當前農(nóng)村土地補償費分配糾紛的法律問題及解決途徑

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3、lating network protection facilities當前農(nóng)村土地補償費分配糾紛的法律問題及解決途徑目前，隨著我市推進城鄉(xiāng)一體化進程的加快，村民因土地補償費分配糾紛不斷增多，自最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋（以下簡稱：解釋）公布實施以來，我院先后萬章云訴彭州市天彭鎮(zhèn)愛國村村民委員會等四起案件。另外，還有幾起當事人到法院信訪。這些案件涉及人數(shù)眾多，法院最終也難以兌現(xiàn)，成為一體化進程中的一大矛盾。 一、當前農(nóng)村土地征地補償費案件增多的原因 一是農(nóng)村土地現(xiàn)狀比較混亂是糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。建國以來，我國土地政策一直處于多變的不穩(wěn)定狀態(tài)。如農(nóng)業(yè)學大寨時

4、期，鼓勵農(nóng)民開荒，有的村社在別的村社開荒，當時未明確所有權(quán)，當所開荒的土地被占時，村社之間為補償問題便發(fā)生矛盾。二是土地的本質(zhì)屬性與法律、政策的不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。三是農(nóng)民利益分化是糾紛產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。我國人地矛盾十分突出，現(xiàn)階段首當其沖的表現(xiàn)就是土地補償費分配糾紛案件的增多。 二、目前審理農(nóng)村土地征地補償費案件的主要類型 當前，產(chǎn)生的糾紛主要是土地補償費和安置補助費的分配，然而有資格才有權(quán)利，集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題是農(nóng)村土地補償費分配糾紛案件的核心問題，從我院受理的系列案件來看，大致分為以下幾種類型： （一）外來戶的土地補償費分配權(quán)被剝奪。外來戶落戶本地原因很多，平時與當?shù)?/p>

5、村民相安無事，但在涉及利益分配時，當?shù)卮迕裢M行排斥。例如原告鄧少仙等五人訴彭州市天彭鎮(zhèn)花龍村4社土地補償費分配糾紛，五原告于1981年舉家遷入原清平鄉(xiāng)花龍村4社，分得3.2畝承包地。但四社在分配土地補償費時，卻以原告是外來戶拒絕分給。 （二）農(nóng)民輪換工的土地補償費分配權(quán)被剝奪。農(nóng)民輪換工是國家在特定時期的政策產(chǎn)物，農(nóng)民往往認為輪換工有別于農(nóng)民，不同意按集體經(jīng)濟組織成員對待。劉光興、李萬益訴彭州市致和鎮(zhèn)四方村村民委員會土地補償費分配糾紛，劉光興、李萬益均系輪換工，村委會認為他們喪失了農(nóng)民資格，不同意支付分配款。 （三）新落戶的土地補償費分配權(quán)被剝奪。當事人基于各種原因，或通過一定關(guān)系遷入，但

6、村民卻不認同。例如原告劉春梅即屬此類，劉春梅生于1987年7月18日，后由其親屬收養(yǎng)。1999年8月，劉春梅又回到出生地致和九江村，并落戶到該村3社。村民認為劉春梅的落戶是以新生兒的名義，其行為違法，故全體村民討論一致同意不分與以糧計息的分配款。 （四）土地補償費分配方案公布前，集體經(jīng)濟組織成員資格喪失是否仍享有分配權(quán)。土地征用時間跨度較長，在具體分配時有的集體經(jīng)濟組織成員資格可能喪失，分配權(quán)的界定眾說不一。例如原告萬章云的父母生前均系彭州市天彭鎮(zhèn)愛國村6社的村民，從1992年起至2002年愛國村6社的土地陸續(xù)被征用，1999年、2002年9月原告萬章云的父母先后死亡，2004年12月24日，

7、愛國村6社確定了土地補償費分配方案時以原告的父母已死亡為由，認為不享有分配權(quán)。 （五）士官服役期間的分配權(quán)。對農(nóng)村青年應(yīng)征入伍，戶口未變動，仍是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，享受相應(yīng)的土地補償分配權(quán)不容置疑。但當農(nóng)村青年成為士官時，農(nóng)村戶口成為城鎮(zhèn)戶口。當士官服役期滿后，作為原籍是農(nóng)村的士官可能回到原籍當農(nóng)民。但在服役期間，特別服役較短的三級士官是否享有土地補償分配權(quán)，也是當前分配糾紛的一類。 （六）在校大學生的分配權(quán)。農(nóng)村學生考上大學后，農(nóng)村戶口便遷到大學所在地，農(nóng)村學生是似乎不再具有農(nóng)民身份，但是我國就業(yè)政策已發(fā)生根本變化，大學生不再包分配。農(nóng)村大學生同樣存在畢業(yè)就失業(yè)的情形，完全可能回到原籍成為

