國外反腐倡廉的成功經驗及其啟示

1、作者:范洪保更新日期:2009-5-7腐敗,就像一個糾纏不休的幽靈,困擾著每一個國家,嚴重威脅著各國經濟發(fā)展和社會安定,侵蝕著執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎。為此,各國都在進行不懈地探索,試圖遏制腐敗的發(fā)生,可在多數(shù)國家反腐效果每每差強人意。令人振奮的是,有幾個國家的做法卻取得了巨大成功。根據(jù)最近幾年透明國際組織發(fā)布的全球清廉指數(shù)(CPI,排在全球前10位的最清廉國家分別是:2005年 ,冰島、芬蘭、新西蘭、丹麥、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亞、奧地利;2006年 ,芬蘭、冰島、新西蘭、丹麥、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亞、荷蘭;2007年 ,丹麥 ,芬蘭、新西蘭、新加坡、瑞典、冰島、荷蘭、瑞士、加

2、拿大、挪威、澳大利亞;2008年 ,丹麥、瑞典、新西蘭、新加坡、芬蘭、瑞士、冰島、荷蘭、澳大利亞、加拿大。這些國家的政府何以如此廉潔?它們采取了哪些措施?取得了哪些成功經驗呢?對我們有何啟示呢?一、國外反腐倡廉的成功做法1、專門立法依法治腐上述國家均為崇尚法制的現(xiàn)代市場經濟國家,法治理念深入人心。它們在打擊腐敗時 ,首選的武器自然是法律。早在 20 世紀初葉,北歐國家就開始制定反腐敗法律,強調預防與懲治相結合。瑞典于1919年、1962年、1978年制定和完善了反行賄受賄法。芬蘭在20世紀20 年代制定了公務刑法。丹麥則在其刑法典的有關章節(jié)中明確規(guī)定了有關貪污受賄罪的罪刑規(guī)范,對貪污罪的刑罰大

3、大高于其他經濟犯罪的處罰標準。新加坡在 1960 年頒布了該國第一部防止貪污法,此后又根據(jù)形勢變化的需要對其進行了多次修改,從而使其更加完善,且更具可操作性。同時,新加坡政府還推出了公務員懲戒規(guī)則,這是對防止貪污法的補充。1988年又出臺一部專門懲治腐敗犯罪的程序法沒收貪污所得利益法。2、獨立機構專司反腐為了治理腐敗現(xiàn)象,這些國家都設立了高效、獨立、專司反腐的機構,負責徹底查處各類腐敗案件。新加坡于1952年設立貪污調查局。2000年 ,該機構與專事查處非法交易的商業(yè)事務局合署辦公。它不但擁有很大的權力而且直接隸屬政府首長,還有獨立而不受政府官員干擾的法庭作支援,其職能主要有三方面:接受舉報和

4、調查相關情況;調查公職人員的腐敗行為,防止腐敗法第15條還授予調查專員可以在沒有逮捕證的情況下逮捕違法人員;通過審查公共部門的工作方法和程序發(fā)現(xiàn)存在的問題來預防腐敗。瑞典于1998 年成立國家經濟犯罪署,專門治理經濟犯罪,主要管轄斯德哥爾摩哥德堡等大城市。在中小城市和邊遠地區(qū),則通過與地方檢察機關和警局合作實現(xiàn)目標。 2003年 ,瑞典又成立國家反腐敗辦,專門負責調查政府腐敗和各種賄賂案件。加拿大于1878年成立了負責反腐敗的機構 審計署。它是一個獨立的機構內設一專門委員會負責向議會報告工作,委員會主席一般由反對黨代表擔任,其職能主要是監(jiān)督政府財政支出。澳大利亞新南威爾士于1989 年成立的獨

5、立反腐委員會是一個公共權威機構,獨立于政府部門,具有重要權力:通過公正的調查,揭露腐敗事物;向公共部門提供警示建議和預防措施,防止腐敗事件發(fā)生;在公共部門和社會團體中,開展有關反腐敗的教育 ,宣傳新南威爾士獨立反腐委員會任務的活動。其目的是維護公共利益,防止社會誠信破壞,指導公務員的行為,揭露和最大限度地減少潛藏于公共部門中、并可能造成惡劣影響的腐敗現(xiàn)象。3、透明政治陽光拒腐在這些國家,官員的財產都是公開的,人們對官員的財產有疑問可以投訴,有關部門應調查并向人們作出解釋。在瑞典,從1766年開始,公民就有權查閱官員直到首相的財產與納稅狀況的國家。在芬蘭,政府檔案館及公共部門的所有檔案不僅對專家

