非營利組織“APC”評估理論

1、非營利組織“ APC”評估理論鄧國勝一、問題的提出很多學者從不同的角度論述了一個健全的社會為什么需要有非營 利組織？非營利組織有什么作用等問題。在 此基礎上，學者們指出 了各國，特別是發(fā)展中國家大力培育和發(fā)展非營利組織的必要性，并預 期非營利組織將與政府、企業(yè)一道形成“三足鼎立”之勢。然而，遺憾 的是，經過20多年的“結社革命”，全球的非營利組織，特別是發(fā)展 中國家的非營利組織似乎遠沒有預想的那么蓬勃。與各國強大的政府和 愈加繁榮的企業(yè)相比，非營利部門仍然顯得那么無力與弱小。究竟是什么原因限制了非營利部門的發(fā)展呢？許多學者和非營利 部門的管理人員強調外部環(huán)境，例如非營利組織的登記管理制度、減免

2、 稅制度、社會保障制度、政府的資金支持等因素。然而，從一些調查 的情況看，外部環(huán)境固然重要，但是對于發(fā)展中國家剛剛起步的非營利 部門來說，非營利組織內部自身的因素同樣也非常重要，而且，非營利 組織內部自身的因素也是外部環(huán)境難以改善的原因之一。以中國非營利組織的發(fā)展為例。無論是市場經濟的推進，還是政 府的改革，都需要培育和發(fā)展非營利組織。事實上，政府早在1990年 代初就認識到了這一問題，并 提出了“政社分設”和非營利組織的“三 自方針”等政策來培育和發(fā)展非營利組織。然而，在實踐過程中，這些 政策卻難以推行。雖然這與政府固化的官僚體制、一些政府部門不愿 意放棄既得利益有關，但也與非營利組織自身的

3、某些原因是密不可分 的。首先，中國的非營利部門還嚴重缺乏社會公信度。由于少數非營 利組織的欺詐或腐敗行為，公眾對中國的非營利組織還缺乏信任。在這 種情況下，公眾既不愿意向非營利組織捐贈，也不愿意參與非營利部 門組織的志愿活動，而政府部門也不敢委托非營利組織承擔更多的職 能。在一次調研過程中，某位政府部門的干部述說了其中的苦衷：“我 們曾經將一項評比的職能轉移給行業(yè)協(xié)會，結果從來沒有擁有這項權利 的行業(yè)協(xié)會并不珍惜這一機會，評比過程中的腐敗比政府有過之而無不 及，誰給錢多就評誰，其結果可想而知。最后，政府不得不收回職能”。3其次，非營利組織內部缺乏民主的氛圍。社會之所以需要非營利組 織的原因之一

4、是因為非營利組織代表了民主。然而，從調查的情況看， 中國有將近40%的非營利組織沒有正式的決策機構，組織的決策完全 是由負責人個人或兩個以上負責人決定。無論是官方的非營利組織，還 是草根的非營利組織，其內部似乎并不民主，家族式管理、一言堂現(xiàn)象 比比皆是。再次，非營利組織的自我生存與發(fā)展能力很弱。中國現(xiàn)在有不少非 營利組織依靠申請與實施項目維持組織的生存，而一旦政府、雙邊或多 邊機構、國際金融組織、聯(lián)合國體系、INGO終止對項目的支持，不僅項 目隨之結束，非營利組織的生存也面臨極大的危機。最后，非營利組織的效率低下。一般認為，非營利組織社會合法 性的理由之一在于非營利組織提供社會服務的成本比政府

5、直接提供社 會服務的成本更低，效率更高。然而，從中國的實踐看，雖然非營利 組織在扶貧、艾滋病預防等少數領域表現(xiàn)出了較高的效率，但在其他很 多領域的表現(xiàn)并不盡如人意，甚至效率低下。事實上，非營利組織自身的這些局限已經成為中國非營利組織發(fā)展 過程中的瓶頸。那么，如何解決這一難題呢？自1970年代以來，世界范圍內的政府改革或者說新政府運動可以 為各國非營利部門的發(fā)展提供一些啟迪。從英國、美國等國家的政府改 革來看，推動政府機構改進的核心手段之一就是在政府部門引入評估 機制。例如，1973年美國頒布的“聯(lián)邦政府生產率評估方案”、1979 年英國開始推行的雷納評審、1993年美國頒布的“政府績效與成果法

