地方政府的危機管理

1、第三講:地方政府的危機處理第三講:地方政府的危機處理本講主要是通過大量群體性事件來反思當代中國地方政府所面臨的危機管理困境一、大量群體性事件的爆發(fā)二、地方政府危機預警機制的缺失三、地方政府危機處置技術(shù)的低下四、地方政府問責機制的缺陷第三講:地方政府的危機處理一、群體性突發(fā)事件在公共危機中的特殊地位1.近些年來,我國的群體性突發(fā)事件呈明顯上升態(tài)勢。急速增加的群體性突發(fā)事件雖然尚未引發(fā)大的政治動亂或社會動蕩,但不得不承認,目前各級政府及其相關部門對于群體性突發(fā)事件還缺乏行之有效的解決辦法,以至一旦突發(fā)群件，便如臨大敵，倉促應對。第三講:地方政府的危機處理2.大量群體性事件的爆發(fā)進入20 世紀的90

2、 年代以后, 全國范圍內(nèi)群體性事件的發(fā)展成為中國社會變遷中非常引人矚目的現(xiàn)象。就案例數(shù)量而言,1993年的案例數(shù)約為8000 多起,1995 年超過10000起,1997 年超過15000起,1999 年超過30000起從1993 年到2003 年間, 我國群體性事件數(shù)量已由1 萬起增加到6 萬起, 參與人數(shù)也由約73 萬人增加到約307 萬。20032007，廣東發(fā)生群體性事件1.5萬起.第三講:地方政府的危機處理3.對群體性事件的基本評價(1)學術(shù)界的判斷就總體而言，當前，我國社會是和諧穩(wěn)定的，總的形勢是好的。但是，必須看到，由于我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，由于我國正處于工

3、業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進的特殊歷史階段，經(jīng)濟基礎和社會結(jié)構(gòu)劇烈變動，利益關系和利益格局深刻調(diào)整，影響社會穩(wěn)定的不確定因素明顯增多，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件面廣量大，已經(jīng)成為嚴重影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。 第三講:地方政府的危機處理(2)中國官方的總結(jié):中國有關部門前不久公開表示中國社會群體性事件已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定最為突出的問題，指出了群體性事件的四個主要特點。第一，重大群體性事件連接發(fā)生，涉及面越來越廣。第二，經(jīng)濟問題政治化。第三，暴力對抗程度明顯增強。第四，境外政治力量涉足中國國內(nèi)群體事件。第三講:地方政府的危機處理近年來,群體性事件不斷發(fā)生并呈逐年增多的態(tài)勢,成為影響經(jīng)濟快速發(fā)展和

4、社會穩(wěn)定的重大安全隱患.因此,必須從源頭上預防群體性事件的發(fā)生,主要是做好信息預警、維護秩序和依法處置三項工作,把群體性事件造成的危害減少到最低限度,以全力維護好社會政治穩(wěn)定.第三講:地方政府的危機處理4.什么是群體性事件?群體性事件是指由某些社會矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發(fā)生多數(shù)人間語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成負面重大影響的各種事件。第三講:地方政府的危機處理5.分類比較我

5、國現(xiàn)階段面臨四類突發(fā)公共事件:自然災害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生、社會安全,其中第四類的主要表現(xiàn)形式就是群體性突發(fā)事件。自然災害、生產(chǎn)事故或公共衛(wèi)生之類的突發(fā)事件,一般不會對整個社會的核心制度、主流價值觀和社會結(jié)構(gòu)形成根本性挑戰(zhàn);群體性突發(fā)事件則不同,其通常將矛頭直接指向核心制度、主流價值觀或社會結(jié)構(gòu),挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序的合法性和正當性,因此其威脅也更大.第三講:地方政府的危機處理從發(fā)生機理上看,我國近年來的群體性突發(fā)事件可以分為三大類:第一類表現(xiàn)為人民內(nèi)部矛盾,勞資糾紛、農(nóng)村征地、城市拆遷、行業(yè)改制等是其最主要的形態(tài);第二類為“法輪功”等境內(nèi)外反動勢力煽動的群體性事件;第三類為國際沖突在國內(nèi)所引發(fā)的群體

6、性事件,如北約誤炸我駐南斯拉夫大使館、南中國海領土爭端等所引發(fā)的民眾自發(fā)的或有組織的群體性事件。其中,第一類是目前群體性突發(fā)事件的主體,也是群體性突發(fā)事件管理的重點。第三講:地方政府的危機處理從表現(xiàn)形態(tài)上看,群體性突發(fā)事件有兩個基本的分析維度,一是看其是否有組織,二是看其是否有直接的利益訴求。因此,群體性突發(fā)事件又可以分為四大類:第一類為“有組織有直接利益訴求”群體性事件,如各類社區(qū)維權(quán)群體,失地農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗職工的上訪等;第二類為“有組織無直接利益訴求”群體性事件,如“法輪功”煽動的群體性事件和民間有組織的反日游行等;第三類為“無組織有直接利益訴求”群體性事件,如由于強制拆遷所引發(fā)的群體

7、性事件等;第四類為“無組織無直接利益訴求”群體性事件,如交通事故、執(zhí)法糾紛所引發(fā)的群體性事件第三講:地方政府的危機處理其中,有組織的群體性突發(fā)事件通常有較為明確的目標指向,事件形態(tài)相對穩(wěn)定,影響范圍相對固定,且在事前容易被黨政相關部門覺察,從而提前防范、有所準備;事實上,我國有關黨政部門也在長期的實踐中形成了一套“接訪”制度和偵察、防控手段,較為有效地管理了此類群體性事件。無組織的群體性突發(fā)事件通常征兆難以發(fā)覺,管理難度較大,尤其是“無組織無直接利益訴求”的群體性突發(fā)事件,參與者通常以發(fā)泄情緒為主,事件形態(tài)多變,影響范圍難以控制,可能在瞬間急劇擴大,也可能在短時間內(nèi)平息。第三講:地方政府的危機

