美國(guó)民航政策變遷的歷史探析

1、美國(guó)民航政策變遷的歷史探析摘 要：考察美國(guó)民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)生命周期特征，其民航政策變遷總體經(jīng)歷了四個(gè)階段：起步發(fā)展期（20世紀(jì)40年代中期以前）、二戰(zhàn)后的嚴(yán)格管制期（20世紀(jì)40年代后期至20世紀(jì) 70年代中期）、自由化的放松管制期（20世紀(jì)70年代后期至20世紀(jì)90年代中期）及全球 化時(shí)期（20世紀(jì)末以來(lái)）。美國(guó)聯(lián)邦政府制定了以法律為基礎(chǔ)的連續(xù)、實(shí)用性民航政策，政 策類型涉及經(jīng)濟(jì)管制（運(yùn)價(jià)、航線、準(zhǔn)入及合并）、投資扶持（資助與補(bǔ)貼）、非經(jīng)濟(jì)管制（安 全、公平與環(huán)保）等方面，為保障其民航運(yùn)輸?shù)某渥?、安全、高效發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。關(guān)鍵詞：民航；政策；變遷；管制；美國(guó)美國(guó)是全球現(xiàn)代航空的發(fā)源地，也是

2、目前民航運(yùn)輸最為發(fā)達(dá)的國(guó)家。民航運(yùn)輸在美國(guó)交通運(yùn)輸系統(tǒng)中具有重要地位與作用，在旅客運(yùn)輸中的市場(chǎng)份額僅次于公路，是保障其綜合運(yùn)輸系統(tǒng)能力和效率的重要運(yùn)輸方式之一。美國(guó)民航政策歷史悠久，是支撐民航運(yùn)輸?shù)某渥恪?安全、高效發(fā)展的關(guān)鍵因素。1起步發(fā)展期1903年萊特兄弟駕機(jī)成功試飛，開啟美國(guó)乃至全球現(xiàn)代航空的新紀(jì)元。此后十余年，飛 機(jī)技術(shù)不斷完善，但以通用航空為主（如飛行競(jìng)技、表演） 。1914年，橫跨佛羅里達(dá)州坦帕 灣的首條定期航線開航，揭開美國(guó)及全球定期民航的序幕；其后，美國(guó)郵政局通過(guò)航空郵運(yùn)推動(dòng)民航發(fā)展。民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)迅速，機(jī)場(chǎng)由 1912年的20座增加到1920年的145座。1925年，聯(lián)邦政府

3、通過(guò)航空郵政法（凱利法） 授權(quán)郵政局全面負(fù)責(zé)航空郵運(yùn)合同等 相關(guān)事務(wù)，凱利法開啟美國(guó)聯(lián)邦政府制定民航政策的大門。1926年美國(guó)出臺(tái)航空商務(wù)法，通過(guò)建立航路及相關(guān)導(dǎo)航設(shè)施幫助民航發(fā)展，并在商務(wù)部?jī)?nèi)成立航空商務(wù)局，對(duì)飛機(jī)、飛行員、航路等進(jìn)行許可管理；同時(shí)禁止聯(lián)邦政府直接建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)機(jī)場(chǎng)；其后，有關(guān) 通用航空的規(guī)定也援引該法。1930年航空郵政法確立通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式?jīng)Q定合同授予，并首次明確政府撥款成為機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金的主要來(lái)源，這與航空商務(wù)法（ 1926）的規(guī)定大相徑庭。為應(yīng)對(duì)19291933經(jīng)濟(jì)大蕭條，19331934年民用工程局共投資 1150萬(wàn)美元新建 585個(gè)機(jī)場(chǎng)，其后取代該項(xiàng)工作的聯(lián)邦緊急救濟(jì)

