回顧20年來稅收征管制度的改革歷程

1、回顧20年來稅收征管制度的改革歷程回顧，為了新的探索在新一輪財稅改革到來之際，回顧1994年以來我國稅制改革的歷程，對于探索新一輪稅制改革的取向和路徑，具有積極的借鑒意義。為了總結(jié)1994年以來我國稅制改革的經(jīng)驗，國家稅務(wù)總局將“20年來稅制改革理論與實踐探索研究”，作為2014年總局重點研究課題，由國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫擔(dān)任指導(dǎo)，組織11個省、市、自治區(qū)國稅局、地稅局有關(guān)人員，成立課題組，共同研究。經(jīng)過9個月的努力，課題組形成20多萬字的研究報告，共分為八個子課題。其中，子課題“20年來我國稅收征管制度的改革與完善”，由安徽省國稅局承擔(dān)。在該課題組全體人員的共同努力下，最終形成

2、6萬字分報告。本期財稅理論專刊與讀者一起分享安徽省國稅局的部分研究成果。稅收征管立法新中國成立初期，全國稅政實施要則對稅收征管作出原則性規(guī)定。1986年4月，國務(wù)院發(fā)布中華人民共和國稅收征收管理暫行條例，它是我國第一部稅收征管的行政法規(guī)。1992年9月4日，七屆全國人大常委會第二十七次會議審議通過中華人民共和國稅收征收管理法。該法是新中國成立后制定的第一部稅收征管專門法律。1994年以后，完善了以稅收征管法為核心、以實施細(xì)則為輔助、以法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充的征管法律體系。修訂與完善稅收征管法。歷經(jīng)1995年個別條款的修訂、2001年大規(guī)模修訂、2013年個別條款修訂，稅收征管法得以完善

3、。目前，新一輪修訂正在進(jìn)行中。修訂與完善稅收征管法實施細(xì)則。2002年9月7日國務(wù)院公布新的稅收征管法實施細(xì)則。2012年11月9日和2013年7月18日國務(wù)院對其分別作出修訂。建立配套法律體系。20年來，國家稅務(wù)總局陸續(xù)頒布實施一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，建立了基本完整的配套法律制度。征管模式改革從新中國成立到20世紀(jì)80年代中后期，我國稅收征管模式實行的是以稅收專管員為核心、下戶收稅和征管查合一的傳統(tǒng)稅收征管模式?！凹{稅申報、稅務(wù)代理、稅務(wù)稽查”三位一體的征管模式。1994年8月稅務(wù)總局提出，取消專管員固定管戶制度?！耙粋€制度、四個體系”的征管模式。1997年1月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于深化稅

4、收征管改革的方案提出稅收征管改革的任務(wù)，包括建立納稅人自行申報納稅制度、稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系等。這一階段，初步實現(xiàn)了稅收征管的五個轉(zhuǎn)變：即由分散粗放型管理到向集約規(guī)范型管理轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)手工征管方式向科學(xué)征管方式轉(zhuǎn)變；由上門收稅向納稅人自行申報納稅轉(zhuǎn)變；由專管員包辦式管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變；納稅服務(wù)由簡單化向規(guī)范化轉(zhuǎn)變?！翱萍技庸芾怼钡恼鞴苣Ｊ?。進(jìn)入21世紀(jì)，稅收征管更加重視稅源管理和信息化建設(shè)，稅收征管水平大幅提高。注重稅源管理的征管模式。近年來，各地推出如建立風(fēng)險管理制度、搭建稅源監(jiān)控分析平臺、加強(qiáng)分類管理和實施大企業(yè)稅收專業(yè)化管理等各種改革措施，稅源管理水平明顯提升。稅源管

5、理改革20年來，稅源管理的理念日益成熟，逐步由簡單管戶向?qū)I(yè)化管理方向發(fā)展。稅收管理員制度改革。1994年以前，稅收專管員是稅收征管的主要力量。1994年對稅收專管員制度實施了系統(tǒng)性改革，改上門收稅為納稅人自核自繳，成立獨立的稽查機(jī)構(gòu)，稅收專管員的征收和檢查職能實現(xiàn)了分離。1997年稅收征管改革取消了稅收專管員固定管戶制度，實現(xiàn)了由專管戶向?qū)９苁碌穆毮苻D(zhuǎn)變。2000年稅務(wù)總局提出科技加管理的改革方向。2005年3月總局印發(fā)稅收管理員制度（試行），確定了管戶與管事相結(jié)合、管理與服務(wù)相結(jié)合、屬地管理與分類管理相結(jié)合的原則等。稅源專業(yè)化管理改革。2008年全國稅務(wù)工作會議提出：大力推行稅收科學(xué)化、專

