談我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策

1、談我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策(2012-07-26 17:07:33)轉(zhuǎn)載標(biāo)簽：雜談?wù)勎覈?guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策王靜云內(nèi)容提要:長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民為中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，面對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平相對(duì)較低而且面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增加，因此，無(wú)論是基于權(quán)利與公平的觀點(diǎn)，還是從發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和健全整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系的需求角度出發(fā)，都沒(méi)有理由將農(nóng)民排斥在社會(huì)保障體系之外。所謂社會(huì)保障是一國(guó)政府為全體國(guó)民因各種原因而失去收入來(lái)源、生活貧困時(shí)，向他們提供的生活保障。由于我國(guó)目前正在建立的社會(huì)保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)， 農(nóng)村地區(qū)相對(duì)薄弱，建立較為完善的

2、農(nóng)村社會(huì)保障不僅具有現(xiàn)實(shí)意義 而且尤為迫切。本文主要論述了農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策。關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會(huì) 保障現(xiàn)狀；存在問(wèn)題；解決對(duì)策；構(gòu)建和諧社會(huì)；一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展長(zhǎng)期滯后?？偟恼f(shuō)來(lái)，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)情況并不理想，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率也非常低。由于我國(guó)農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的格局，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異的人為歷史性因素。城市居民享受的國(guó)家給予的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福禾IJ住房、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇，而這些農(nóng)民都沒(méi)有。經(jīng)過(guò)多年探索，農(nóng)村社會(huì)保障工作得到了一定的發(fā)展。截至2008年底，在農(nóng)村社

3、會(huì)養(yǎng)老保障方面， 參保人數(shù)約為6000萬(wàn)人，其中有財(cái)政補(bǔ)貼的約為 1000萬(wàn)人。在農(nóng)村 低保方面，全國(guó)農(nóng)村低彳對(duì)象有 4291萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村人口的 5.9%,全國(guó)農(nóng)村最低生活保 障資金支出222.3億元，平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月 82元。在農(nóng)村五保供養(yǎng)方面， 全國(guó)有543萬(wàn)五保供養(yǎng)對(duì)象基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，全國(guó)已有2729個(gè)縣(市、區(qū))建立了新農(nóng)合制度，覆蓋到所有含農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))的8.14億人口，農(nóng)民參合率91.5%。盡管農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)架已初步建立，但總體上仍處于起步和探索階段，保障水平較低，制度有待完善。二、農(nóng)村社會(huì)保障中存在的問(wèn)題(1)農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面

4、窄。近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng) 26.3%; 2001年第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬(wàn)人。比1999年增長(zhǎng)17.9%。但是，就目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村社 會(huì)救助制度很難起到最后一道安全線”的作用。首先我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)覆蓋面窄，被救濟(jì)的對(duì)象僅僅局限于無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)工作的極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民的生活、醫(yī)療、子女就學(xué)無(wú)法得到救濟(jì)保障。 并且救濟(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)極低，被救助對(duì)象的基本生活也難以保證。其次我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助水平低。2000年，國(guó)家投入定期定量救濟(jì)費(fèi)用15163萬(wàn)元，人均救濟(jì) 302元，其中農(nóng)村人均得到生

5、活補(bǔ)助84元，農(nóng)村救助制度根本無(wú)法滿足農(nóng)民的基本生活所需，保障水平也不Wj O(2)社會(huì)保障資源的分配不均。從社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的 20%。而占總?cè)丝?20%的城市居民，占到社會(huì)保障費(fèi)用支出的80%。首先資金來(lái)源不盡合理，按照民政部 1992年印發(fā)的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案， 關(guān)于堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體和單位為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則”規(guī)定，國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小，財(cái)政投入部分集中用于了城鎮(zhèn)職工，由于改革開放以來(lái)實(shí)施的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制使集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重削弱，根本無(wú)力承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障資金，農(nóng)民參保幾乎完全由個(gè)人繳費(fèi)， 超出了農(nóng)民