6、 案”等。在此背景下，世界各國掀起了一次又一次評估浪潮。以至于一 些西方學者驚呼傳統(tǒng)的“行政國家”正被“評估國家”所取代。二、傳統(tǒng)的評估理論及其局限1990年代以來人們逐步認識到通過評估等管理工具來提升非營利 組織自身和推動非營利組織發(fā)展的重要性。然而，由于非營利組織評估 受到國際范圍的廣泛重視才是最近 幾年的事情，因此當前國際上有關 非營利組織評估的理論與方法主要來源于政府、企業(yè)的評估理論與實 踐。例如，“三日”評估最早應用于政府的績效評估，而后推廣至非營 利部門；1990年代盛行的平衡計分卡最早就是應用于企業(yè)的績效評估， 隨后在政府和非營利組織得到了推廣?？陀^地說，這些從政府、企業(yè)借 鑒而

7、來的評估理論與實踐對于非營利組織評估的研究有著重要的參考 價值。但是，這些評估工具對于非營利部門的評估是否貼切？是否有必 要進行修正？特別是對于發(fā)展中國家的非營利組織而言，發(fā)達國家學 者基于發(fā)達國家實踐的基礎上提出來的評估架構是否適合發(fā)展中國 家？是否能夠真正解決發(fā)展中國家非營利組織面臨的實際問題呢？以中國的非營利組織為例。由于中國的社會經濟、文化習俗與西方 國家有很大的不同，中國的非營利組織與西方國家的非營利組織就有很 大的差異，非營利組織面臨的發(fā)展問題也不完全一樣。因此，需要通過 評估工具解決的現(xiàn)實問題也不相同?！叭鼸”評估理論及其局限。當前國際上最為流行的非營利組織評估理論是“三E”理論

8、。所謂 “三E”，即指經濟(Economy)、效率(Efficiency)與效果 (Effectiveness)。經濟是指以最低可能的成本供應與采購維持既定 服務品質的公共服務。它關心的是投入的數量，而不關注其產出與服務 品質。例如，某個項目在特定時間內究竟花了多少錢？工資成本是多 少？花費是否與預算一致等。效率是指投入與產出之比例。效率指標通 常包括服務水準的提供、活動的執(zhí)行、每項服務的單位成本等。例如， 某個項目單位開支的產出是多少？效果則是指公共服務實現(xiàn)目標的程 度。例如，項目目標的實現(xiàn)程度等。效果指標通常只關心目標或結果。經 濟、效率與效果是政府、企業(yè)與非營利組織普遍關注的問題。應該說

9、，從“三E”的角度出發(fā)對非營利組織進行評估有助于非營利組 織績效的提高。正因為如此，“三E”評估理論在世界各國的非營利組 織中得到了較為廣泛的推廣。即使在中國，不僅國際援助項目非常注重 “三日”評估，而且，本土的非營利醫(yī)院、非營利學校、非營利慈善機構也開始重視組織的“三E”。這也是當前中國非營利組織評估關注的 焦點。然 而，這種評估導向也帶來了一些負面的影響。由于過分關注組 織的經濟、效率與效果，而忽略了組織其他方面的問題，一些非營利組 織的發(fā)展出現(xiàn)了扭曲。例如，有的非營利組織實施的項目可以取得很 好的經濟、效率與效果，但是由于組織自身的能力沒有得到全面的發(fā)展， 往往是項目結束之時，也就是組織

10、衰亡之日。這種現(xiàn)象在中國的草根 組織中發(fā)生得更為普遍。這是因為，中國的很多草根組織依賴于境外的 資助，而國際援助機構往往受國際流行的“三日”評估理論影響，只關 注對項目經濟、效率與效果的評估，而忽略了實施項目的組織自身的 能力建設，或者忽略了問責的要求，其結果是項目可以取得一定的成效， 但是非營利組織本身卻缺乏持續(xù)的發(fā)展能力，有的非營利組織甚至出 現(xiàn)了一些濫用資源或腐敗的現(xiàn)象。（二）“三D”評估理論及其局限。雖然“三E”理論是世界范圍內評估的主流派別，然而，也有學者 對此提出了挑戰(zhàn)。這些學者認為，6首 先，公共組織的相關利益群體 是多元的，例如非營利組織的利益群體既包括捐贈者、社區(qū)領導人、志