4、局撥款參與了943個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目（包括新建55個(gè)機(jī)場(chǎng)）的建設(shè)。民航機(jī)場(chǎng)數(shù)（含著陸點(diǎn)）由 1927年的1036座增加到1937年的2299座。 與此同時(shí)，旅客運(yùn)價(jià)率下降近50%,成為美國(guó)民航史上運(yùn)價(jià)率調(diào)幅最為顯著的時(shí)期。1938年，聯(lián)邦政府通過(guò)民用航空法設(shè)立民用航空局（ CAA ）,包括負(fù)責(zé)航空公司經(jīng) 濟(jì)管制的民航署、負(fù)責(zé)獨(dú)立事務(wù)調(diào)查的航空安全委員會(huì)及主管航路系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)的部門。民用航空法終結(jié)了民航運(yùn)輸企業(yè)的“自由市場(chǎng)” ，CAA開始對(duì)航空安全、航線準(zhǔn) 入、價(jià)格等進(jìn)行管制，核心內(nèi)容包括嚴(yán)格限制新企業(yè)的進(jìn)入、禁止企業(yè)合并及控制運(yùn)價(jià)與收入；該法確認(rèn)當(dāng)時(shí)一批主要航空公司擁有航線長(zhǎng)期、正式的經(jīng)營(yíng)權(quán)，

5、引導(dǎo)整個(gè)航空運(yùn)輸業(yè)進(jìn)入健康發(fā)展時(shí)期；同時(shí)著手對(duì)全國(guó)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，其后形成的調(diào)查報(bào)告（1939）建議：機(jī)場(chǎng)應(yīng)該納入聯(lián)邦政府的財(cái)政支出體系，并要求政府撥款建設(shè)和維護(hù)機(jī)場(chǎng)。1940年，美國(guó)將CAA琳莫輝輝，王姣娥.美國(guó)民航政策變遷的歷史探析.中國(guó)交通運(yùn)輸中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略研究 M,中國(guó)計(jì)劃出版社， 2015: 214-221.-1-的兩個(gè)下屬機(jī)構(gòu)（民航署和航空安全委員會(huì)）重組為民航管理委員會(huì)（ CAB）,其余部門組 建成民用航空管理局（新 CAA）。1940年，美國(guó)民航機(jī)場(chǎng)數(shù)（含著陸點(diǎn)）達(dá)到 2331座，較 1930年年均增長(zhǎng)2.7%。與機(jī)場(chǎng)建設(shè)相對(duì)應(yīng)，同期美國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)也處于同樣的發(fā)展水平。 1930

6、-1940年，美國(guó)民航旅客運(yùn)輸量和旅客周轉(zhuǎn)量年均增長(zhǎng)率達(dá)到20.4%,貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量年均增長(zhǎng)率達(dá)到63.5%。二戰(zhàn)爆發(fā)前夕，美國(guó)啟動(dòng)了國(guó)防起降區(qū)建設(shè)計(jì)劃（DLAND ）,預(yù)算撥款4000萬(wàn)美元。最初基于DLAND通過(guò)CAA資助的機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目數(shù)不超過(guò)250個(gè)，隨著1941年美國(guó)的參戰(zhàn)，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目數(shù)擴(kuò)張到399個(gè)，實(shí)際上二戰(zhàn)期間共有 986個(gè)機(jī)場(chǎng)獲得資助。聯(lián)邦政府通過(guò) CAA共 撥款3.53億美元維修和修建大量軍用機(jī)場(chǎng)，并撥款 950萬(wàn)美元用于民航機(jī)場(chǎng)的發(fā)展。另一 方面，基于國(guó)防安全需要， CAB攬括了對(duì)機(jī)場(chǎng)塔臺(tái)的空管權(quán)利，其后空管系統(tǒng)成為聯(lián)邦航 空的永久性管理職能。此外，戰(zhàn)前民用航空法授權(quán)的全國(guó)民航調(diào)查最

7、終引致1944年通過(guò)了首個(gè)“國(guó)家機(jī)場(chǎng)計(jì)劃（NAP ）”，該計(jì)劃奠定了聯(lián)邦政府資助民航機(jī)場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)。 1940-1945年美國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)處于快速發(fā)展時(shí)期，1945年機(jī)場(chǎng)達(dá)到4026座，5年年均增長(zhǎng)率達(dá)到11.5%。民航業(yè)雇員則由1940年的2.2萬(wàn)人迅速增長(zhǎng)到1945年的6.8萬(wàn)人，增長(zhǎng)2倍 多，成為二戰(zhàn)期間美國(guó)就業(yè)增長(zhǎng)最為迅速的部門之一2嚴(yán)格管制期二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦政府將 500多個(gè)機(jī)場(chǎng)轉(zhuǎn)交地方或州政府管理及使用。隨后，為應(yīng)對(duì)戰(zhàn) 后大批飛行員轉(zhuǎn)業(yè)及飛機(jī)閑置的需要，1946年聯(lián)邦政府通過(guò)首個(gè)聯(lián)邦機(jī)場(chǎng)法，并授權(quán)聯(lián)邦、州及地方政府共同撥款修建機(jī)場(chǎng)，但聯(lián)邦政府最多支付50%的費(fèi)用。在隨后的 7年里