6、的承受能力， 影響了農(nóng)民參保積極性。 其次，農(nóng)民還沒(méi)有在 意識(shí)上樹立社會(huì)保障是他們作為公民所理應(yīng)享有的權(quán)利的理念，他們所依賴的避風(fēng)港只有家庭和土地。家庭和土地已遠(yuǎn)非現(xiàn)代社會(huì)保障的內(nèi)涵，無(wú)論是基于國(guó)家利益還是農(nóng)民利益，農(nóng)民的養(yǎng)老保障都應(yīng)盡快納入政府的決策議程。(3)管理體制不健全。一是體制高度分散、多頭管理、政出多門、條塊分割、統(tǒng)籌辦法不 一、信息無(wú)法共享，僅醫(yī)療保障就涉及勞動(dòng)、民政、衛(wèi)生、民族宗教等部門，再如農(nóng)民的住 房救助也同時(shí)涉及民政、扶貧、殘聯(lián)、民族宗教、移民等部門。部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，職責(zé)越位與缺位并存； 二是管理執(zhí)行性責(zé)任全部由基層承擔(dān)，由于地區(qū)性財(cái)力差異， 導(dǎo)致有的地方工作經(jīng)費(fèi)、

7、工作設(shè)施得不到有力保證，資金監(jiān)管不力，使用不當(dāng)，乃至于截留、挪用、 擠占等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約了社會(huì)保障制度的發(fā)展；三是農(nóng)村社會(huì)保障工作的專業(yè)化水平不高，沒(méi)有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊(duì)伍，很多新措施、新辦法的實(shí)施缺少前期論證，對(duì)已有政策執(zhí)行情況難以進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。(4)法律制度不完善。集中表現(xiàn)為，立法層次低，盡管農(nóng)村社會(huì)保障相繼出現(xiàn)了一些條例 和規(guī)章，但多是單項(xiàng)的，功能單一，沒(méi)有形成有機(jī)的法律體系，導(dǎo)致政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人責(zé)任不清，有些保障項(xiàng)目無(wú)法可依；非制度化特征明顯， 使一些社會(huì)保障辦法的出臺(tái)具有明顯的應(yīng)急特征，如對(duì)農(nóng)村村干部的養(yǎng)老問(wèn)題不少地方都在探索過(guò)程中，但因無(wú)章可循，頭

8、痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象突出，有的地方甚至長(zhǎng)期議而不決，被懸置起來(lái)。在某些制度的實(shí)施 過(guò)程中，受財(cái)力、重視程度乃至于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的影響，隨意性大，變通頻繁，保障效果難以到 位；由于地區(qū)差異，各地模式不統(tǒng)一，社會(huì)保障制度存在明顯結(jié)構(gòu)缺陷，難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的 流動(dòng)和對(duì)接，如農(nóng)民外出務(wù)工期間的醫(yī)療保障就處于真空”狀態(tài)。三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的主要措施(1)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立需要由政府來(lái)主導(dǎo)，社會(huì)保障制度建立起來(lái)后能夠安全平穩(wěn)運(yùn)行也需要政府相關(guān)政策的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)。政府應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入水平是增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障能力的主要途徑。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，仍然是農(nóng)民增收的

9、重要途徑。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，能有效地促進(jìn)農(nóng)民增收，從而推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。輿論引導(dǎo)，提高農(nóng)民的社保意識(shí)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)剛剛起步，收益效應(yīng)在社會(huì)上還沒(méi)有一個(gè)規(guī)模性示范之前，農(nóng)民參加社會(huì)保障往往具有滯后性，政府有關(guān)部門要扎扎實(shí)實(shí)做好每一項(xiàng)工作，加大社會(huì)保障的宣傳力度，提高農(nóng)民的社保意識(shí)，形成全社會(huì)的共同響應(yīng)。(2)發(fā)揮律師的協(xié)助作用。法治是發(fā)展和諧社會(huì)的必由之徑。律師作為法治建設(shè)的重要主體，在建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系中，也要出一份力。首先，律師應(yīng)當(dāng)為基層政府做好法律顧問(wèn)。向政府反映廣大農(nóng)民訴求，為政府依法行政及時(shí)提出建議和意見(jiàn)，避免政府在涉及群眾根本利