8、處理從當前發(fā)展來看,無組織的群體性突發(fā)事件在大量增加,且影響巨大,尤其是“無組織無直接利益訴求”的群體性突發(fā)事件更是引起了人們的關注,而且由于其事先毫無征兆,相關的制度供給和管理經(jīng)驗都十分缺乏,往往造成無法預料的后果,容易被不良勢力或不法分子利用,成為目前群體性突發(fā)事件中最為“燙手的山芋”,是群體性突發(fā)事件管理的難點。第三講:地方政府的危機處理也有研究者將當前發(fā)生的各種群體性事件分為:因利益沖突引發(fā)的維權(quán)事件因民間糾紛引發(fā)的社會泄憤事件因經(jīng)濟糾紛引發(fā)的社會騷亂事件第三講:地方政府的危機處理6.發(fā)生的原因各種具體的利益沖突是引發(fā)群體性事件的導火索。主要反映在以下幾個方面：一是因?qū)φ雠_的政策、

9、措施不滿而引發(fā)的群體性事件。包括對政策本身的不滿和由于執(zhí)行上的偏差和方法上的簡單粗暴，使部分群眾因利益受到損害而對政策產(chǎn)生不滿；第三講:地方政府的危機處理二是因企業(yè)經(jīng)營虧損、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制而引發(fā)的群體性事件。當停產(chǎn)、倒閉、被兼并企業(yè)的職工在工作安排和生活保障問題得不到妥善解決時，很容易引發(fā)群體上訪甚至鬧事事件；三是因征地搬遷問題而引發(fā)的群體性事件。隨著城市化過程的推進，農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)業(yè)用地被大量征用為建設用地后，由于土地征用補償、征地后勞動力的就業(yè)和安置等相關政策不落實不配套，影響了村民的切身利益，從而引發(fā)群體性事件；第三講:地方政府的危機處理四是因環(huán)境污染問題導致的群體沖突。隨著環(huán)境問題日

10、益嚴重和人們環(huán)保意識的提高，環(huán)境污染問題已成為引發(fā)群體性事件的一個新的誘因，此類事件呈上升趨勢 .第三講:地方政府的危機處理7.若干群體性事件(1)廣東省佛山市南海區(qū)爆發(fā)農(nóng)民抗議徵地群眾沖突，村民遭警方毆打，兩千多民眾憤而包圍派出所，要求釋放被捕的農(nóng)民和在當?shù)赜^察的美國學者。這起案件肇因一九九二年，廣東省佛山市南海區(qū)三山港鎮(zhèn)看中當?shù)匾粔K緊臨廣州市的十二點四平方公里土地，認為將來有極高價值，便以預徵方式，找來當?shù)匕藗€村代表，以恐嚇手段，逼迫簽下土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓預徵協(xié)議。但這項徵收自始至終違法，補償承諾也沒有兌現(xiàn)。 村民突破重重阻力，去年取得這份預徵地的協(xié)議，今年起開始上訪、陳情、檢舉。有關方面也強

11、硬徵地。今年三月廿六日，當?shù)卣畯娦刑钇酵恋貢r，遭數(shù)百村民成功阻擋。新選出的村委會支持村民抗爭，數(shù)名村委員被拘留。第三講:地方政府的危機處理(2)據(jù)新快報報道，粵七成群體事件由拖欠工資引起。記者從廣東新時期工會理論研討會上獲悉，根據(jù)相關調(diào)查顯示，廣東每年70%的群體突發(fā)事件由拖欠克扣工資引起。調(diào)查數(shù)字顯示，2004年因拖欠工資引發(fā)的30人以上群體性事件787宗，人數(shù)7.64萬人。廣東省勞動和社會保障廳統(tǒng)計，廣東每年70%的群體突發(fā)事件由拖欠克扣工資引起。第三講:地方政府的危機處理(3)由著名環(huán)保組織自然之友編寫的2008年環(huán)境綠皮書中國環(huán)境的危機與轉(zhuǎn)機（2008）近日出版，綠皮書披露：近年來，

12、各地因環(huán)境污染導致的群體性事件呈增長之勢主要原因是環(huán)境污染嚴重威脅了職工基本的生存權(quán)，工種基本權(quán)利沒有得到應有的保障。另據(jù)新快報訊報道：山西臨汾村民集體下跪要求化工廠停產(chǎn)。據(jù)報道，山西臨汾堯都區(qū)魏村鎮(zhèn)吳家莊中心小學附近一家非法化工廠肆意排放含苯廢氣和廢水，導致該校學生和吳家莊村民出現(xiàn)不同程度的頭痛、惡心等癥狀。當?shù)卮迕裨诠S門口抗議，并集體下跪，要求工廠停產(chǎn)，截至2日已持續(xù)了3天。第三講:地方政府的危機處理8.底層民眾的維權(quán)問題(1)因土地征用而產(chǎn)生的矛盾即征地補償標準過低、社會保障機制的殘缺和失業(yè)狀態(tài)等是引發(fā)農(nóng)民集體維權(quán)行動的主要原因?！爱斵r(nóng)民的自主空間受到侵犯或威脅時，他們會自覺不自覺地進

13、行維護甚至反抗；當農(nóng)民希望擴展原來的自主空間時，他們又會自覺不自覺地增加對公共事務的參與與監(jiān)督。這兩種行為可以合稱為農(nóng)民的利益表達” .第三講:地方政府的危機處理這種利益表達途徑在現(xiàn)實的社會生活中往往表現(xiàn)為各種維權(quán)運動，其主要方式包括集體上訪、靜坐、聚眾鬧事等。 第三講:地方政府的危機處理(2)農(nóng)民的集體維權(quán)行動的發(fā)生是由于以下五個因素造成的：首先，社會轉(zhuǎn)型促使利益主體分化、利益沖突顯性化，國家、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民的關系被簡化為權(quán)力與服從的單項關系，而且在土地征用中一些地方政府為了謀求政績和增加地方財政收入，采用低征高賣或征地時壓低補償標準，導致土地收益分配的不合理：第三講:地方政府的危機處理其次

