大的省份，采伐量增幅較大。農民來自森林和木材采伐的收入有所提高。應該說農民對這樣的改革是擁護和歡迎的，但是，國家傳統的森林資源管理體系受到新的挑戰(zhàn)，必須做出調整。（4）林權改革在短期促進了小規(guī)模林業(yè)經營者的產生，由于產權的分化和林業(yè)經營者的分散，導致林業(yè)管理成本提高。因此主要林業(yè)政策的實施（例如采伐限額管理）