11、愿者、非營利組織的管理人員，也包括被服務對象。由于不同相關利 益群體關注的角度不同、價值判斷的標準不同，甚至存在沖突，因此， 很難簡單地根據經濟、效率與效果來評價非營利性的公共組織；其次， 私人組織的目標非常明確（例如，企業(yè)的績效標準就非常明確，即利 潤），而公共組織的目標往往較為宏觀和模糊，也沒有特別明確的績效 標準；再次，公共組織的目標具有較大的不確定性。特別是隨著外部 環(huán)境的變化，公共組織實施項目的目標甚至都需要調整和變化；最后， 非營利組織的結果除受政策、計劃或項目本身的影響，往往還要受到許 多其他因素的影響，也就是說其因果關系實際上并不明確?；诖耍@ 些學者認為，公共組織的評估應當

12、從“三E”向“三D”轉變。所謂“三 D” 是指診斷（Diagnosis）、設計（Design）與發(fā)展（Development）0 診斷是指非營利組織或項目的管理者能夠正確識別組織或項目所面臨 的新的管理問題，能夠考慮到主要的相關利益群體的需求與利益。設 計是指組織或項目管理者能夠通過適當的策略解決這些問題，能夠設計 解決這些問題所需要的恰當的結構與戰(zhàn)略。發(fā)展是指一種解決組織或 項目實施過程中所遇到問題的能力，以及相應的作為學習過程的管理變 革或創(chuàng)新?！叭！痹u估理論的優(yōu)勢在于它特別注重通過評估提升非營利組織 自身的能力建設，通過評估幫助非營利組織不斷學習與完善。然而，這 一評估理論的局限在于它

13、難以定量，更多是定性方面評估，難以在不同 組織之間進行比較。由于難以比較，因此也無法根據評估的結果實施獎 罰。（三）“顧客滿意度”理論及其局限。“三E評估”側重于評估是一個監(jiān)督檢查的過程，它注重的是組織 或項目產生的結果。“三D評估”側重于評估是一個學習的過程，它注 重的是實施政策、計劃或項目的組織能力。然而，總的來說，無論是 “三E”，還是“三。”評估，更多是一種自上而下型的評估方式，這 種類型的評估是以實施項目的組織為中心。隨著新公共管理的興起， 人們的思想、理念發(fā)生了很大變化。一些學者和實踐工作者提出，公共 組織的核心是為公眾提供優(yōu)質的服務，因此，評估的導向應當是自下而 上的，面向被服務

14、對象的，即以顧客滿意度為焦點。所謂顧客滿意度是指顧客感受到的服務質量達到其期望值的程 度。它包括了解顧客的需求，并能迅速、準確地回應服務對象的需要； 充分具備提供服務所需的知識與技能；熱心接受顧客的要求；服務態(tài) 度謙虛、有禮；能夠傾聽顧客的不同意見；非營利組織及其工作人員（包 括志愿者）值得信賴；能夠尊重顧客的隱私；被服務對象有暢通的投 訴渠道等等。顧客滿意度評估發(fā)源于企業(yè)界，并在企業(yè)界得到了廣泛的推廣。然 而，這一評估理論在應用于公共部門，特別是非營利部門時還存在一些 不足。中國的一些公益項目評估實踐表明，7由 于中國的弱勢群體習 慣于政府的救助，甚至認為政府的救助理所當然，因此對政府的救助

15、期 望值很高，滿意程度偏低。相反，弱勢群體對于民間資助機構的期望值 往往較低，甚至沒有特別明確的期望值，哪怕得到非營利組織一點點 的資助，其滿意程度都偏高。因此，用顧客滿意度來評估非營利組織的 績效時，它并不是一個很敏感的、理想的指標。三、非營利組織的“APC”評估理論眾 所周知，評估本身不是目的，而是實現(xiàn)公共組織宗旨的手段。 因此，在構建中國非營利組織評估框架時，其出發(fā)點應當是通過評估框 架的設計解決非營利組織發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實問題，通過評估幫助 非營利組織達成使命。如前所述，當前中國非營利組織面臨的主要困境 是公信度不足、治理結構不完善、組織能力弱小、效率低下。而“三E” 理論雖然有助于

16、提升非營利組織的效率，但在提升非營利組織的公信 度，特別是提升非營利組織的能力方面有一定的局限；“三D”理論雖 然在提升非營利組織的組織能力方面有較大的作用，但在提升組織的 效率和公信度方面有一定的局限；“顧客滿意度”理論對于提升非營利 組織的服務品質有一定的作用，但是在其他方面的作用相對較小。因 此，課題組在大量的問卷與個案調查的基礎上，針對當前中國非營利組 織客觀存在的、迫切需要解決的問題提出了一套適合中國非營利組織 發(fā)展的評估框架，即對非營利組織問責（Accountability）、績效 （Performance）和組織能力（Capacity）的全方位 評估，簡稱為“APC” 評估理論（