14、，在土地征用過程中農(nóng)民的國民待遇缺失，嚴重侵犯了農(nóng)民的生存道義原則，各級政府在短期內(nèi)大規(guī)模征用土地同時，并沒有建立起一套完整的社會保險制度，使得失地農(nóng)民失地失業(yè)缺保障，生活陷入貧困；第三講:地方政府的危機處理其三，壓力體制和社區(qū)利益代理人缺位，導致基層黨政權(quán)威下降，鄉(xiāng)政府的角色已蛻變?yōu)橹\利型政權(quán)經(jīng)營者，他們以政府或公用的名義侵犯鄉(xiāng)村社會的利益，這必然導致干群關系緊張。而村干部的角色沖突致使鄉(xiāng)村社區(qū)組織利益代理人功能嚴重衰退，他們往往以權(quán)謀私，引發(fā)村民的嚴重不滿；其四，利益表達渠道不暢，造成農(nóng)民利益表達制度性錯位；第三講:地方政府的危機處理最后，群體認同強化了集體行動的能力，當村民強烈地感受到自

15、己的土地權(quán)益受到嚴重的侵犯時，保護屬于自己的土地權(quán)益不被外部力量盤剝而起來抗爭就成為集體維權(quán)行動最具號召力動因。城郊農(nóng)民的集體維權(quán)行動是在他們覺得自身利益受到損害而不能再忍受時發(fā)生的，行動的主要目的就是迅速、直接地改變無法忍受的狀況，實現(xiàn)某種利益要求。而解決、規(guī)范的主要途徑有二，即利益保障機制的建設和法制化的利益表達機制的建設 第三講:地方政府的危機處理9.當代中國農(nóng)民維權(quán)的解釋框架主要有三種:(1)斯科特的“日常抵抗”(2)歐博文的“依法抗爭”(3)于進嶸的”以法抗爭” 第三講:地方政府的危機處理斯科特指出，農(nóng)民反抗強權(quán)的方式不是大規(guī)模的叛亂和革命，而更多的是采用一些平淡無奇的日常武器：偷懶

16、、裝糊涂、開小差、假裝順從、誹謗、縱火和暗中破壞等等。這種反抗不需要協(xié)調(diào)，它們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡，通常表現(xiàn)為一種個體的自助形式，它們避免直接地、象征性地與權(quán)威對抗 第三講:地方政府的危機處理“但奇特的是，這是一種沒有正式組織、沒有正式領導者、沒有宣言、沒有預期、沒有名目和旗號的社會運動。農(nóng)民發(fā)起的形式多樣、數(shù)量眾多的小規(guī)模反抗，最終會使自詡高明的大人物們在首都構(gòu)想的政策陷入全然混亂之中。這樣，農(nóng)民的行動改變或縮小了國家可用的政策選項。正是以這樣一種非叛亂的方式，農(nóng)民經(jīng)典性地表現(xiàn)出其政治參與感” 第三講:地方政府的危機處理“隱藏的文本”需要特定的場合和特定的表演者，它在一個有限的公

17、開中都是專門制作的，它排除或者藏匿于特定的他者。它不僅包括語言行為，還包括整個的實踐過程。它表明在屏幕背后，從屬階級有可能制造和維持一個社會空間，在其中權(quán)力關系所表達的官方文本被從后臺加以反對。它不只是幕后的怨言和惱怒，也是為減少占有而在實際上被實施的計謀。這些日常反抗形式表明，在強大的權(quán)力支配和經(jīng)濟占有的情境中，農(nóng)民正是以他們特有的反抗對抗著無法抗拒的不平等 第三講:地方政府的危機處理“依法抗爭”即以政策為依據(jù)的抗爭，是農(nóng)民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權(quán)利和經(jīng)濟利益不受地方政府和地方官員侵害的政治活動。在依法抗爭的的解釋框架里，農(nóng)民是利用中央政府的政策來對抗基層政府的土政策，抗爭者認

18、定的解決問題的主體是上級，抗爭者不直接對抗他們控訴的對象。這種反抗方式是一種公開的、準制度化或半制度化的形式，使用的方式主要是上訪，以訴求上級政府的權(quán)威來對抗基層干部的“枉法”行為，而且它一直是以具體的事件為背景，主要是一種有關集體具體利益的抗爭。 第三講:地方政府的危機處理在“日常反抗”與“依法抗爭”的基礎上，于建嶸提出了“以法抗爭”的農(nóng)民維權(quán)模式。他指出，“以法”是直接意義上的以法律為抗爭武器，抗爭者是以直接挑戰(zhàn)抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔；在“以法抗爭”抗爭中，抗爭者更多的是以自身為實現(xiàn)抗爭目標的主體。農(nóng)民以法抗爭的主要形式有上訪、宣傳、阻收、訴訟和逼退、靜坐和示威等。其基本目標具有

19、十分明確的政治性，已經(jīng)從資源性權(quán)益抗爭向政治性權(quán)利抗爭方向發(fā)展。第三講:地方政府的危機處理在組織形式上“以法抗爭”的維權(quán)模式具有如下特點：有一定數(shù)量的意志堅定的抗爭精英；具有明確的宗旨即維護中央政策和國家法律賦予農(nóng)民的種種合法權(quán)益；成員之間有一定程度的分工，客觀存在著領導與被領導的關系；具有一定的決策機制；具有一定的激勵約束機制。于建嶸指出，自1998年以后，農(nóng)民的抗爭已經(jīng)進入到了“以法抗爭”階段。這種抗爭是以具有明確信仰的農(nóng)民利益代言人為核心，通過各種方式建立了相對穩(wěn)定的社會動員網(wǎng)絡，他們認定解決問題的主體是以他們?yōu)橹鲗У霓r(nóng)民自己，抗爭者直接挑戰(zhàn)他們的對立面，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會