10、益問(wèn)題上決策失誤。律師應(yīng)積極關(guān)注農(nóng)村改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，研究各種法律關(guān)系的變化和調(diào)整。農(nóng)民對(duì)法律知識(shí)的需求越來(lái)越多，律師應(yīng)以多種方式開展農(nóng)村普法宣傳和法制教育活動(dòng)，如送法下鄉(xiāng)、開設(shè)律師農(nóng)村法制講堂等，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律意識(shí)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的法制氛圍。其次， 律師應(yīng)為農(nóng)村各種金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織提供法律服務(wù)。農(nóng)村的改革 和發(fā)展使農(nóng)村不同經(jīng)濟(jì)組織之間的聯(lián)系日益密切，法律問(wèn)題變得復(fù)雜。律師應(yīng)通過(guò)擔(dān)任法律顧問(wèn)、提供法律意見(jiàn)、參與爭(zhēng)議的調(diào)解、仲裁、訴訟等方式，積極為農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)組織提供 法律服務(wù)。再次，律師應(yīng)依法及時(shí)處理農(nóng)村社會(huì)的矛盾。對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障、殘疾人救助、 災(zāi)害救助糾

11、紛，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)類家庭糾紛， 交通、醫(yī)療事故等人身傷害案件及環(huán)境污染等關(guān)系 到農(nóng)民切身利益的問(wèn)題也要給予指導(dǎo)與幫助，同時(shí)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供必要的法律援助，化解矛盾糾紛，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。（3）擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施范圍，加大覆蓋面由于我國(guó)農(nóng)村各種保障項(xiàng)目還是在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作。各項(xiàng)社會(huì)保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障的資金則主要由個(gè)人和集體負(fù)擔(dān)。因此我們應(yīng)該從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，本著低水平、廣覆蓋、多元化”的指導(dǎo)原則，著眼于各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r 的地區(qū)差異。充分考慮各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合本地區(qū)實(shí)際的社會(huì)保障項(xiàng)目和水平， 在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、 完善的社會(huì)保障體

12、系。 將農(nóng)村絕大部分的居民納入社會(huì)保障體系。具體要實(shí)施的是：一方面加強(qiáng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項(xiàng)利國(guó)利民的長(zhǎng)期政策。農(nóng)村醫(yī)療保障制度是指以農(nóng)村居民為對(duì)象，由集體和個(gè)人共同籌集醫(yī)療預(yù)防保健基金并按一定比例補(bǔ)償?shù)母鞣N形式的醫(yī)療保健制度。合作醫(yī)療制度將重點(diǎn)放在迫切需要解決的農(nóng)民因患大病而導(dǎo)致貧困的問(wèn)題上，對(duì)農(nóng)民的大額醫(yī)藥費(fèi)用或住院醫(yī)藥費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)化 辦醫(yī)，農(nóng)村出現(xiàn)大量個(gè)體開業(yè)診所，為方便群眾就醫(yī)、緩解就醫(yī)矛盾起了重要作用。農(nóng)村是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)，近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策和措施，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。堅(jiān)持農(nóng)民自愿，自主參加的原則。具體做法為：以大病統(tǒng)籌

13、為主，適當(dāng)兼顧 小病，農(nóng)民個(gè)人籌資一部分。國(guó)家和地方政府2002年10月在中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定明確指出：要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。2003年首批啟動(dòng)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）有 304個(gè)，2004年增加到333個(gè)，至2005年6月底，全國(guó)已有641個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作，1.63億農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療。2005年9月召開的 全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作會(huì)議”決定：2006年將試點(diǎn)縣、市、區(qū)由目前占全國(guó)的21%擴(kuò)大到40%左右，到2008年建立基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī) 療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持、補(bǔ)貼一大部分