8、（1947-1953年），聯(lián)邦政府通過(guò)“聯(lián)邦資助機(jī)場(chǎng)計(jì)劃（ FAAP）”投入的資助資金累計(jì)超過(guò) 1.8億美元，受益機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到 2258座（次）；此外，自1946年開始，航空公司開始接受來(lái) 自政府的補(bǔ)貼以維持小城鎮(zhèn)的支線定期航班。1955年聯(lián)邦機(jī)場(chǎng)法提高 FAAP資金預(yù)算額，并確保各類型機(jī)場(chǎng)獲得資助的公平性。為應(yīng)對(duì)民航發(fā)展的安全問(wèn)題，1957年的航路現(xiàn)代化法要求更新國(guó)家民航導(dǎo)航系統(tǒng)及空中交管設(shè)施，以適應(yīng)未來(lái)航空運(yùn)輸發(fā)展的需要， 并成立航路現(xiàn)代化委員會(huì)。在全面審視聯(lián)邦政府培育和規(guī)范航空運(yùn)輸?shù)淖饔煤螅?958年的聯(lián)邦航空法廢除了 1926年的航空商務(wù)法、1938年的民用航空法及 1957年的航路現(xiàn)

9、代法。該法保留民用 航空委員會(huì)（CAB ）,將民用航空管理局（CAA ）和航路現(xiàn)代化委員會(huì)重組為聯(lián)邦航空署（FAA）。FAA的主要職能包括：（1）監(jiān)管商務(wù)航空，并最大限度地促進(jìn)商務(wù)航空發(fā)展，提 高航空安全，并滿足國(guó)防需要；（2）促進(jìn)、鼓勵(lì)及發(fā)展民用航空；（3）控制可航行空域的使用，對(duì)民航及軍事航空的空域進(jìn)行管理，以滿足雙方的安全和效率利益；（4）整合研究、開發(fā)導(dǎo)航設(shè)施及其安裝與運(yùn)行。 此外，該法明確向?yàn)樾C(jī)場(chǎng)提供基本服務(wù)的航空公司進(jìn)行資助， 要求每周至少飛行 5天。1966年，美國(guó)通過(guò)交通運(yùn)輸部法，建立聯(lián)邦交通運(yùn)輸綜合管理 機(jī)構(gòu)交通運(yùn)輸部（DOT）。聯(lián)邦航空署（FAA）及民用航空委員會(huì)（CAB

10、）被納入DOT,并 成立管理民航運(yùn)輸?shù)穆?lián)邦航空管理局。截止1970年底，F(xiàn)AAP投入的資助資金累計(jì)達(dá)到11.75億美元，所有資金均來(lái)自國(guó)家公共財(cái)政；涉及機(jī)場(chǎng)10223座（次），其中大部分用于機(jī)場(chǎng)場(chǎng)道建設(shè)，為改善民航運(yùn)輸條件提供了重要保障。-2-20世紀(jì)60年代，隨著民航運(yùn)量的快速增長(zhǎng)，F(xiàn)AAP資助已遠(yuǎn)不能滿足民航發(fā)展的需要。1970年通過(guò)了為期10年的機(jī)場(chǎng)與航路發(fā)展法 （AADA ）（又稱為機(jī)場(chǎng)和航路收入法）， 將因航空擴(kuò)容而產(chǎn)生的投資從公共財(cái)政（一般稅收）轉(zhuǎn)移至直接的受益者：旅客、托運(yùn)人及飛機(jī)所有者。該法借鑒聯(lián)邦州際公路投資發(fā)展理念，建立“機(jī)場(chǎng)與航空信托基金（AATF）”。征稅主要內(nèi)容包括：