20、群體抽象的“合法權(quán)益”的政治性抗爭 第三講:地方政府的危機處理農(nóng)民的維權(quán)活動稱之為“以法抗爭”，工人的維權(quán)抗爭稱之為“以理維權(quán)”。 所謂“以法抗爭”是指以具有明確政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心，通過各種方式建立了相對穩(wěn)定的社會動員網(wǎng)絡，抗爭者以其他農(nóng)民為訴求對象，他們認定的解決問題的主體是包括他們在內(nèi)并以他們?yōu)橹鲗У霓r(nóng)民自己，抗爭者直接挑戰(zhàn)他們的對立面，即直接以縣鄉(xiāng)政府為抗爭對象，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會群體抽象的“合法權(quán)益”或“公民權(quán)利”政治性抗爭。 第三講:地方政府的危機處理工人“以理維權(quán)”的“理”，不是道義經(jīng)濟學中的“生存?zhèn)惱怼?，而主要是一種“政治倫理”。這種“政治倫理”最直接的

21、精神資源來自執(zhí)政者長期宣揚的意識形態(tài)。由這種意識形態(tài)決定的主流話語中，工人階級是革命的主力軍、執(zhí)政的共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，工人是國家的主人，是社會真正的統(tǒng)治者。這種政治化的話語，一方面制約著工人的獨立思考和階級意識的發(fā)育，另一方面又成為了工人維權(quán)抗爭的武器。第三講:地方政府的危機處理在維權(quán)抗爭方面，還有很大一部分是有關市民維權(quán)的。從已有的研究成果來看，可以稱之為“理性維權(quán)”。市民維權(quán)由于社會階層復雜、維權(quán)的問題主要在物權(quán)、環(huán)境權(quán)及消費權(quán)等方面，許多事務是個體的，群體聯(lián)系有限，運用法律和關系網(wǎng)解決的可能性較多，顯得相對理性，引發(fā)群體性事件的比例較少。目前，由市民維權(quán)引發(fā)的群體性事件主要在社區(qū)

22、物業(yè)管理和房屋拆遷方面。第三講:地方政府的危機處理總之，無論是農(nóng)民的“以法抗爭”，還是工人的“以理維權(quán)”，還是市民的“理性維權(quán)”在性質(zhì)上都表現(xiàn)為如下四個特點：其一，都是利益之爭，不是權(quán)力之爭，經(jīng)濟性大于政治性；其二，規(guī)則意識大于權(quán)利意識，但隨著從個案維權(quán)向共同議題轉(zhuǎn)變，權(quán)利意識有所加強。其三是反應性大于進取性，基本上都是因自身權(quán)利受到了侵犯的一種反應性行為。其四則是目標的合法性與行為的非法性共存，就是說，維權(quán)群體的目標是合法的。但在具體的行為上，也可能出現(xiàn)一些非法現(xiàn)象。 第三講:地方政府的危機處理10.現(xiàn)階段群體性突發(fā)事件的特點：第一，這些事件主要是因偶然事件引起，突發(fā)性極強。同維權(quán)事件不同的

23、是，這些事件一般都沒有個人上訪、行政訴訟等過程。比如2004年的重慶萬州事件就是這樣。2004年10月18日下午，重慶市萬州區(qū)的搬運工余某途經(jīng)太白路中段，其肩上的扁擔撞了在他后面行走的曾姓婦女。隨后兩人發(fā)生爭執(zhí)，曾某打了余某一記耳光，后來曾某的丈夫胡某也沖上前毆打，并自稱是公務員，出了什么事花錢可以擺平。胡某的真實身份是昊盛房地產(chǎn)水果批發(fā)市場臨時工。第三講:地方政府的危機處理事件當即引起群眾的公憤，造成數(shù)百名群眾圍觀，使交通堵塞。接著發(fā)生砸燒警車的行為，造成數(shù)千群眾聚集圍觀。隨后近萬民眾向位于高筍塘廣場的區(qū)政府大樓集結(jié)，要求政府出面公平處理民工被打事件。民眾先后將5輛警車及消防車掀翻后放火焚燒

24、。萬洲區(qū)政府玻璃大門也被群眾扔的石頭打碎。群眾沖撞區(qū)政府辦公大樓，搶走電腦、損毀財物。再比如2005年的安徽池州事件也是因一交通事故引發(fā)的。就是有些事件出現(xiàn)過事主不滿，找有關部門反應或要求解決問題而未果，但真正騷亂事件發(fā)生時，仍然有很強的突發(fā)性。 第三講:地方政府的危機處理第二，絕大多數(shù)參與者與最初引發(fā)的事件并沒有直接利益關系，主要是路見不平或借題發(fā)揮，表達對社會不公的不滿、以發(fā)泄為主。這種“無直接利益沖突”或“泄憤性沖突”是社會騷亂事件區(qū)別維權(quán)事件最為主要的特點。前面所說的萬州事件就是一個非常典型的案例。安徽池州案件也是如此。2005年6月26日14時30左右，安徽池州城區(qū)翠柏路菜市場門口，

25、一輛掛著蘇A牌照的豐田轎車將行人劉某掛傷，雙方發(fā)生爭執(zhí)，車上司乘人員將劉某毆打致傷，引起部分市民不滿并向池州110報警。接警后，九華路派出所立即派人趕赴現(xiàn)場，將劉某送往池州市第一人民醫(yī)院急診室就診，擬將肇事者連人帶車帶到派出所接受調(diào)查。第三講:地方政府的危機處理圍觀的群眾認為警察在袒護打手，袒護商人，要求警察把人交出來。18時左右，圍觀群眾近萬人，有人開始推砸肇事車輛，將豐田轎車砸得面目全非并掀翻。接著有人開始點燃轎車，并向著火的車輛扔入鞭炮，引起騷動。隨后圍觀者把停放在派出所門前的一輛警車推堵到派出所門口，一邊點燃車輛，一邊燃放鞭炮，頓時濃煙四起，現(xiàn)場混亂開始升級。接著圍觀者開始襲擊現(xiàn)場武警