6、業(yè)化、精細(xì)化管理；在屬地管理的基礎(chǔ)上，以大企業(yè)和重點行業(yè)稅收管理為突破口，大力推進(jìn)專業(yè)化管理，標(biāo)志稅源專業(yè)化管理制度正式實施。稅收風(fēng)險管理改革。稅務(wù)總局提出與稅源專業(yè)化管理改革相結(jié)合，建立稅收風(fēng)險管理機(jī)制。納稅評估改革。近幾年，納稅評估開始走向集約化、專業(yè)化和規(guī)?；壍馈４笃髽I(yè)稅收管理改革20年來，我國積極探索大企業(yè)稅收管理改革。建立專業(yè)化管理模式。一是確立專業(yè)化管理組織結(jié)構(gòu)，二是統(tǒng)籌實施風(fēng)險管理，三是完善專業(yè)化管理基本制度，四是增強(qiáng)專業(yè)化保障能力。建立風(fēng)險防控引導(dǎo)機(jī)制。2009年5月印發(fā)大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理指引（試行），選定45戶企業(yè)作為總局定點聯(lián)系企業(yè)，提出建立大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險防控體系，逐步建

7、立并完善稅收風(fēng)險管理指南、重點行業(yè)稅收風(fēng)險特征庫和稅收風(fēng)險管理建議書等。建立稅收遵從管理機(jī)制。2011年7月印發(fā)大企業(yè)稅收服務(wù)和管理規(guī)程（試行）。2012年10月稅務(wù)總局與中國海洋石油、中國人壽、西門子三家企業(yè)簽訂了稅收遵從協(xié)議。此后各地陸續(xù)開展了稅收遵從協(xié)議簽訂工作。2014年稅務(wù)總局與中國煙草總公司簽署稅收風(fēng)險管理合作備忘錄，開啟了新常態(tài)下稅企合作遵從的新篇章。建立統(tǒng)籌聯(lián)動監(jiān)控機(jī)制。探索大企業(yè)分級分類管理，形成總局省局兩級統(tǒng)籌、上下聯(lián)動和國地稅合作的管理模式。建立大企業(yè)稅收管理信息平臺。建立行業(yè)基本信息庫。搭建面向定點聯(lián)系企業(yè)的稅收服務(wù)外網(wǎng)平臺，實現(xiàn)內(nèi)外網(wǎng)無縫銜接等。納稅服務(wù)改革1993年

8、，我國提出納稅服務(wù)理念。納稅服務(wù)工作大致經(jīng)歷了基礎(chǔ)建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)、專業(yè)化規(guī)范化建設(shè)三個階段。制度創(chuàng)新。主要包括：一是構(gòu)建充分溝通的事前服務(wù)機(jī)制。從1992年開始每年的4月份全國稅務(wù)系統(tǒng)都會組織稅收宣傳月活動，并通過規(guī)章制度對宣傳咨詢等服務(wù)作了明確規(guī)定。二是構(gòu)建便捷高效的事中辦稅機(jī)制。對辦稅服務(wù)廳具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員向納稅人提供的服務(wù)事項、服務(wù)制度等作了規(guī)定。三是構(gòu)建快速響應(yīng)的事后維權(quán)機(jī)制。完善稅務(wù)行政處罰聽證和行政復(fù)議等制度。業(yè)務(wù)創(chuàng)新。主要包括：多次統(tǒng)一簡并、修改和取消部分涉稅資料。簡化納稅流程。實行一窗式、一站式服務(wù)，優(yōu)化辦稅服務(wù)結(jié)構(gòu)。方式創(chuàng)新。主要包括：創(chuàng)新宣傳咨詢和個性化

9、服務(wù)。建立對外服務(wù)網(wǎng)站及時傳遞稅收法律法規(guī)和稅收政策。改進(jìn)辦稅服務(wù)廳建設(shè)。積極拓寬辦稅渠道。稅務(wù)稽查改革1994年以后，稅務(wù)稽查與日常檢查逐步分離，經(jīng)過20年的改革發(fā)展，形成了相對獨立和成熟的稅務(wù)稽查體系。推行地市級一級稽查體制。1994年各地建立稽查機(jī)構(gòu)時大多實行區(qū)級和市級二級稽查體制。1997年稽查管理方式改革實行縣級局一級稽查。2001年10月稅務(wù)總局提出在市（地）、縣（市）兩級逐步實行一級稽查體制。2011年稅務(wù)總局提出，充實省、市兩級稽查力量，全面推行地市級一級稽查體制。2012年8月，稅務(wù)總局啟動稽查管理方式改革。作為試點，河北、河南、安徽、湖南4省分別設(shè)立直屬第一稽查局，業(yè)務(wù)上由