11、（1）國(guó)內(nèi)航空客票稅 8%; （2）貨運(yùn)收稅5%; （3）始發(fā)國(guó)際航班收取 3 美元客票附加費(fèi)等。同時(shí)， AADA制定兩個(gè)資金配套支持項(xiàng)目：“機(jī)場(chǎng)發(fā)展計(jì)劃（ADAP）”和“規(guī)劃撥款大綱（PGP）。ADAP資金對(duì)大中規(guī)模航空樞紐投資占比為50%,對(duì)小規(guī)模航空樞紐的投資占比高達(dá) 75%。1971-1975年，AATF收集資金37.72億元，其中 ADAP支出 12.96億元，涉及項(xiàng)目2434個(gè)；PGP支出4000萬(wàn)美元，涉及項(xiàng)目1060項(xiàng)。1976年出臺(tái)機(jī) 場(chǎng)與航路發(fā)展法修正案，其主要內(nèi)容包括：（1）擴(kuò)大ADAP的資助范圍；（2）設(shè)立“通勤 機(jī)場(chǎng)”，確立疏緩機(jī)場(chǎng)的適應(yīng)范圍等；（3）提高聯(lián)邦政府在

12、ADAP和PGP資助額中的比重，如大中型樞紐由 50%提升到75%。19761980年，AATF征集資金68.55億美元，其中ADAP 支出27.26億美元，涉及項(xiàng)目 3718個(gè)；PGP支出5680萬(wàn)美元，涉及項(xiàng)目 975個(gè)。自20世紀(jì)50年代中期至70年代中期，美國(guó)各級(jí)政府對(duì)民航的資金資助超過(guò)300億美元。截止1975年底，美國(guó)機(jī)場(chǎng)總量達(dá)到 13251個(gè)，較1946年增長(zhǎng)2倍多；民航運(yùn)輸飛機(jī) 2495 架，較1946年增長(zhǎng)1倍多；航線里程 59.7萬(wàn)公里，較1946年增長(zhǎng)2倍多。航空運(yùn)輸（尤 其是旅客運(yùn)輸）發(fā)展較為迅速，其市場(chǎng)份額由1946年的2.7%提高到1975年的5.77%,民航運(yùn)輸發(fā)

13、展成為美國(guó)繼公路之后的第二大旅客運(yùn)輸方式，貨物周轉(zhuǎn)量也由1950年微乎其微的份額上升到1970年的0.2%。盡管政府的大力支持推動(dòng)航空運(yùn)輸業(yè)的迅速發(fā)展，這一期間有80家企業(yè)申請(qǐng)進(jìn)入航空運(yùn)輸業(yè)，但沒有一家獲得干線運(yùn)營(yíng)執(zhí)照。3放松管制期20世紀(jì)70年代先后爆發(fā)了兩次世界能源危機(jī)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入滯漲期，興于 20世紀(jì)30 年代的凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義束手無(wú)策，經(jīng)濟(jì)自由主義開始走向統(tǒng)治地位，航空運(yùn)輸放松管制應(yīng)運(yùn)而生。1977年，聯(lián)邦政府通過(guò)航空貨運(yùn)放松管制（ ACDA ）,其主要內(nèi)容包括：（1）放松進(jìn) 入航空貨運(yùn)業(yè)的限制；（2）取消對(duì)飛機(jī)大小的限制；（3）全貨運(yùn)企業(yè)可以在沒有差別待遇的 原則下自行定價(jià)；同時(shí)