14、，由此建立縣統(tǒng) 籌的合作醫(yī)療基金，農(nóng)民可憑醫(yī)療證按比例從基金中報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)。合作醫(yī)療不僅為農(nóng)村社會(huì)成員提供一般的門診和住院服務(wù)，而且承擔(dān)著兒童的計(jì)劃免疫 ？計(jì)劃生育？地方病疫情監(jiān)測(cè)的 任務(wù)，并開展各項(xiàng)預(yù)防工作和愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作等 ？幾年來(lái)試點(diǎn)工作已初見(jiàn)成效起到了減輕農(nóng)民 看病的負(fù)擔(dān)的效果， 得到農(nóng)民的熱烈歡迎。但是回顧幾年來(lái)的工作，我們可以發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng) 村合作醫(yī)療在具體實(shí)施中仍然存在一些問(wèn)題，主要是籌集資金困難、 管理費(fèi)用過(guò)高、補(bǔ)償水平低和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在著很大的地區(qū)差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大，特別是針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的醫(yī)療保障還沒(méi)有制度安排，人們所期待的農(nóng)村醫(yī)療保障制

15、度還未發(fā)揮巨大作用。但總得說(shuō)來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度的保障，對(duì)解決 土農(nóng)”問(wèn)題，以及我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)起到了很大的推動(dòng)作用。另一方面，建立農(nóng)村社會(huì)彳險(xiǎn)制度。 90代初以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村開始推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民養(yǎng)老的方式發(fā)生變革。到1996年底， 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已推進(jìn)到 1980個(gè)縣，投保農(nóng)民7200萬(wàn)人，占適齡投保人數(shù)的14.5%。農(nóng)村 養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式要靈活多樣。農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平極不平衡，根據(jù)各地不同特點(diǎn)， 采取不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)形式，才能達(dá)到應(yīng)有的效果。政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下開展社會(huì)養(yǎng)老 保障的探索。堅(jiān)持 低水平、

16、廣覆蓋、適度保障 ”目標(biāo)，建立 以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)，強(qiáng)化社會(huì) 養(yǎng)老保險(xiǎn)、引進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立多種形式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系”，既符合中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，又有利于操作和實(shí)施。在農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)中要正確處理個(gè)人、家庭與政府的責(zé)任。正確確定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集辦法。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集，在現(xiàn)階段實(shí)行以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以扶持”的辦法是符合農(nóng)村實(shí)際的。對(duì)于農(nóng)民個(gè)人方面，可動(dòng)員較富裕家庭的農(nóng)民提高投保檔次。對(duì)于政府方面，除繼續(xù)給予政策扶持外，可按集體補(bǔ)助的一定比例給予財(cái)政補(bǔ)助。確保農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已積累近百億元，隨著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的不斷發(fā)展，養(yǎng)

17、老保險(xiǎn)基金將仍在加速，因此，要認(rèn)真做好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值工作，逐步使資金運(yùn)營(yíng)走向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資金的合理運(yùn)營(yíng)和最大增值。把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)做得更好，讓更多農(nóng)民受益。(4)加快立法，為農(nóng)村社會(huì)保障體系的健康發(fā)展提供法律支持農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵，是加強(qiáng)立法、完善法律制度，從法律上保證農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施，使其做到有法可依。如就農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)遵循的原則，主要內(nèi)容和形式，如管理體制、資金籌集和使用、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和待遇以及保障監(jiān)督，法律責(zé)任等方面進(jìn)一步作出明確規(guī)定。要通過(guò)立法，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民參與社會(huì)保障的積極性；從根本上解決好保障資金的支付風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)行必要的稅