8、新農(nóng)民。但在校期間農(nóng)村大學生是否享有土地補償分配權(quán)，各地作法不一，糾紛時有發(fā)生。 三、當前農(nóng)村土地補償糾紛應(yīng)當注意的幾個法律問題 土地補償問題涉及群體眾多，少則一個社，多則一個村的村民，處理不好還可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。有的問題是歷史問題，有的問題是政策引起的，我們從相關(guān)法律法規(guī)的立法旨意出發(fā)，提出了解決此類問題的基本辦法和標準，以統(tǒng)一對該類案件的認識。 一是人民法院是否應(yīng)當依法受理土地補償費糾紛案件。解釋第一條第四項規(guī)定“承包地征收補償費分配糾紛人民法院應(yīng)當依法受理”。此類問題又可具體分為：一、集體經(jīng)濟組織成員是否享有參與征地補償費分配權(quán)利；二、集體經(jīng)濟組織與其成員之間對土地補償費具體數(shù)額發(fā)生爭議

9、。此兩種情況從解釋中可以看出，第一類應(yīng)按第二十四條的規(guī)定處理，而第二類按照第一條第三款規(guī)定的：集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費分配數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。 二是集體經(jīng)濟成員資格標準如何確定。按照解釋的第二十四條、土地管理法第四十七條、土地管理法實施條例第二十六條等規(guī)定，土地補償費分配以征地補償安置方案確定時是否享有集體經(jīng)濟組織成員資格為構(gòu)成享有分配權(quán)的主要要件。審判實踐中，法院在集體經(jīng)濟組織成員資格確認標準上主要有兩種模式。一是戶籍主義模式。二是戶籍加義務(wù)結(jié)合模式。我們認為，第二種模式較合理。 三是特殊群體人員集體經(jīng)濟組織成員資格如何確定。在一些特殊群體人員的集體經(jīng)濟組織成

10、員資格確認上無法用上述標準確定。對特殊群體人員的成員資格問題處理上應(yīng)從尊重集體經(jīng)濟組織習慣和合理合法兩個方面考慮。1、對三級士官以下服役軍人和在校學生，特別是因讀書遷口的大學生，集體經(jīng)濟組織一般將其視為集體經(jīng)濟組織成員。2、對未成年和超生子女，只要其父母其中有一人具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，并隨其父母在本集體經(jīng)濟組織生活的，未成年和超生子女不管其辦沒辦戶籍登記，應(yīng)視為集體經(jīng)濟組織成員。3、對輪換工，我們認為應(yīng)按其繼受對象的身份來認定，與他對換人員原有集體經(jīng)濟組織成員資格的，輪換回來的人員就應(yīng)具有集體經(jīng)濟組織成員資格。4、對盡義務(wù)但戶籍不在本集體經(jīng)濟組織的人員，這部分人員主要是個別因結(jié)婚進的女婿

11、或媳婦，可以不視為集體經(jīng)濟組織成員。 四是認定參與土地補償費分配的集體經(jīng)濟組織成員時間標準。參與土地補償費分配的集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)該有時間限制，這個時間應(yīng)是征地補償安置方案確定的時間，在這個時間具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人才能享有分配權(quán)利，在這之后成為集體經(jīng)濟組織成員的人不應(yīng)參加分配。 五是集體經(jīng)濟組織成員死亡后的補償費收益能否繼承。我們認為在征地補償安置方案確定時具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人在土地補償費分配前死亡的，才有補償費收益份額保留和繼承，在安置方案確定前死亡的成員不能保留補償費收益份額，補償安置方案確定時具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人在補償費分配后死亡的也不發(fā)生份額保留的問題。 六是集