10、省局稽查局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；青島市國稅局設(shè)立第一、二、三稽查局，業(yè)務(wù)上由市局稽查局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。省局設(shè)立直屬稽查局是改革的重要環(huán)節(jié)，目前這一模式仍在探索中?；局贫炔粩嗤晟?，更加具體和科學(xué)。1995年稅務(wù)稽查工作規(guī)程形成了選案、檢查、審理和執(zhí)行分工制約機(jī)制。2009年的規(guī)程修訂體現(xiàn)了公正文明的執(zhí)法理念。2002年稅收征管法實施細(xì)則首次明確省級以下稅務(wù)局稽查局的執(zhí)法主體地位。規(guī)范業(yè)務(wù)管理。除工作規(guī)程外，稅務(wù)總局還制定了一系列稽查管理辦法和規(guī)范，加強(qiáng)檢查、審理、舉報、監(jiān)督和國稅、地稅協(xié)作等各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)管理。征管信息化建設(shè)稅收征管信息化建設(shè)包括以下幾個重點領(lǐng)域。金稅工程。1994年下半年，防偽稅控系統(tǒng)和交叉稽核系

11、統(tǒng)逐步在全國范圍內(nèi)推廣使用。1997年金稅工程被確立為國家信息化建設(shè)重大項目。1998年6月國家計委對金稅工程二期正式立項。2001年底從稅務(wù)總局到省、市、縣國稅局的四級網(wǎng)絡(luò)全部聯(lián)通，金稅工程在31個省區(qū)市開通運行。2013年2月金稅工程三期的核心征管等系統(tǒng)率先在重慶市國稅、地稅系統(tǒng)單軌上線。金稅工程三期的總體目標(biāo)是建立“一個平臺、兩級處理、三個覆蓋、四個系統(tǒng)”。2014年4月第一階段工作進(jìn)入驗收期。綜合征管信息系統(tǒng)。1999年稅務(wù)總局決定在與世界銀行合作開發(fā)項目上，開發(fā)第一套基于廣域網(wǎng)運行的稅收征管主體軟件，此后委托開發(fā)了涵蓋基層操作層、省市級監(jiān)控層和總局決策層三個應(yīng)用層面的稅收征管信息系統(tǒng)

12、（簡稱CTAIS），2005年開始以省級集中處理數(shù)據(jù)的方式在各省級國稅局推廣。2007年除上海、西藏外，各省級國稅局實現(xiàn)了省級集中處理數(shù)據(jù)。其他稅收征管信息化。主要體現(xiàn)在出口退稅管理和納稅服務(wù)等信息化，以及電子稅務(wù)工作深入開展。發(fā)票管理改革1994年稅制改革后，“以票管稅”使發(fā)票具有了重要的稅收意義，成為實施稅源監(jiān)控和維護(hù)稅收秩序的重要工具?；局贫雀母铩?993年12月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部發(fā)布施行了發(fā)票管理辦法，隨后稅務(wù)總局根據(jù)授權(quán)頒布了實施細(xì)則。2011年2月稅務(wù)總局公布新的發(fā)票管理辦法實施細(xì)則。2014年12月，稅務(wù)總局再次修改發(fā)票管理辦法實施細(xì)則。印制與票種管理改革。逐步實現(xiàn)增值稅專用

13、發(fā)票和普通發(fā)票的印制管理權(quán)上收等，并逐步統(tǒng)一和改進(jìn)發(fā)票防偽措施。上收票種式樣管理權(quán)，逐步改版和取消手寫增值稅專用發(fā)票，統(tǒng)一普通發(fā)票式樣和簡并票種，統(tǒng)一行業(yè)發(fā)票式樣等。用票管理改革。一是改革審批制度。2014年3月結(jié)合“便民辦稅春風(fēng)行動”，取消手工驗舊，大幅簡化專用發(fā)票審批等手續(xù)，實行分類分級規(guī)范化管理。二是加強(qiáng)增值稅專用發(fā)票、行業(yè)發(fā)票使用管理，規(guī)范代開發(fā)票管理。監(jiān)控方式改革。一是開展綜合治理監(jiān)控，形成了以國務(wù)院和地方政府為主導(dǎo)的綜合治理體系。通過推行增值稅專用發(fā)票稽核等系統(tǒng)，形成稅務(wù)系統(tǒng)監(jiān)控機(jī)制。二是推行稅控裝置監(jiān)控。三是試行網(wǎng)絡(luò)和電子發(fā)票監(jiān)控。稅收信用體系改革經(jīng)過十余年的實踐，我國稅收信用體