14、首次允許客運(yùn)業(yè)務(wù)實(shí)行折扣票價(jià)。1978年，航空客運(yùn)放松管制法的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)近 40年的航空管制被終結(jié)；該法主要目標(biāo)包括：（1）產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與退出，進(jìn)入經(jīng)營(yíng)的限制應(yīng)予以放松，如經(jīng)營(yíng)60座及以下客機(jī)的飛機(jī)無(wú)需申請(qǐng)執(zhí)照，不能為企業(yè)指定航線及中停機(jī)場(chǎng)；（2）運(yùn)價(jià)規(guī)制，如航空公司無(wú)需公布費(fèi)率，CAB無(wú)權(quán)凍結(jié)費(fèi)率；（3）企業(yè)合并審批權(quán)由 DOT負(fù)責(zé)；（4） 1984年底中止CAB,其職能轉(zhuǎn)移至 DOT。同時(shí)，實(shí)行 “基本航空服務(wù)（EAS）”計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)支線航空運(yùn)輸?shù)墓苤疲ㄈ缃闺S意退出），為經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)航線的航空公司提供補(bǔ)貼，以確保這些地區(qū)的居民享受定期航班服務(wù)；該政策不僅恢復(fù)了小城鎮(zhèn)的航空網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)促進(jìn)了通

15、勤航空的發(fā)展，通勤航空公司由1970年代初的180多家迅速增長(zhǎng)到 280多家。1980年通過(guò)的國(guó)際航空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)法要求“最大限度地減少對(duì) 技能過(guò)硬業(yè)務(wù)與市場(chǎng)銷售的限制”，使“國(guó)內(nèi)國(guó)際航空運(yùn)輸一體化”，有力地推動(dòng)了民航運(yùn)輸 自由化進(jìn)程。-3-1979年通過(guò)航空安全和消除噪聲法，試圖“向機(jī)場(chǎng)提供幫助來(lái)準(zhǔn)備及完成噪聲相容 性計(jì)劃”，并力圖使這些計(jì)劃符合 ADAP的資助條件。在 19811982年AATF的爭(zhēng)議性中 斷期間，聯(lián)邦政府連續(xù)資助機(jī)場(chǎng)援助基金4.5億美元。1982年通過(guò)的機(jī)場(chǎng)和航路改善法恢復(fù)AATF的運(yùn)作，繼續(xù)征收8%的客票稅和5%的貨運(yùn)稅，提高航空燃油稅率， 并設(shè)立機(jī) 場(chǎng)改造計(jì)劃（AIP）；

16、 AIP計(jì)劃涉及2700個(gè)機(jī)場(chǎng)，其中600個(gè)為公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)。此外，該法 還與1979年航空安全和消除噪聲法具有相同的授權(quán)，即AATF適用于噪聲相容性計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定。1982年的機(jī)場(chǎng)和航路改善法 經(jīng)歷了多次修訂，如1982年的持續(xù)撥款法、 1983年的地面交通援助法（STAA）。1987年的修正案為機(jī)場(chǎng)與航路安全及擴(kuò)容法，除繼續(xù)延長(zhǎng) AIP計(jì)劃外，進(jìn)一步提升了撥款額度。值得指出的是，該修正案要求 AIP項(xiàng)目 中可支配資金的 10%用于支持處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不利地位的個(gè)人所擁有和控制的小型商業(yè) 航空企業(yè)，即“弱小商業(yè)航空企業(yè)計(jì)劃”。1990年通過(guò)的航空安全和擴(kuò)容法授權(quán)一項(xiàng)“旅客設(shè)施收費(fèi)（ PFC）”

17、計(jì)劃，其目的在 于為保持或提高商業(yè)機(jī)場(chǎng)的安全、容量、保安等相關(guān)項(xiàng)目提供資金，資金源于對(duì)經(jīng)商業(yè)機(jī)場(chǎng)出發(fā)的旅客征稅1、2或3美元/人次。1992年通過(guò)的機(jī)場(chǎng)與航路的安全、容量與噪聲改善 及多式運(yùn)輸法一方面提高了 AIP的資助水平、擴(kuò)充了資助的內(nèi)容，另一方面則執(zhí)行了 1990 年殘疾人法、清潔空氣法及聯(lián)邦水污染防治法。1994年通過(guò)的AIP臨時(shí)擴(kuò)充法與聯(lián)邦航空局授權(quán)法、1996年的聯(lián)邦航空局再授權(quán)法等主要是延續(xù)AIP計(jì)劃，調(diào)整其資助服務(wù)對(duì)象及資助比例。值得指出的是，1994年通過(guò)的通用航空振興法規(guī)定：從飛機(jī)出廠之日起的18年內(nèi)，通用航空飛機(jī)實(shí)行有限責(zé)任制。這一規(guī)定使通用航空飛機(jī)制造 廠商降低了保險(xiǎn)費(fèi)