18、收調(diào)節(jié)和再分配調(diào)節(jié)，以社會(huì)保障方式將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會(huì)成員，在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，使農(nóng)民享有平等的社會(huì)保障的基本權(quán)利。國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障法的要求。及時(shí)制定相關(guān)條例，如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、農(nóng)村 合作醫(yī)療條例等，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例，各地應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。這樣，形成全國(guó)人大制定的 農(nóng)村社會(huì)保障法 為總領(lǐng)的，以國(guó)務(wù)院針對(duì)農(nóng)村社保問(wèn)題制定的專門 條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規(guī)約束。四、全面構(gòu)建和諧社會(huì)以人為本，其基本內(nèi)容就是一切從人民群眾的需要出發(fā)，促進(jìn)人的全面發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。這是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧

19、社會(huì)的主要特征之一，在客觀上要求我們更加注重解決困難群眾的社會(huì)保障問(wèn)題，使全體人民群眾都能夠分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步和改革開放的成果。中國(guó)近十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，恰恰證明了社會(huì)保障制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大功 效。今后，更要抓住群眾普遍關(guān)心的迫切問(wèn)題，制定具體措施，逐項(xiàng)研究，逐個(gè)加以解決， 做到真正地為人民群眾排憂解難，維護(hù)人民群眾的切身利益， 讓人民群眾滿意，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，全面構(gòu)建和諧社會(huì)。作者:江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所律師參考文獻(xiàn)：.張啟關(guān)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度創(chuàng)新思考.劉振偉擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi).中共中央宣傳部理論局理論熱點(diǎn)面對(duì)面人民出版社 2007年版2004 年.殷絳新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新分析湖北

20、社會(huì)科學(xué).新華社關(guān)于律師為 三農(nóng)”提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn).高宇、劉志洋北方經(jīng)濟(jì)2009年第10期.胡錦濤：高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗人民出版社2007年版.許海燕：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題法律教育內(nèi)容提要:長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民為中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，面對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平相對(duì)較低而且面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增加，因此，無(wú)論是基于權(quán)利與公平的觀點(diǎn)，還是從發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和健全整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系的需求角度出發(fā)，都沒(méi)有理由將農(nóng)民排斥在社會(huì)保障體系之外。所謂社會(huì)保障是一國(guó)政府為全體國(guó)民因各種原因而失去收入來(lái)源、生活貧

21、困時(shí)，向他們提供的生活保障。由于我國(guó)目前正在建立的社會(huì)保障制 度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)， 農(nóng)村地區(qū)相對(duì)薄弱，建立較為完善的農(nóng)村社會(huì)保障不僅具有現(xiàn)實(shí)意義 而且尤為迫切。本文主要論述了農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策。關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會(huì) 保障現(xiàn)狀；存在問(wèn)題；解決對(duì)策；構(gòu)建和諧社會(huì)；一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展長(zhǎng)期滯后?？偟恼f(shuō)來(lái)，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)情況并不理想，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率也非常低。由于我國(guó)農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我國(guó)城鄉(xiāng)二元化的格局，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異的人為歷史性因素。城市居民享受的國(guó)家給予的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福禾1J住房

22、、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇，而這些農(nóng)民都沒(méi)有。經(jīng)過(guò)多年探索，農(nóng)村社會(huì)保障工作得到了一定的發(fā)展。截至 2008年底，在農(nóng) 村社會(huì)養(yǎng)老保障方面， 參保人數(shù)約為6000萬(wàn)人，其中有財(cái)政補(bǔ)貼的約為 1000萬(wàn)人。在農(nóng)村 低保方面，全國(guó)農(nóng)村低彳對(duì)象有 4291萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村人口的 5.9%,全國(guó)農(nóng)村最低生活保 障資金支出222.3億元，平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月 82元。在農(nóng)村五保供養(yǎng)方面， 全國(guó)有543 萬(wàn)五保供養(yǎng)對(duì)象基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面，全國(guó)已有2729個(gè)縣（市、區(qū)）建立了新農(nóng)合制度，覆蓋到所有含農(nóng)業(yè)人口的縣（市、區(qū)）的8.14億人口，農(nóng)民參合率91.5%。盡管農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)架已