6、學者開放,也對新聞媒體和公眾開放,以接受公民和媒體的監(jiān)督。此外,芬蘭法律還規(guī)定,任何人都不得開設匿名賬戶,每個公民和團體的收入與財產每年都要在納稅表上予以公布,稅收當局有權了解全國所有賬戶的情況。后來,北歐國家都實行了金融實名的存款制度和官員財產信息公開制度,成為名副其實的陽光政府和透明官員。4、嚴格執(zhí)法利劍懲腐這些國家,在懲治腐敗行為時,可以說是劍鋒所指,所向披靡,真正做到了“執(zhí)法必嚴 ”。在新加坡,事無巨細均有章可循,有法可依,并 “嚴 ”字當頭。公職人員哪怕接受一聽咖啡、一盒香煙、吃一頓飯都被視為違法,都要受到懲罰。沒收貪污所得利益法對貪污受賄更是作出了嚴厲的懲罰規(guī)定。公職人員貪污受賄一

7、經查實,不僅要處以5 7 年的監(jiān)禁 ,而且還要處以最高10萬美元的罰金,還要沒收無法說明來源的一切財產,同時沒收本人的公積金和退休金。該國環(huán)境發(fā)展部前政務部長曾接受了印尼商人贈送的7 張機票,攜帶家人旅游,被發(fā)現(xiàn)后不僅被撤職,還被判刑4年。原國家發(fā)展與建設部部長鄭章遠算得上是新加坡的開國元勛,曾為“政府組屋 ”建設立下汗馬功勞,新加坡貪污調查局發(fā)現(xiàn)他兩次受賄50萬元,但他拒不承認,最終在鐵證面前畏罪自殺。在芬蘭,公務員接受金錢、珠寶、家電、低息貸款、公費旅行均被視為受賄,甚至接受榮譽頭銜和有關部門的推薦也不例外。公務員如果被指控受賄,罪名成立,將被立即免職。5、倡行廉德文化御腐長期以來,北歐國

8、家塑造了較高的公民道德水準和良好的社會風氣,人們對通過旁門左道滿足個人欲望的行為嗤之以鼻,認為只有通過自己的勞動所得到的財富才是合理的。芬蘭在初中教育階段就開設了社會學課程,學生在高中階段便系統(tǒng)地學習法律知識,因此,青年人在步入社會之前就具備了基本的法律知識和遵紀守法的觀念。芬蘭年輕人從大學畢業(yè)進入公務員體系后,最重要的就是弄清“腐敗 ”的界限,即接受禮品或受請吃飯的上限是什么。流傳最廣的一句話是“公務員可以接受一杯熱啤酒和 TOC o 1-5 h z 一個冷三明治,但如果喝上葡萄酒那就危險了。”新加坡政府在20 世紀 70 年代末發(fā)動了自上而下的“文化再生運動”, 推動以儒家文化為核心的東方

9、價值觀。1991 年正式發(fā)表了共同價值觀白皮書,確立了新加坡國民 “國家至上,社會為先;家庭為根,社會為本;關懷扶持,同舟共濟;求同存異,協(xié)商共識 ;種族和諧,宗教寬容”的五大價值觀,并提出“忠孝仁愛禮義廉恥”八德作為新加坡人的具體行為準則。其中,廉恥就是廉潔奉公,反對各種形式的腐敗。6、落實制度細節(jié)防腐這些國家在預防和懲治腐敗時主要采取了以下制度:(1 現(xiàn)代文官制度。西方國家克服了早年的恩賜官職制、政黨分肥制的種種弊端,逐步發(fā)展為如今的政務官和事務官分開的現(xiàn)代文官制度。其中占職位少數(shù)的政務官由黨派輪流充任,占職位多數(shù)的事務官由考試錄用。政務官官職不得作為競選的許諾 ;事務官不受政務官更迭的影

10、響,其升遷實行考績制,不犯過失即不得被解職。(2 公務員日記制度。新加坡政府每年發(fā)給公務員一本日記本,公務員隨身攜帶筆記本 ,隨時將自己的活動記載下來。日記本定期接受檢查,由主管官查畢簽名后發(fā)還。如果發(fā)現(xiàn)有疑點,要交貪污調查局進行審查核實,否則,如果貪污調查局一旦從另外的渠道查明公務員有貪污腐敗的行為,該主管官也將作為知情不報者予以相應的刑事處分。這種具有 “連環(huán)保 ”特征的考核方式,不僅迫使公務員本人而且也包括其主管官員都必須對公務員品德負連帶責任。(3 財產申報公開制度。在新加坡,每個公務員在任職之初,必須詳細申報個人財產 ,包括其擔保人或家庭成員所擁有的投資和利息情況;若財產在任職后有所