26、，6名武警被石塊砸傷。趕來滅火的消防車，不但消防栓被搶，車子也被推離現(xiàn)場十余米。19時40分，停放在翠柏路上的一輛宣傳車和一輛警車同時被點燃。隨后，圍觀者開始圍攻附近的東華東超市，他們破門而入進行哄搶。3個多小時以后，超市被洗劫一空。事后查明，這起事件參與者與交通肇事雙方都沒有直接關系。 第三講:地方政府的危機處理第三個特點就是，在這個過程當中，信息的傳播有新的特點，其中，短信和網(wǎng)絡的傳播對事件發(fā)生和發(fā)展起到非常重要的作用。在信息傳播方面，浙江瑞安事件轉(zhuǎn)為典型。2006年8月18日凌晨浙江瑞安市三中29歲的女教師戴某墜樓身亡，其丈夫家人以死者受不了教學壓力自殺而報案，公安人員調(diào)查也認為系自殺，

27、該校師生都不認同這一結(jié)論。網(wǎng)上開始流傳戴某是被其夫家謀害，而其夫家是當?shù)貎|萬富豪，買通了警方等信息。第三講:地方政府的危機處理8月20日，瑞安市三中幾百名學生自發(fā)游行呼吁調(diào)查真相，學生們發(fā)表公開信。9月5日，溫州市公安局刑事科學研究所作出尸檢報告，認定戴某系精神抑郁癥發(fā)作，引發(fā)夜間跳樓自殺。9月6日，因民眾懷疑在塘下韓田菜場有人用賄賂的方法獲取支持定案自殺的簽名引發(fā)眾怒而被圍困。下午2時左右，警方開了二十幾輛警車，特警隊的人全副武裝，拿著電棍，盾牌等，往人群中扔摧淚彈，驅(qū)散人群。但在此其間，各種關于公安人員被買通的短信和網(wǎng)絡信息在當?shù)貍鞑?，號召民眾游行示威?月7日上午，市民數(shù)千市民按短信要求

28、再次組織幾批人分別游行到塘下鎮(zhèn)府和塘下派出所抗議，并有民眾涌到戴某夫家工廠，致使五部汽車被砸，廠里的設備電器部分基本報廢。 第三講:地方政府的危機處理第四，沒有明確的組織者，找不到磋商對象，而且有打、砸、搶、燒等違法犯罪的行為。在維權(quán)事件中，一般也沒有明確的組織，但都有一些實際上起到著作用的“領頭人”，而且，維權(quán)活動一般都較為克制。但社會騷亂事件由于突發(fā)性強，而且參加者一般與最初引發(fā)的事件沒有直接利益關聯(lián)，大都是臨時參與事件中來的。第三講:地方政府的危機處理因此，當事件發(fā)生時，基本上找不到磋商對象，警方也很難按制局面。當然，有些事件仍有一定的階段性，前期具有維權(quán)性，后來就發(fā)展成騷亂了。比如20

29、07年發(fā)生四川大竹事件就可以分為兩個階段。2006年12月30日凌晨4時許，該縣竹陽鎮(zhèn)萊仕德酒店一名女員工不明原因死亡。在公安機關調(diào)查偵破期間，死者親屬與酒店方發(fā)生爭執(zhí)，矛盾激化。2007年1月15日下午，死者親屬及數(shù)百名群眾到萊仕德酒店門前聚集，要求盡快查明死因。這個階段基本上還應是維權(quán)。可到了2007年1月17日下午4時左右，近萬名圍觀者中的少數(shù)人員沖入酒店打砸燒就是騷亂了。 第三講:地方政府的危機處理二、地方政府的危機應對（一）定性判斷或者認為只是人民內(nèi)部矛盾或者認為屬于敵我斗爭性質(zhì)或者認為兩者皆可典型的語言表達是“一小撮”第三講:地方政府的危機處理（二）封鎖信息一方面，對媒體采取簡單的

30、封鎖策略，刻意不讓公眾知悉真相。絕大部分群體性事件都不允許公開見諸媒體報道,其信息都在狹小的部門、區(qū)域內(nèi)以“秘密文件”的形式流通、傳遞。另一方面，又不注意或無能力有效管理、引導媒體，結(jié)果導致有害信息和謠言漫天飛。第三講:地方政府的危機處理（三）相關制度安排一是針對“上訪”等有直接利益沖突的群體性事件,通過信訪接待等制度安排來進行化解,對于越級上訪的群體,通常由屬地負責“截訪”并處理二是針對無直接利益沖突的群體性事件,由于其發(fā)生時間、地點和方式的不確定,現(xiàn)在的做法是要求各級政府加強應急預案建設,爭取做到未雨綢繆第三講:地方政府的危機處理（四）現(xiàn)場處置要么采取簡單打壓、抓人政策要么退步、忍讓，反復

31、請示報告，貽誤時機，導致局面失控第三講:地方政府的危機處理（五）危機處理反思面對轉(zhuǎn)型過程中社會涌現(xiàn)的各種集體行動，中國的國家不得不面臨將其制度化的難題。如果西式民主走不通，那么中國現(xiàn)在有什么招呢？1.發(fā)放“安定團結(jié)費”只會鼓勵民粹主義2.加強信訪制度只會給制度建設帶來更多后遺癥。這是一種兩難境地：對上訪解決過多，會鼓勵民粹主義，并使地方政府和法律失去權(quán)威；但大量上訪問題得不到解決，經(jīng)濟問題又會被政治化，從而激勵更多破壞性的社會集體行動第三講:地方政府的危機處理三、危機管治危機維權(quán)事件表明的是社會群體的利益沖突，而騷亂事件則表明的是國家的管治危機。所謂的管治危機，就是指國家在管理社會秩序的有效性