23、初步建立，但總體上仍處于起步和探索階段，保障水平較低，制度有待完善。二、農(nóng)村社會(huì)保障中存在的問(wèn)題(1)農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面窄。 近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng) 26.3%; 2001年第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬(wàn)人。比1999年增長(zhǎng)17.9%。但是，就目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村社 會(huì)救助制度很難起到最后一道安全線”的作用。首先我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)覆蓋面窄，被救濟(jì)的對(duì)象僅僅局限于無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)工作的極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民的生活、醫(yī)療、子女就學(xué)無(wú)法得到救濟(jì)保障。 并且救濟(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)極低，被救助對(duì)象的基本生活也難以保

24、證。其次我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助水平低。2000年，國(guó)家投入定期定量救濟(jì)費(fèi)用15163萬(wàn)元，人均救濟(jì) 302元，其中農(nóng)村人均得到生活補(bǔ)助84元，農(nóng)村救助制度根本無(wú)法滿足農(nóng)民的基本生活所需，保障水平也不Wj O(2)社會(huì)保障資源的分配不均。從社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的 20%。而占總?cè)丝?20%的城市居民，占到社會(huì)保障費(fèi)用支出的80%。首先資金來(lái)源不盡合理，按照民政部1992年印發(fā)的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案，關(guān)于堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體和單位為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則”規(guī)定，國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小，財(cái)政投入部分集中用于了城鎮(zhèn)職工，由于改革開放以來(lái)

25、實(shí)施的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制使集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重削弱，根本無(wú)力承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障資金，農(nóng)民參保幾乎完全由個(gè)人繳費(fèi)，超出了農(nóng)民的承受能力， 影響了農(nóng)民參保積極性。 其次，農(nóng)民還沒(méi)有在意識(shí)上樹立社會(huì)保障是他們作為公民所理應(yīng)享有的權(quán)利的理念，他們所依賴的避風(fēng)港只有家庭和土地。家庭和土地已遠(yuǎn)非現(xiàn)代社會(huì)保障的內(nèi)涵，無(wú)論是基于國(guó)家利益還是農(nóng)民利益，農(nóng)民的養(yǎng)老保障都應(yīng)盡快納入政府的決策議程。(3)管理體制不健全。一是體制高度分散、多頭管理、政出多門、條塊分割、統(tǒng)籌辦法不 一、信息無(wú)法共享，僅醫(yī)療保障就涉及勞動(dòng)、民政、衛(wèi)生、民族宗教等部門，再如農(nóng)民的住 房救助也同時(shí)涉及民政、扶貧、殘聯(lián)、民族宗教、移民等部門。部門之

26、間缺乏聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，職 責(zé)越位與缺位并存； 二是管理執(zhí)行性責(zé)任全部由基層承擔(dān)，由于地區(qū)性財(cái)力差異， 導(dǎo)致有的 地方工作經(jīng)費(fèi)、工作設(shè)施得不到有力保證，資金監(jiān)管不力，使用不當(dāng)，乃至于截留、挪用、擠占等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約了社會(huì)保障制度的發(fā)展；三是農(nóng)村社會(huì)保障工作的專業(yè)化水平不高，沒(méi)有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊(duì)伍，很多新措施、新辦法的實(shí)施缺少前期論證，對(duì)已有政策執(zhí)行情況難以進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。(4)法律制度不完善。集中表現(xiàn)為，立法層次低，盡管農(nóng)村社會(huì)保障相繼出現(xiàn)了一些條例 和規(guī)章，但多是單項(xiàng)的，功能單一，沒(méi)有形成有機(jī)的法律體系，導(dǎo)致政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人責(zé)任不清，有些保障項(xiàng)目無(wú)法可依； 非制度化