11、變動,應自動填寫變動財產申報清單,并注明變動原因;每年7月 1 日 ,各政府部門的職員必須填報個人財產申報表,申報財產如果說不清來源,特別是有關部門調查時,不能給以滿意的答復,這部分財產就會被推定為貪污所得。(4高薪養(yǎng)廉制度。新加坡制定了一套較為完善的中央公積金制度(CPF,為公務員提供甚為豐厚的退休金。這一制度規(guī)定,所有參加社會工作的人員,包括政府公務員、企業(yè)職員、一般工人等,每月個人出資,政府出資,存人個人公積金賬戶,工齡愈長,公積金愈多。若任內沒有出現(xiàn)貪污受賄或其它讀職違法行為,退休后就可提取這份公積金。據(jù)統(tǒng)計,高級公務員司局級到歲退休時,公積金總額大約有80 90萬新元 ,相當于人民幣

12、400 500萬元。因此,新加坡公務員是個非常令人羨慕的職業(yè),始終居于社會高收人階層。高福利伴隨著的是高要求,一生衣食無優(yōu)的前提是一生勤政廉潔。(5 集中采購制度。北歐國家解除了政府對企業(yè)的行政管制,減少了對經濟的干預 ,讓資源充分地市場化、私有化,這樣,從源頭上斷絕了錢權交易的機會;同時,政府對于辦公用品、市政建設、公共服務等,都實行集中采購、招標投標的制度。(6 舉報人制度。新加坡政府實施舉報人制度,并加強對舉報人的保護,積極鼓勵和支持公眾參與反腐倡廉,從而在社會上形成一種強大的聲勢,使貪贓枉法者猶如過街老鼠 ,人人喊打。(7 監(jiān)督制度。在芬蘭,監(jiān)督包括議會監(jiān)督、法院監(jiān)督和政府內部監(jiān)督。司

13、法總監(jiān)和議會督察員是政府機關中的最高檢察官,其主要工作是依據(jù)憲法監(jiān)督總統(tǒng)、內閣成員以及政府其他官員是否遵守法律,履行職責。監(jiān)察官一般均由著名法學家擔任 ,每年都要到全國各地巡視,傾聽民眾意見,接受和審理普通公民對官員與公務員的舉報。在新聞輿論監(jiān)督方面,通過自主的新聞報道、轉播、調查、評論等,發(fā)達國家的各級官員都暴露在眾目睽睽之下,一言一行都得十分謹慎小心。在公眾監(jiān)督等方面 ,任何公民都可依法自由檢舉和揭發(fā)政府官員的違法行為。(8控權制度。以丹麥為例,以前,該國警察局內部設有糾察處。1995年 ,丹麥議員認為,警察不能自己監(jiān)督自己,必須實行他律,所以在當年取消了糾察處,在全國各地警 TOC o

14、1-5 h z 區(qū)設立了由議員、群眾代表和律師組成的警察訴訟委員會,負責處理訴訟警察案,有權決定對警察瀆職及其他違法行為進行調查。二、幾點啟示前面提到的全球最廉潔國家的成功經驗給予我們的啟示是多方面的,概括起來,主要有以下六個方面:1、把“法治 ”的理念樹立好。各國的成功實踐證明,法治能夠從根本上抑制腐敗,而人治則容易催生腐敗。因而 ,必須要樹立依法治腐的理念。經過多年的努力,在這方面我國已經取得較大進步。黨風廉政建設和反腐敗工作初步實現(xiàn)了有法可依。據(jù)統(tǒng)計,我國現(xiàn)行黨風廉政和反腐敗法規(guī)制度已多達1200余件。然而,現(xiàn)存反腐敗立法也存在一些問題。其一,我國的反腐敗法律法規(guī)多以黨內文件(條例、規(guī)定

15、、規(guī)劃、辦法等形式存在,迄今為止,我國仍然沒有明晰的、便于操作的反腐敗專門立法。其二,不少法規(guī)具有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應急性、階段性的弊端。其三,一些法規(guī)原則性太強,具體規(guī)范較少,缺乏操作性。其四,許多法規(guī)都缺少嚴謹?shù)某绦蛞?guī)定。因而 ,樹立依法治腐的理念,首先要制定一套完善的廉政立法。不僅要有廉政建設的基本法,對反腐敗的機構、權限、人員及職責、腐敗的種類、懲罰措施等予以規(guī)范,而且要有相配套的各項具體法規(guī),如貪污腐敗舉報法、財產申報法等等。2、把法制的尊嚴維護好。古人云 : “徒法不足以自行 ”。光有好的法律還是不夠的,關鍵是能否很好地貫徹執(zhí)行。將清廉指數(shù)居于前的國家和清廉指數(shù)落后的國家相比,其