32、存在問題。它和政治危機及經(jīng)濟危機是有區(qū)別的。政治危機主要是政治結(jié)構(gòu)方面存在的問題，經(jīng)濟危機則主要是經(jīng)濟體制和運行方面存在的問題。這三類危機是相互聯(lián)系，互為牽動，管治危機是三大危機中的危機。一般來說，管治危機主要有兩大因素，一個是社會不滿群體的存在；一個是管治能力的低下。 第三講:地方政府的危機處理中國當前的社會不滿群體。這些群體主要是一些社會底層群體，他們主要是下崗失業(yè)的工人、失地的農(nóng)民、農(nóng)民工、退伍復員軍人、底層知識分子、拆遷居民、離退干部。中國媒體一般都將這些人稱為弱勢群體。對于這些群體的基本情況，理論界也多有研究。如果各位有興趣的可以看陸學藝及李培林、李強、孫立平等人的研究成果。民眾的社

33、會不滿主要表現(xiàn)在對官員腐敗、貧富不均、司法不公、治安惡化、信仰不自由，社會誠信特別是政府和官員的誠信缺失等方面。第三講:地方政府的危機處理在這些不滿中，司法腐敗及司法不公是民眾最大的不滿。在中國的北京街頭，經(jīng)常有成千上萬的上訪者，他們會把最高人民法院人民信訪接待室改名為冤民接待室。他們自稱是中華民族五十六個民族之外的一個民族，叫冤民。在一定的意義上，社會不滿是一種社會心理，這種社會心理具有一定的傳染性。它通過一定的載體傳播而與相同社會處境者產(chǎn)生共鳴。第三講:地方政府的危機處理目前，表達社會不滿的方式有很多，比如利用民間的歌謠、順口溜、政治笑話、小道消息等等。特別是隨著手機短信，網(wǎng)絡等新媒體的出

34、現(xiàn)，這種傳播變得更為容易，影響也更大。這一方面可以為民眾宣泄自己對某些社會現(xiàn)象的不滿、怨恨和憤慨情緒。另一方面由于這些缺乏理性的牢騷話的傳播范圍廣，容易引發(fā)社會群體的憤慨或恐慌，起到聚眾行動的作用。第三講:地方政府的危機處理從理論上講，如果民眾的社會不滿長期得不到消解，就會產(chǎn)生國家合法性危機這一非常嚴重的后果。近十年來，中國民眾對國家政權(quán)的信任危機和認受性危機在迅速加劇并出現(xiàn)了許多新的情況。第三講:地方政府的危機處理其一，從對具體工作人員的質(zhì)疑發(fā)展到對政權(quán)體制的不滿。很長一個時期，基于傳統(tǒng)教育等原因，中國民眾的社會不滿一般只針對具體的工作人員，他們將社會出現(xiàn)的許多問題歸結(jié)為基層黨政工作人員的腐

35、敗無能。但隨著基層政權(quán)出現(xiàn)的功能性異化，在很大程度上它不僅不能為民眾提供必要公共產(chǎn)品和服務，反而成為了專向民眾收取稅費并進行亂攤亂派的暴力機器。這樣，民眾就不再將基層政權(quán)與個別工作人員區(qū)分開來，而將整個基層政權(quán)視為“敵人”。第三講:地方政府的危機處理其二，對法律的正義性和公正性表示懷疑?！昂戏ㄐ宰鳛閷y(tǒng)治權(quán)力的承認”是靠法律制度來保證的，司法公正是合法性的重要標志。而各種利益集團甚至是黑惡勢力對國家政權(quán)的侵蝕最為直接的就是對司法公正的否定。或者是利益集團甚至黑惡勢力利用國家政法部門某些人的保護來作奸犯科，或者是國家政法部門的某些人假借黑惡勢力來了難獲利。這樣事實的客觀存在，對民眾的法律觀念影響

36、極大。有些民眾就用“官黑一伙”、“警匪一家”來表示對國家法律制度的絕望。前面我們分析的所有案例，最后發(fā)生騷亂性沖突，都有一個對司法不信任的問題。第三講:地方政府的危機處理其三，合法性危機的對象在加速上移。這一點在農(nóng)村最為典型。十年前農(nóng)民一般只是質(zhì)疑村級組織和村干部的非法行為，還將希望寄予縣鄉(xiāng)政府，而現(xiàn)在許多農(nóng)民認為縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)是“烏天黑地”是農(nóng)民災難的制造者，有的農(nóng)民將省級政權(quán)視為農(nóng)民災難之源。雖然現(xiàn)在許多農(nóng)民還將希望寄予中央政府，但對中央政府有沒有能力處理好這些事情表示懷疑。 第三講:地方政府的危機處理我們再來分析一個國家管治能力方面存在的問題。當然,不是任何社會不滿都可以產(chǎn)生社會雙騷亂的，

37、社會騷亂事件不僅有誘因，而且與國家管治能力是相關的。一般認為，管治能力由三個方面組成，也就是所謂的預警機制、處置技術(shù)和問責制度。中國各級政府在這些方面都有嚴重的欠缺。第三講:地方政府的危機處理首先，我們來分析預警機制存在的問題。這種機制的最重要的意義應是建立社情民意的迅速反應機制，決策者真實快捷應是前提和基礎?，F(xiàn)在的情況恰恰是，各級政府及其官員，為了所謂的政治利益，想盡一切辦法不讓上級政府特別是中央政府知道下面的真實情況，搞信息隔絕。如信訪“銷號”。其中就有河南省某縣黨政機關公開下文，要求下面的人到北京國家信訪部門去行賄，目的就是要把自己縣到北京上訪群眾的信息銷掉，不要讓中央知道有多少人在北京