27、特征明顯， 使一些社會(huì)保障辦法的出臺(tái)具有 明顯的應(yīng)急特征，如對(duì)農(nóng)村村干部的養(yǎng)老問(wèn)題不少地方都在探索過(guò)程中，但因無(wú)章可循，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象突出，有的地方甚至長(zhǎng)期議而不決，被懸置起來(lái)。在某些制度的實(shí)施 過(guò)程中，受財(cái)力、重視程度乃至于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的影響，隨意性大，變通頻繁，保障效果難以到 位；由于地區(qū)差異，各地模式不統(tǒng)一，社會(huì)保障制度存在明顯結(jié)構(gòu)缺陷，難以實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的 流動(dòng)和對(duì)接，如農(nóng)民外出務(wù)工期間的醫(yī)療保障就處于真空”狀態(tài)。三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的主要措施(1)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立需要由政府來(lái)主導(dǎo)，社會(huì)保障制度建立起來(lái)后能夠安全平穩(wěn)運(yùn)行也需要政府相關(guān)政策的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)。政府

28、應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入水平是增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障能力的主要途徑。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，仍然是農(nóng)民增收的重要途徑。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，能有效地促進(jìn)農(nóng)民增收，從而推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。輿論引導(dǎo)，提高農(nóng)民的社保意識(shí)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)剛剛起步，收益效應(yīng)在社會(huì)上還沒(méi)有一個(gè)規(guī)模性示范之前，農(nóng)民參加社會(huì)保障往往具有滯后性，政府有關(guān)部門要扎扎實(shí)實(shí)做好每一項(xiàng)工作，加大社會(huì)保障的宣傳力度，提高農(nóng)民的社保意識(shí)，形成全社會(huì)的共同響應(yīng)。(2)發(fā)揮律師的協(xié)助作用。法治是發(fā)展和諧社會(huì)的必由之徑。律師作為法治建設(shè)的重要主體，在建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系中，也要出一份力

29、。首先，律師應(yīng)當(dāng)為基層政府做好法律顧問(wèn)。向政府反映廣大農(nóng)民訴求， 為政府依法行政及時(shí)提出建議和意見(jiàn)，避免政府在涉及群眾根本利益問(wèn)題上決策失誤。律師應(yīng)積極關(guān)注農(nóng)村改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，研究各種法律關(guān)系的變化和調(diào)整。農(nóng)民對(duì)法律知識(shí)的需求越來(lái)越多，律師應(yīng)以多種方式開展農(nóng)村普法宣傳和法制教育活動(dòng)，如送法下鄉(xiāng)、開設(shè)律師農(nóng)村法制講堂等， 增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律意識(shí)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的法制氛圍。其次，律師應(yīng)為農(nóng)村各種金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織提供法律服務(wù)。農(nóng)村的改革和發(fā)展使農(nóng)村不同經(jīng)濟(jì)組織之間的聯(lián)系日益密切，法律問(wèn)題變得復(fù)雜。律師應(yīng)通過(guò)擔(dān)任法律顧問(wèn)、提供法律意見(jiàn)、參與爭(zhēng)議的調(diào)解、仲裁、訴訟等方式

30、，積極為農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)組織提供 法律服務(wù)。再次，律師應(yīng)依法及時(shí)處理農(nóng)村社會(huì)的矛盾。對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障、殘疾人救助、 災(zāi)害救助糾紛，贍養(yǎng)、撫養(yǎng)類家庭糾紛， 交通、醫(yī)療事故等人身傷害案件及環(huán)境污染等關(guān)系 到農(nóng)民切身利益的問(wèn)題也要給予指導(dǎo)與幫助，同時(shí)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民工提供必要的法律援助，化解矛盾糾紛，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。（3）擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施范圍，加大覆蓋面由于我國(guó)農(nóng)村各種保障項(xiàng)目還是在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作。各項(xiàng)社會(huì)保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障的資金則主要由個(gè)人和集體負(fù)擔(dān)。因此我們應(yīng)該從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，本著低水平、廣覆蓋、多元化”的指導(dǎo)原則，著眼于各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r