17、作者注：這一理論同樣適用于政府、公營機構等公共組織）。與“三E評估”、“三D評估”和“顧客滿意度評估”所不同的是， 這一評估框架更適合中國非營利組織的國情。與此同時，針對當前中國 各類非營利組織只關注績效的現(xiàn)狀“APC”評估理論特別強調了非營利 組織問責與能力的評估，并將問責與能力評估提升到前所未有的高度。問責是指非營利組織（也可以指政府等公共組織，以下同）對其 使用的公共資源的流向及其使用效果的社會交代。問責性評估則是對非 營利組織或其他公共組織問責程度的評價。通常，非營利組織問責性 評估包括對非營利組織的治理結構；非營利組織的活動是否與組織的宗 旨一致；組織的有關信息是否進行了必要的、準確

18、的披露；非營利組 織的財務是否透明等方面。問責性評估是確保非營利組織誠信的一種制 度安排，它的功能在于幫助非營利組織樹立社會公信度。績效評估是對非營利組織的適當性、效率、效果、顧客滿意度、 社會影響及其持續(xù)性的評估。這一績效評估框架吸取了 “三E”理論、 “四E”（即經濟、效率、效果和公平）和“顧客滿意度”理論的優(yōu)點， 并增加了適當性、社會影響和持續(xù)性等方面的內容，更適合非營利組織 的績效評估?？冃гu估的功能在于通過評估提高非營利組織的效率、 促進組織服務品質的提高。組 織能力是指組織開展活動和實現(xiàn)組織宗旨的技能和本領。當前， 有關非營利組織能力評估的框架很多，其中一種框架是對非營利組織基 本

19、資源、組織內部的管理能力、組織外部的公共關系與動員資源的能 力和組織自我評估與學習的能力評估。組織能力評估的功能在于促進非 營利組織自我生存與發(fā)展能力的提高、促進非營利組織達成組織使命。非營利組織的問責、績效與組織能力是密切相關、相互作用的。 問責性評估是保證非營利組織公信度的制度體系，它有助于保證非營利 組織做正確的事情，有助于提升非營利組織的責任、聲望與合法性， 而組織的聲望與合法性是非營利組織成功的必要條件之一；績效評估是 保證非營利組織有效使用稀缺資源的制度安排，它有助于保證非營利 組織正確地去做事；組織能力評估是保證非營利組織提升組織能力的管 理工具，它是非營利組織持續(xù)提升組織的問責

20、性與績效的基礎?？梢?， 僅僅只進行 組織績效評估，容易導致評估流于形式和評估結果難以發(fā) 揮作用，組織的能力也沒有得到相應的提升。這也是當前我國一些非營 利組織雖然暫時取得了良好的績效，但隨著項目或活動的結束，組織 也隨之衰亡的原因；而僅僅只進行問責性評估，也容易出現(xiàn)組織有心無 力的情況，或者雖然沒有貪污、腐敗，但是資源的使用效率不高；而 僅僅只進行能力評估，也容易出現(xiàn)組織能力雖然提高了，但是組織卻沒 有做正確的事或正確地做事?？偟膩碚f，“APC ”評估吸收了以往評估理論的精華，同時又克服 了以往“三E”、“三D”和“顧客滿意度”評估理論的不足，它更有 針對性、更適合中國的非營利組織、更有助于中

21、國非營利組織的健康與 可持續(xù)發(fā)展。四、結語1980年代以來，全球興起了一股非營利組織研究與實踐的浪潮。 如今，20多年過去了，我們有必要對非營利組織在世界范圍的發(fā)展進行 反思?？陀^地說，20年來，非營利組織取得了長足的進展，特別是在 發(fā)展中國家。然而，與政府、企業(yè)的發(fā)展相比，非營利組織的發(fā)展仍然 顯得那么微不足道。以往，人們往往認為非營利組織，特別是發(fā)展中國家非營利組織發(fā) 展緩慢的主要原因是外部環(huán)境造成的，尤其是發(fā)展中國家法律環(huán)境制約 了非營利組織的發(fā)展。然而，從中國的實踐看，外部因素固然重要，但 是非營利組織自身的因素也是影響非營利組織蓬勃發(fā)展不可忽略的重 要原因。從1970年代各國新政府運動的歷程看，促使公共組織發(fā)