14、系逐步形成了相對完善的制度體系。2003年7月稅務(wù)總局頒布納稅信用等級評定管理試行辦法，使我國第一次有了衡量納稅信用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2014年6月國務(wù)院發(fā)布社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014年-2020年），明確稅務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)要求。2014年7月稅務(wù)總局頒布納稅信用管理辦法（試行）和重大稅收違法案件信息公布辦法（試行），規(guī)范了稅收信用管理和信息公開，使其制度化、社會化和常態(tài)化。2014年8月頒布納稅信用評價指標(biāo)和評價方式（試行），規(guī)范統(tǒng)一了納稅信用評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方式。稅收信用體系改革的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾方面。改革管理方式。2014年信用辦法將適用對象限定為已辦理稅務(wù)登記、從事生產(chǎn)經(jīng)營并適用查賬

15、征收的企業(yè)納稅人，將評價周期調(diào)整為一個納稅年度。完善評價內(nèi)容。2014年信用辦法調(diào)整了信息采集范圍并增加了外部信息，采取了年度評價指標(biāo)得分和直接判級方式。完善激勵措施。2014年相關(guān)文件明確了更為有效的守信激勵措施和更為有效的懲戒措施?？冃Ч芾砀母?0世紀(jì)90年代初推行的稅收征管質(zhì)量考核和2001年推行的稅收執(zhí)法責(zé)任制考核，為新時期稅務(wù)績效管理體系的建立打下良好基礎(chǔ)。2013年12月，稅務(wù)總局印發(fā)關(guān)于實施績效管理的意見，各地績效管理工作全面開展。意見明確“打造一條索鏈、構(gòu)筑一個閉環(huán)、形成一種格局、建立一套機(jī)制”的主要目標(biāo)。意見提出“一年試運行、兩年見成效、三年創(chuàng)品牌”的規(guī)劃，根據(jù)績效管理工作部

16、署，2014年6月稅務(wù)總局制定了全國稅務(wù)系統(tǒng)績效管理全面試行工作方案、績效考評指標(biāo)2.0版、稅務(wù)系統(tǒng)績效管理加分減分項目考評細(xì)則和稅務(wù)總局機(jī)關(guān)績效管理加分減分項目考評細(xì)則等規(guī)范，全國稅務(wù)系統(tǒng)的績效管理全面展開實施，初步形成了良好的績效管理工作局面。稅務(wù)代理改革1994年稅收征管改革后，稅務(wù)代理行業(yè)在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)支持下得到較快發(fā)展。規(guī)范行業(yè)管理。一是清理整頓和脫鉤改制。至2000年底全國清理整頓和脫鉤改制工作基本完成，稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)真正成為獨立的社會中介服務(wù)組織。二是改革管理體制和行業(yè)協(xié)會。1997年11月稅務(wù)總局成立注稅管理中心。2005年注冊稅務(wù)師管理暫行辦法明確總局和各省級注稅管理中心行使行政管理職能并監(jiān)督指導(dǎo)稅協(xié)工作。1995年2月28日中國稅務(wù)咨詢協(xié)會成立。2005年注冊稅務(wù)師管理暫行辦法對注冊稅務(wù)師協(xié)會的性質(zhì)、基本職能和要求等作了規(guī)范。三是規(guī)范其他管理。如規(guī)范收費管理，開展內(nèi)部專項檢查，建立公告制度等。規(guī)范資格管理。一是規(guī)范事務(wù)所管理，出臺一系列辦法，明確設(shè)立審批事項。改部分審批為備案，規(guī)范非涉稅中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)等。二是規(guī)范注冊稅務(wù)師管理，出臺一系列規(guī)定，規(guī)范資格考試，改革注冊制度。規(guī)范業(yè)務(wù)管理。除行業(yè)綜合性規(guī)范外，稅務(wù)總局還出臺了業(yè)務(wù)指導(dǎo)性規(guī)范。展望十八屆三中全會以后，我國進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)變革的新時期，稅收征管改革也面臨新的形勢和機(jī)遇。2013全國稅務(wù)工作會議提出