31、 的地區(qū)差異。充分考慮各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合本地區(qū)實(shí)際的社會(huì)保障項(xiàng)目和水平， 在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、 完善的社會(huì)保障體系。 將農(nóng)村絕大部分的居民納入社會(huì)保障體系。具體要實(shí)施的是：一方面加強(qiáng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項(xiàng)利國(guó)利民的長(zhǎng)期政策。農(nóng)村醫(yī)療保障制度是指以農(nóng)村居民為對(duì)象，由集體和個(gè)人共同籌集醫(yī)療預(yù)防保健基金并按一定比例補(bǔ)償?shù)母鞣N形式的醫(yī)療保健制度。合作醫(yī)療制度將重點(diǎn)放在迫切需要解決的農(nóng)民因患大病而導(dǎo)致貧困的問(wèn)題上，對(duì)農(nóng)民的大額醫(yī)藥費(fèi)用或住院醫(yī)藥費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)化 辦醫(yī)，農(nóng)村出現(xiàn)大量個(gè)體開業(yè)診所，為方便群眾就醫(yī)、緩解就醫(yī)矛盾起了重要作用。農(nóng)村是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)，

32、近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策和措施，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。堅(jiān)持農(nóng)民自愿，自主參加的原則。具體做法為：以大病統(tǒng)籌為主，適當(dāng)兼顧 小病，農(nóng)民個(gè)人籌資一部分。國(guó)家和地方政府2002年10月在中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定明確指出：要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。2003年首批啟動(dòng)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）有 304個(gè)，2004年增加到333個(gè)，至2005年6 月底，全國(guó)已有641個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作，1.63億農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療。2005年9月召開的 全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作會(huì)議”決定：2006年將試點(diǎn)縣、市、區(qū)由目 前占全國(guó)的21%擴(kuò)大到40%

33、左右，到2008年建立基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī) 療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持、補(bǔ)貼一大部分，由此建立縣統(tǒng)籌的合作醫(yī)療基金，農(nóng)民可憑醫(yī)療證按比例從基金中報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)。合作醫(yī)療不僅為農(nóng)村社會(huì)成員提供一般的門診和住院服務(wù)，而且承擔(dān)著兒童的計(jì)劃免疫 ？計(jì)劃生育？地方病疫情監(jiān)測(cè)的 任務(wù)，并開展各項(xiàng)預(yù)防工作和愛(ài)國(guó)衛(wèi)生工作等 ？幾年來(lái)試點(diǎn)工作已初見(jiàn)成效起到了減輕農(nóng)民 看病的負(fù)擔(dān)的效果， 得到農(nóng)民的熱烈歡迎。但是回顧幾年來(lái)的工作，我們可以發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng) 村合作醫(yī)療在具體實(shí)施中仍然存在一些問(wèn)題，主要是籌集資金困難、 管理費(fèi)用過(guò)高、補(bǔ)償水平低和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在

34、著很大的地區(qū)差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大，特別是針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的醫(yī)療保障還沒(méi)有制度安排，人們所期待的農(nóng)村醫(yī)療保障制度還未發(fā)揮巨大作用。但總得說(shuō)來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度的保障，對(duì)解決 土農(nóng)”問(wèn)題，以及我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)起到了很大的推動(dòng)作用。另一方面，建立農(nóng)村社會(huì)彳險(xiǎn)制度。 90代初以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村開始推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)民養(yǎng)老的方式發(fā)生變革。到 1996年底， 農(nóng)村 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已推進(jìn)到 1980個(gè)縣，投保農(nóng)民7200萬(wàn)人，占適齡投保人數(shù)的14.5%。農(nóng)村 養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式要靈活多樣。農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平極不平衡，根據(jù)各地不同特點(diǎn)， 采取不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)形式，才能達(dá)到應(yīng)有的效果。政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下開展社會(huì)養(yǎng)老 保障的探索。堅(jiān)持 低水平、廣覆蓋、適度保障 ”目標(biāo)，建立 以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)，強(qiáng)化社會(huì) 養(yǎng)老保險(xiǎn)、引進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立多種形式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系”，既符合中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，又有利于操作和實(shí)施。在農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)中要正確處理個(gè)人、家庭與政府的責(zé)任。正確確定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集辦法。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集，在現(xiàn)階段實(shí)行以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以扶持”的