16、根本區(qū)別并不在于有沒有反腐敗的法律,而在于法律是否得到嚴格執(zhí)行。最清廉國家把法律當作至上權威,維護法制尊嚴是全民的共同責任,在那里法律就是“高壓線 ”, 凡腐敗者必受罰,法制的剛性得到充分實現(xiàn);而在腐敗盛行的國家,法律被肆意踐踏,形同虛設, “人治 ”高于“法治 ”, 各種 “潛規(guī)則 ”、 “關系網(wǎng) ”大行其道 ,腐敗者逍遙法外,法律成了可以隨意扭曲的 “橡皮筋 ”, 弱不禁風。嚴格執(zhí)法,使得向腐敗者望而生畏;懈怠執(zhí)法使得腐敗愈演愈烈。由此 ,我們必須徹底堅定執(zhí)法理念,堅決抵制執(zhí)法犯法、徇私枉法、以言代法、以言廢法等非法行為。在執(zhí)法時要頂住壓力、排除干擾、鐵面無私、一視同仁。3、把獨立的機構設

17、置好。國外成功的反腐經驗表明,設置專門機構防治腐敗勢在必行。當前 ,我國的廉政建設部門包括黨的內部監(jiān)督機構 紀律檢查委員會、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機構 監(jiān)察部門、隸屬于檢察院的法律監(jiān)督機構 反貪污賄賂局。但是,我國目前缺乏一個像新加坡貪污調查局那樣的獨立而又有高度職權的廉政權威機構。況且 ,在我國目前情況下,廉政建設部門的財權、人權、物權都受同級政府的管轄和約束,其工作不可避免地會受到當?shù)毓賳T的影響,因而很難保證自己的獨立性、權威性和超然性。由此 ,新加坡、加拿大、瑞典等國設立獨立機構開展反腐敗工作的做法事非常值得借鑒的。4、把透明的信息公開好。反腐實踐還證明,陽光是最好的防腐劑,權力必須在陽光下操作

18、。腐敗的形式雖多種多樣,但最突出的表現(xiàn)就是缺乏公開透明,使得掌握權力者能夠利用權力搞暗箱操作或私下交易。沒有公開透明,沒有人民充分的真正的知情權,懲治腐敗的一切舉措都將成為一紙空文。在我國 ,公開透明的信息資源還是比較短缺的,信息渠道也不夠通暢,群眾難以有效地參與監(jiān)督。為了實現(xiàn)透明化,一方面,必須實現(xiàn)公共信息的公開透明,保證人民的知情權。信息公開要以“公開為原則,不公開為例外”為原則,除涉及國家秘密,商業(yè)秘密及個人隱私之外的一切公共信息,都必須通過科學具體的機制和程序及時地向人民群眾公開,國家機關、領導干部及公職人員的權力、義務及責任,制度規(guī)范等具體事宜也要向社會公開。另一方面,必須徹底改變權

19、力的授予、運作及結果公開的模式,變“少數(shù)人選人”為 “多數(shù)人選人”, 變 “少數(shù)人任命”為 “差額選舉 ”。再一方面,必須完善領導干部財產申報制度。讓群眾監(jiān)督領導干部財產的來源及變化情況,隨時對領導干部進行監(jiān)督。5、把廉政的文化建設好。清廉國家的實踐表明,廉政文化對公共權力的異化具有重大的防范作用,必須予以足夠的重視。廉潔自律是政府官員必須具備的品格。政府官員優(yōu)秀的表率和垂范,可以起到良好的學習榜樣和標桿作用。弘揚廉政文化,在全社會營造出一個清正廉潔的風氣和氛圍可以起到有效地預防腐敗作用。在社會轉型時期,執(zhí)掌公共權力的公務人員面臨著各種利益的誘惑,其對公共權力異化的承受能力變得十分脆弱。廉政文

20、化可以通過建立公務人員自身的價值理念來彌補法律的空缺,自覺拒腐防變。故而,必須加強廉政文化建設,固本函源。第一,應從培養(yǎng)正確的榮辱觀念抓起,要通過教育使人們充分認識到腐敗帶來的嚴重后果,積極樹立清廉信念;第二,從小就向孩子灌輸 “儉以養(yǎng)德 ,廉以立身 ”的廉潔思想,培養(yǎng)他們“君子愛財 ,取之有道 ”的是非觀念;第三,還應宣傳廉潔典型,倡導淡泊名利,使廉潔自律成為公務人員人格的重要組成部分 ;第四,培養(yǎng)提高國民的思想道德素質,從思想源頭上預防腐敗,增加民眾對反腐敗知識的了解,加強民眾對腐敗問題的認識,提高公民參與政治生活的能力和意愿,減少社會文化習俗產生的腐敗。廉政文化建設的過程雖然漫長,成效也不能迅速體現(xiàn),但是一旦廉潔光榮、貪污可恥的思想深深扎根在人們的心靈中,彌漫在社會的各個角落,那