12、體經(jīng)濟組織“村規(guī)民約”效力如何認定。在集體經(jīng)濟組織成員資格確定和具體分配上，多數(shù)集體經(jīng)濟組織都通過村民會議等形式制定了“村規(guī)民約”，對這方面的內(nèi)容予以了規(guī)定，并多年按此操作。對“村規(guī)民約”內(nèi)容部分違法，部分合法的情況，在案件審理和裁判中可以對合法的部分內(nèi)容予以支持。 七是村民小組能否作為土地補償費分配糾紛案件的被告。村民小組有權(quán)經(jīng)營、管理集體所有土地，可以討論決定土地補償費分配。實踐中國土局征用土地很多時候也是以村民小組為單位的。從而村民小組與土地及相應(yīng)權(quán)益聯(lián)系極為緊密，由其作被告，有利于糾紛的及時有效解決。 八是村民遷入戶口時限制分配權(quán)利的承諾如何認定。實踐中存在個別村民為了把戶口遷入集體經(jīng)

13、濟組織，在辦理戶口遷移手續(xù)時以口頭或書面形式承諾不享受有關(guān)分配權(quán)利。作了此種承諾的村民事后常以當時是為了達到遷戶口目的所作的不真實意思表示反悔，并要求法院認定該承諾無效。此種承諾一般應(yīng)認定為對分配權(quán)利的放棄，是民法上的權(quán)利處分行為。 四、農(nóng)村土地補償費分配法院難以破解的難題 農(nóng)村土地補償費分配糾紛案件涉及社會穩(wěn)定，作為原告而言可能僅一戶農(nóng)戶而已，作為被告也可能僅是一村或一社，但涉及的利益群體就是一村或一社數(shù)百或上千農(nóng)民，法律調(diào)整的糾紛隱含的人數(shù)眾多。我們認為在推進城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建和諧社會的進程中，對該類糾紛應(yīng)以行政處理為主。 一、慎重受理農(nóng)村土地補償糾紛。我們對農(nóng)村土地補償糾紛涉及的法律問題進

14、行了理性的分析，可以說思路清楚，案件審理也不存在任何法律障礙。但對于這起矛盾易于激化，對立人群較多的訴訟，法院最終難以徹底破解。一是這類糾紛由來已久。從我院受理的前述案件看，這類糾紛短則幾年，長則數(shù)十年。有的是政策不明形成的，有的是農(nóng)民自身狹隘的個人利益觀形成，司法的介入將打破原有的利益格局，法院將成為口誅的對象。二是司法救濟難以取得實效。保護弱勢群體是司法的原則，要使這種救濟得以實現(xiàn)就必須執(zhí)行兌現(xiàn)。但農(nóng)村土地補償糾紛往往是分配之后，農(nóng)民才提起訴訟。農(nóng)民已將土地補償費進行了分配，村、社又是空架子，法院執(zhí)行不可能再到每戶農(nóng)戶家中收取，也無法收取，法院執(zhí)行不可能滿足權(quán)利人的要求。這樣就形成了權(quán)利找

15、法院要補償費，當?shù)厝罕娬J為法院多管理閑事，法院兩頭不取好的境地。三是這類糾紛政策性較強。農(nóng)村土地補償糾紛看起來僅是補償費的分配，但其中隱藏著較強的政策，如輪換工問題，各地做法不一，法院無論是支持與否都可能帶來一定的沖擊，影響社會穩(wěn)定。因此，涉及此類糾紛一定要慎重受理，至少應(yīng)當有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。 二、正確把握村民意思自治。農(nóng)村土地補償問題一般都通過村民大會，由村民表決分配方案，人民法院對村民意思要堅持不告不理的原則，不主動介入村民自治糾紛；堅持合法性審查的原則，不審查和判決干預(yù)其是否合理、是否合乎科學性等依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項；堅持法律效果和社會效果相統(tǒng)一的原則，要化解矛盾糾紛，促進安定團結(jié)和經(jīng)濟發(fā)展，切忌方法簡單、粗暴。 三、強化行政解決此類糾紛的力度。行政介入比司法介入更加積極主動，也更靈活。政府各級部門應(yīng)當在解決土地補償費分配糾紛過程中發(fā)揮積極主導(dǎo)的作用，嚴格對村規(guī)民約的審查把關(guān)，建立健全對承包經(jīng)營權(quán)、土地征用補償費用等相關(guān)權(quán)益的分配的監(jiān)督機制，當此類矛盾糾紛發(fā)生時，政府部門更是責無旁貸地要起到