38、來上訪了。更可怕的是，他們這樣做還非常有成效。文件中稱，2007年1-3月份，嵩縣實際發(fā)生赴京上訪25起65人，進入登記的只有1起；到省上訪41起55人，進入登記的只有7起。第三講:地方政府的危機處理這不僅說明中央的信訪部門和河南省的信訪部門都已經(jīng)發(fā)生了嚴重的腐敗，而且表明中央決策者最后獲得的信息是不真實的。根據(jù)這些不真實的信息建立的所謂預警機制只能是形式主義的。第三講:地方政府的危機處理在預警機制建設方面,今天中國的許多地方政府在問題和危機醞釀之時往往麻木不仁，當問題和危機來臨時由過多地強調(diào)其背后的意識形態(tài)因素，不適當?shù)貜娀藛栴}和危機的敵對因素，從而導致政府在心理上“過分緊張”和行為上“防

39、衛(wèi)過當”。從理論上講,一個缺乏現(xiàn)代民主制度的國家,不論是全國性政權(quán)還是地方性政權(quán),都是非法政權(quán),本來就缺乏與民眾的交流對話機制,再加上民意表達渠道的堵塞與不暢通,所以政府也很難預先了解情況,從而進行有效疏導.第三講:地方政府的危機處理其次，我們再來看處置技術(shù)方面存在的問題。從總體來講，目前中國地方政府在處置社會沖突方面的水平十分有限，有許多完全可以化解的事情，由于處置不當而產(chǎn)生了嚴重后果。這些不當主要表現(xiàn)在，事情剛發(fā)生時不重視，往往錯過最佳處理時機。如在重慶萬州事件中，當雙方發(fā)生爭執(zhí)并引起民憤時，當?shù)匕讕r路派出所民警趕到現(xiàn)場，欲將當事人帶上接警車時。圍觀群眾不滿，把警車圍住不許警車通行。在僵持

40、3個半小時后，3個當事人才被公安機關帶離現(xiàn)場，隨后便發(fā)生了損失慘重的騷亂事件。如果在這3個半小時中，當?shù)卣苡行幹?，事件也許就不會發(fā)生了。事情發(fā)生了，又經(jīng)常希望借用暴力解決。第三講:地方政府的危機處理長期以來，政治動員是共產(chǎn)黨管制基層社會的重要手段。但隨著市場經(jīng)濟的推行，這種動員的效力因社會利益的分化和社會不滿的增強正在逐漸消失。而在目前中國這樣自上而下的壓力體制下，基層政權(quán)為了完成上級分派的各項任務及眾多的一票否決指標，就不得不采用強化政權(quán)機器等手段來填補社會動員資源的缺失，基層政府及干部的行為出現(xiàn)強制的暴力趨向。第三講:地方政府的危機處理事情發(fā)生后，地方政府認為首先要做的就是封鎖消息。

41、 因為在他們看來，只有封鎖消息才不會造成所謂的政治和社會影響。但是事實上現(xiàn)在是沒有辦法封鎖消息。民眾會通過短信、通過Email向全世界發(fā)布。地方政府封鎖消息，對誰封鎖？對中央政府封鎖。所以我們經(jīng)常會看到，全世界都知道了，而中央政府還不知道。第三講:地方政府的危機處理在具體的危機處置上,中國的地方政府受制于科層制鏈條的限制,不得不層層上報,等待上級政府的指令,往往會錯失問題處置的最佳時機.此外,官僚組織不愿意承擔責任的心理也會使地方政府在遭遇危機時不敢自主決斷,將責任問題轉(zhuǎn)移到上級政府.第三講:地方政府的危機處理而在具體的危機處置過程中,由于中國的各級政府合法性資源的匱乏,很難得到民眾的支持與配

42、合,所以往往被迫使用暴力資源,這無疑會增加危機處置的成本.第三講:地方政府的危機處理在轉(zhuǎn)型中國，原有的動員體系日益弱化，社會與單位調(diào)控體系日益出現(xiàn)裂縫，權(quán)威性資源的流失是一個較為明顯的現(xiàn)象。雖然改革開放導致配置性資源大幅度增加，國家治理的技術(shù)性基礎設施大大增強，但是就社會資源總量而言，國家治理資源的貧弱仍將是一個長期的歷史事實。在中國，后發(fā)國家政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯與歷史基礎，決定了政府體系的脆弱與社會資源總量的不足，國家治理資源的匱缺導致常規(guī)化的治理體系經(jīng)常運作失靈，尤其是支撐高效治理的基層組織網(wǎng)絡很難有效地運轉(zhuǎn)起來，直接損害了社會問題的治理績效。 第三講:地方政府的危機處理最后來看看問責制。應

43、該說，在社會管治方面，目前中國是存在較為嚴重的問責制的。但這種問責主要是政治性的，眾多的一票否決實際上就是一種政治追究。而且規(guī)定了所謂責任倒查制度。問題是，中國各級政府與官員存在著非常強的政績共同體。這就決定，許多事件的問題，最終都是大事化少，變成不了了之。正是由于上述這三個方面的情況，我認為，中國政府的管治能力是相對低下的。這正是中國為何出現(xiàn)這樣許多的社會治安問題的一個重要原因。第三講:地方政府的危機處理面對中國管治方面存在的危機，如何辦呢？一方面看到這么多的問題而憂心忡忡，另一方面只能提出操作層面的解決方案。第三講:地方政府的危機處理首先，要在克服民眾不滿方面下功夫，或者說，要想辦法加強民

44、眾的政治認同。這其中最基礎性的工作，就是要建立真正的公平公正體制，讓社會各階層真正共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。大家都知道剛結(jié)束的中共十七大把“科學發(fā)展觀”寫進了中共黨章。在我看來，以“公平公正”為基礎的“和諧社會”正是“科學發(fā)展觀”的重要內(nèi)容。發(fā)展要持續(xù)，社會要和諧，就得公平公正，讓民眾少些社會不滿。這個大道理誰都會講，問題是怎樣才能使中國社會公平和正義呢？第三講:地方政府的危機處理應該說，中共十七大已經(jīng)提出許多應該做的事情。但我認為，有一個最重要的事情沒有提到，這就是如何真正建立民意表達機制。也就是說，怎么讓中國的民眾自己來表達對公平正義，如何建立各種利益的博弈機制。十七大在這方面沒有任何實際性的進