18、額，促進(jìn)了通用航空產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的復(fù)興，通用機(jī)場(chǎng)的數(shù)量也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。自1978年實(shí)行航空運(yùn)輸放松管制后， 聯(lián)邦政府并未降低對(duì)民航發(fā)展尤其是機(jī)場(chǎng)建設(shè)的支 持。如19821995年期間，AATF累計(jì)資金達(dá)到493億美元，通過(guò) AIP計(jì)劃改善的機(jī)場(chǎng)項(xiàng) 目多達(dá)16624個(gè)，累計(jì)投入資金166.65億美元。截至1995年底，美國(guó)機(jī)場(chǎng)總數(shù)量達(dá)到 18224 個(gè)，其中公用機(jī)場(chǎng) 5415個(gè)，運(yùn)輸企業(yè)由1978年的35家上升到96家，國(guó)內(nèi)航班客座率由 1980年的58.4%提高到65.5%,航線網(wǎng)絡(luò)由傳統(tǒng)的點(diǎn)對(duì)式轉(zhuǎn)向以軸輻式為核心的經(jīng)濟(jì)型網(wǎng)絡(luò) 體系，國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)進(jìn)入成熟期。航空運(yùn)輸需求迅速擴(kuò)張，旅客周轉(zhuǎn)量由

19、 1978年的2370 億人公里上升到 1995年的6673億人公里，增長(zhǎng)181%,旅客周轉(zhuǎn)量市場(chǎng)份額由1980年的7.61%提升到1995年的9.67%。這一時(shí)期，除對(duì)國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸實(shí)施放松管制之外，美國(guó)還與荷蘭、以色列、聯(lián)邦德國(guó)等 20多個(gè)國(guó)家簽訂了 “航空自由”協(xié)定，奠定其航空全球化進(jìn)程 的基石。4全球化時(shí)期20世紀(jì)90年代以來(lái)，全球化的第三次浪潮進(jìn)入加速期，美國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)完全成熟并進(jìn) 入穩(wěn)定發(fā)展期，全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革成為其民航運(yùn)輸業(yè)波動(dòng)的重要因素；另一方面，繼國(guó)內(nèi)民航放松管制之后，美國(guó)著力推行全球民航運(yùn)輸?shù)摹伴_放天空”戰(zhàn)略，以保持其航空運(yùn)輸?shù)娜蝾I(lǐng)先地位，并維護(hù)其國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸市場(chǎng)。早在19

20、92年，美國(guó)與荷蘭簽訂了第一個(gè)“開放天空”協(xié)定，推動(dòng)美國(guó)民航運(yùn)輸?shù)娜蚧?4-進(jìn)程。1997年出臺(tái)的航空競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)法，對(duì)繁忙機(jī)場(chǎng)的機(jī)場(chǎng)起降時(shí)空分配、拍賣等制定規(guī) 則，進(jìn)一步促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，相繼出臺(tái)的關(guān)于航空運(yùn)輸領(lǐng)域不公平競(jìng)爭(zhēng)和獨(dú)占行為的執(zhí)法政策（1998）、航空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)恢復(fù)法（2001）、航空公司競(jìng)爭(zhēng)和旅客權(quán)利法（2001）等逐步完善了航空運(yùn)輸?shù)母?jìng)爭(zhēng)制度體系。另一方面，為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)90年代后航空運(yùn)量的迅速增長(zhǎng)而導(dǎo)致的機(jī)場(chǎng)擁堵和延誤，2000年通過(guò)的21世紀(jì)航空投資與改革法案授權(quán)增加AIP的投資額及比重。值得指出的是，1997年通過(guò)的稅收減免法涉及重要的民航發(fā)展政策，如國(guó)內(nèi)客票稅由10%逐