45、步。長期以來，我不停地講要讓工人和農(nóng)民的利益表達組織化，就是讓農(nóng)民建立農(nóng)會，工會應該真正成為維護工人權(quán)益組織，就是想推動在利益表達機制的建設。今天我就不講這個問題了，因為公平公正的利益表達機制，關系到國家的民主和憲政，在有些人看來過于敏感了。 第三講:地方政府的危機處理其次，要樹立法制的權(quán)威，或者說，建立科學的司法制衡制度，真正做到依法治國。這是我今天要講的重點。目前的中國，傳統(tǒng)的作為國家管治基礎的意識形態(tài)受到無法修復的沖擊，而作為管治國家最重要的、具有工具性的法制體制又存在太多的問題。這個問題最直接的表現(xiàn)就是國家司法權(quán)力因體制性的原因被地方政治利益化了?；蛘哒f，中國司法的許多問題，就是太政治

46、化了，而且是地方性政治化。司法當然與政治相關，這是基本的常識。第三講:地方政府的危機處理但如果從國家管治的技術(shù)層面上來說，司法如果不能與政治特別是政治權(quán)力人物保持一定的距離，就是制定再多的法律，最終仍然是人治，不會走向法治。中國目前在社會管治方面存在的許多問題，都與民眾對司法不信任有關。不信任司法的通常說法是，由于司法腐敗而不能為民眾提供公平公正的保護。應該說，中國的司法的確存在各種各樣的腐敗，但在我看來，中國司法最大的腐敗是地方政府以所謂“合法”的名義在侵犯民眾的合法權(quán)益。而且，最致命的是這種腐敗是制度性的。第三講:地方政府的危機處理這個制度性的根源就是在中國沒有處理好政治分權(quán)問題。要解決目

47、前中國司法存在的問題，一定要從政治分權(quán)入手。分權(quán)原則的基本含義是眾所周知的，它指的就是把廣義的政治權(quán)力劃分為立法、行政、司法三個權(quán)力，分別由不同的機關和人員掌握，使影響人們經(jīng)濟、社會、政治生活的政治權(quán)力不至于由于集中在一個機關、一個組織、一個政黨甚至一個人的手中而被濫用。這個原則被稱之為“三權(quán)分立”，但由于是西方國家最早提出來和施行的，所以被認為是資本主義的東西。如果討論這個問題，勢必又要談到民主憲政，所以我們今天還是不討論。我在這里想在行政技術(shù)層面討論分權(quán)原則。換言之，不是講如何按照分權(quán)原則重新構(gòu)建政治體制，而是討論如何從而重新界定中央與地方的關系，以改革司法的地方化的問題。第三講:地方政府

48、的危機處理目前，地方的司法權(quán)無論在制度設計和現(xiàn)實運作中都是屬于地方的。在體制設計上，地方人大是地方的國家權(quán)力機關，地方人民法院和地方人民檢察院都對人大負責。在人事制度上，各級地方人民法院院長、人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、副檢察長、庭長、副庭長、審判員、檢察員由地方各級人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督本級人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設計上司法權(quán)的地方化。第三講:地方政府的危機處理在現(xiàn)實中，司法權(quán)的地方化表現(xiàn)為各級地方行政機關對司法權(quán)力的限制及影響。導

49、致地方司法機關不隸屬地方國家權(quán)力機關卻隸屬地方行政當局的一項重要制度安排是：法院和檢察院的的主要經(jīng)費都源于同級財政，其它物資資源也受制于地方行政部門。第三講:地方政府的危機處理司法審判權(quán)力的地方化，影響了國家法律實施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法權(quán)威，使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障。同時，它導致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。因此，我們認為需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關系。第三講:地方政府的危機處理我們設計的司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權(quán)從地方收歸中央，由中央實行垂直管理?？h域司法制衡的原則是在一個縣的區(qū)

50、域內(nèi)，司法部門與縣政權(quán)分離。顯而易見，建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財政、業(yè)務三方面直接對中央政府負責，而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權(quán)建立不合法的關系，中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。 第三講:地方政府的危機處理最后，要改進管治技術(shù)，提高管治水平，加強國家管治能力。前面兩點是基礎性的，這一點則是技術(shù)性的。第三講:地方政府的危機處理關于法國的社會騷亂事件，可以得出三點：其一，法國社會騷亂的參與者主要是移民后代。這有點像中國的農(nóng)民工二代，因為這些人他進不了城市，也回不了農(nóng)村，他們將來會成為真正的社會邊緣人。其二

51、，法國的社會騷亂區(qū)域主要集中在當年政府設立的移民安置區(qū)。所以，他們建議中國不要把安置房、經(jīng)濟房建到一起，要分散建。其三，法國的社會騷亂有一個很大原因把法國的社區(qū)警察變成了巡警，搞得警察脫離了社區(qū)和群眾，不僅不了解情況，與社區(qū)居民沒有感情交流，經(jīng)常成為敵人。這就讓我們想到，中國要加強管制能力也要從基礎做起。一個很重要的問題，就是讓警察真正走進社區(qū).第三講:地方政府的危機處理從現(xiàn)在的情況來看，中國的執(zhí)政者已經(jīng)注意到這個問題，這些年在城市和農(nóng)村設立了許多警務室。據(jù)公安部公布的數(shù)據(jù)截至2007年6月底，全國公安機關共建設社區(qū)警務室56253個，配置社區(qū)民警99953名；建立駐村警務室88151個，配置駐村民警88261名。我認為這一措施對中國社會的管治方面特別是處理社會騷亂事件是有好處的。當然光有社區(qū)警察還遠遠不夠，還有一個如何適應新的科技這個問題。因為有了現(xiàn)代