21、漸降低為7.5%,提高航段稅及國(guó)際出發(fā)客票稅等；規(guī)定航空公司合作伙伴向會(huì)員贈(zèng)送的飛行里程須向航空公司方購(gòu)買，并另按交易總額的7.5%繳納稅金。這些措施使得 AATF的收入由1997年的40億美元增加到2008年的124億美元，為AIP 計(jì)劃等提供了重要資金保障。2001年突發(fā)的“ 911”事件引致航空與運(yùn)輸安全法的出臺(tái)，依據(jù)該法新成立的“運(yùn) 輸安全管理局（TSA）”接管民航安全事務(wù)，授權(quán)收取2.5美元/航段的客運(yùn)附加費(fèi)以應(yīng)付增加的安檢需要。隨后 2002年出臺(tái)的“新安檢需求緊急資金”為217個(gè)機(jī)場(chǎng)提供了 1.75億美元的資金。為使民航走出“ 911”事件的陰霾，航空再授權(quán)法（2003）將200

22、4年AIP的 資助額增加34億美元，并計(jì)劃逐步增加到2007年的37億美元。2008年和2009年的AIP擴(kuò)展法對(duì)AIP的資助額進(jìn)行了調(diào)整，授權(quán)的資助額分別為33.95億美元和33.85億美元。2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球性金融危機(jī)，直接導(dǎo)致其航空運(yùn)輸業(yè)的衰退。為此，2009年美國(guó)出臺(tái)的美國(guó)復(fù)蘇與再投資法加大對(duì)民航基礎(chǔ)設(shè)施的投資，依據(jù)該法當(dāng)年增加投資額10.9億元，資助民航項(xiàng)目 321個(gè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位4141個(gè)。2010年航空公司安全和聯(lián)邦 航空行政擴(kuò)展法除繼續(xù)延伸AATF及AIP資助計(jì)劃外，進(jìn)一步深化了包括飛行員培訓(xùn)在內(nèi)的航空安全強(qiáng)化政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)機(jī)場(chǎng)總規(guī)模一度保持小

23、幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，但在經(jīng)歷2001年的“911”事件及2008年的全球金融風(fēng)暴后，頒證機(jī)場(chǎng)及公用機(jī)場(chǎng)均整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，旅客運(yùn)輸量及周轉(zhuǎn)量在兩次事件后也呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。即便隨后出現(xiàn)反彈，客運(yùn)量與旅客周轉(zhuǎn)量也一度在2007年達(dá)到歷史頂峰，但行業(yè)雇員及企業(yè)數(shù)在金融風(fēng)暴的影響下開始下降，全球經(jīng) 濟(jì)社會(huì)環(huán)境顯著影響著美國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，聯(lián)邦政府持續(xù)加大對(duì)民航發(fā)展支持，如19962009年AIP計(jì)劃資助累計(jì)384.46億美元，涉及項(xiàng)目多達(dá) 2.5萬(wàn)個(gè)。這一時(shí) 期，美國(guó)著力推動(dòng)民航國(guó)際化進(jìn)程，與其簽訂“開放天空”協(xié)定的國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)超過(guò)100個(gè)，國(guó)際市場(chǎng)成為未來(lái)美國(guó)航空運(yùn)輸增長(zhǎng)動(dòng)力。5結(jié)論及討論美國(guó)

24、是現(xiàn)代航空運(yùn)輸業(yè)的重要策源地之一，也是全球航空運(yùn)輸最為活躍的國(guó)家。在先后 經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)大蕭條、第二次世界大戰(zhàn)、全球能源危機(jī)、“911”恐怖襲擊事件、全球金融危機(jī)等重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事件后， 仍保持全球航空運(yùn)輸?shù)念I(lǐng)先地位，很大程度上得益于其連續(xù)、實(shí)用性的航空政策。政策安排的階段性特征整體表現(xiàn)為：1978年以前的扶持及管制政策為主，其后至20世紀(jì)90年代以市場(chǎng)引導(dǎo)政策為主；20世紀(jì)90年代后期尤其是 2001年“ 911”事件之后，綜合性戰(zhàn)略政策成為主導(dǎo)，非經(jīng)濟(jì)管制成為民航政策的重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)管制政策方面，行業(yè)管制從最初的企業(yè)準(zhǔn)入等經(jīng)濟(jì)性管制轉(zhuǎn)向禁止合并等反壟斷-5-性管制和控制運(yùn)價(jià)及收入的管制；19

25、78年放松管制之前，航空公司之間的競(jìng)爭(zhēng)主要是對(duì)航線經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷及爭(zhēng)取較高的票價(jià)，這也成為美國(guó)聯(lián)邦政府航空管制的重要內(nèi)容。在非經(jīng)濟(jì)管制方面，安全始終是其管制的重點(diǎn)；如 1938年民用航空法就設(shè)立負(fù)責(zé)安全的航空安 全委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)的職能一直保留至2001年“911”事件后的運(yùn)輸安全管理局；航空安全和消除噪聲法、航空公司競(jìng)爭(zhēng)和旅客權(quán)利法、航空與運(yùn)輸安全法不斷擴(kuò)充及完善了 非經(jīng)濟(jì)管制的內(nèi)容和效力。在投資扶持政策方面，從早期民航補(bǔ)助擴(kuò)展到航空網(wǎng)絡(luò)(包括機(jī)場(chǎng))系統(tǒng)建設(shè)，以及后來(lái)的基本公共服務(wù)及商業(yè)運(yùn)輸補(bǔ)貼。盡管1930年代前的政策嚴(yán)禁聯(lián)邦政府投資機(jī)場(chǎng)，空管系統(tǒng)則是由聯(lián)邦政府直接投資建設(shè)，且直到 1960

26、年一直免費(fèi)提供給 航空企業(yè)使用；此后，遵循“使用者付費(fèi)”的原則通過(guò)征收企業(yè)、旅客、貨物等稅費(fèi)及建立 AATF等用于民航系統(tǒng)發(fā)展；盡管 19712009年AATF累計(jì)征收近3000億美元，僅維持商 業(yè)航空85%左右的運(yùn)行成本，仍需政府通過(guò)一般性財(cái)政收入來(lái)維持航空運(yùn)輸系統(tǒng)的正常運(yùn) 轉(zhuǎn)。綜上可以推論，拋開政府扶持政策，美國(guó)民航就不可能有今天的輝煌。參考文獻(xiàn)1榮朝和.美國(guó)政府的運(yùn)輸政策J.科技導(dǎo)報(bào)，1989,4: 46-50.2美史蒂芬森著，劉秉鐮譯.美國(guó)的交通運(yùn)輸M.北京：人民交通出版社,1990.3張懷明.美國(guó)航空運(yùn)輸政策和航空公司競(jìng)爭(zhēng)策略的發(fā)展J.綜合運(yùn)輸,1999, 10: 33-36.4王姣

27、娥，莫輝輝，金鳳君.世界機(jī)場(chǎng)空間格局及對(duì)中國(guó)的啟示 J.世界地理研究，2008, 17(3): 8-18.5鄭少霖，余愛云.中美民用航空市場(chǎng)反壟斷法律體系的比較分析J.華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010, 12(2): 3539.6欒爽，李乾貴.美國(guó)政府航空運(yùn)輸業(yè)法律規(guī)制的歷史考察 J.中國(guó)行政管理，2011, 10: 100-102.Wells, A.T., Young, S.B. Airport Planning & Management (5th)M. McGraw-Hill, 2004.Horonjeff, R. et al. Planning and Design of Air

28、ports (5th)M. McGraw-Hill, 2010.9美洛克林著趙傳云譯.運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)M.長(zhǎng)沙：長(zhǎng)沙鐵路學(xué)院運(yùn)輸系,1985.10美羅伊.桑普森等著，趙傳云等譯.運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)：實(shí)踐、理論與政策M(jìn).北京：經(jīng)濟(jì)管理 出版社,1989.-6-附錄：數(shù)據(jù)表1美國(guó)民航業(yè)務(wù)基本情況年度機(jī)場(chǎng)飛機(jī)數(shù)企業(yè)數(shù)定期航線里程雇員民用公用總數(shù)民用運(yùn)輸（萬(wàn)公里）人數(shù)193017829818600467.97347519402331179284372215.32205119454026377895182414.07682811950468064039280911205829.682786195527136839853

29、2013595131.612220319602780688111158021355540.216277119653570956614207821255042.9206834197042601126115445026793960.7290726197545731377017097024953659.72920001980730481415161214853380863371000198570058581631921533246781023550001990680558917490204083608370529200199566754151822419550074119651090019986605352187702128218111965627002000651531719281225588805591614400200163552941