巴西保障住房運(yùn)作機(jī)制及借鑒意義

1、巴西保障住房運(yùn)作機(jī)制及借鑒意義在發(fā)展中國家和新興市場國家，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和福利水平的限制，以及人口增長較快、城市化進(jìn)程加速的影響，住房矛盾普遍比較突出，特別是低收入階層和住房短缺問題相當(dāng)嚴(yán)重。住房問題既是社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素，也是許多發(fā)展中國家和新興市場國家政府長期致力解決的主要問題。巴西是拉美工業(yè)化、城市化起步較早 , 發(fā)展水平較高的國家。巴西國土面積850萬平方公里，是世界上第5大國，然而全國1.9 億人口的84.3%擁擠在嚴(yán)重缺乏住房的城市里。據(jù)巴西官方測算，巴西目前住房缺口為800萬套，其中92%來自低收入群體，預(yù)計(jì)到2023年這個(gè)缺口將翻番，達(dá)1245萬套。為解決住房好低收入階層住房

2、問題，巴西政府制定了一系列住房保障計(jì)劃，形成了拉美地區(qū)典型的住房保障制度，為其他國家尤其是發(fā)展中國家和新興市場國家提供了借鑒意義。一、巴西城市低收入者住宅區(qū)的現(xiàn)狀及住房缺口巴西城市低收入者住宅區(qū)的現(xiàn)狀在巴西城市，富人居住在環(huán)境好、交通便利的地方，而低收入者則居住在一些低收入者住宅區(qū)和叫“法維拉” ( FAVELAS) 的貧民窟里。 1987 年，巴西全國約有 2500 萬人居住在貧民窟。 1991 年，貧民窟有3188 個(gè)， 2000 年增加到 3905個(gè)，分布遍及巴西所有的大城市，現(xiàn)在已發(fā)展到中等城市。根據(jù)巴西城市部提供的資料，2008年巴西人口 1050萬的城市中有貧民窟的占 80%,而人

3、口 210 萬的城市中有貧民窟的占45%。以圣保羅市為例，目前圣保羅市市區(qū)面積1500km2 ,人口 1100 萬，其中不安全居住地(PRECARIOUSSETTLEMENTS AREA)積達(dá)到 136km2 ，涉及人口 334 萬，這其中有貧民窟( FAVELAS)1575 個(gè)。被圣保羅市政府稱為的“不安全居住區(qū)”有兩種情況: 一是居住環(huán)境非常惡劣的貧民窟，這種往往是非法占地建成的，是我們經(jīng)常所說的貧民窟，巴西地理統(tǒng)計(jì)局定義為“ 50 戶以上的人家匯住一起，房屋建筑無序，占用他人或公共土地、缺乏主要衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施的生活區(qū)”；二是在合法土地上自建的住宅區(qū)，這里有的是比較簡陋的房子，有的是年代久

4、遠(yuǎn)的小洋樓。嚴(yán)格意義上說，應(yīng)該叫做低收入者住宅區(qū)更為貼切。第一種貧民窟主要位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而市中心也有少量貧民窟。比如，圣保羅市有80% 的貧民窟位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，市中心還有4 座立體式的貧民窟，指的是一些20 多層的高層建筑，原來是富裕階層的住宅，隨著城市的發(fā)展， 他們搬到城市郊區(qū)居住， 遺棄的樓房被貧民非法占有居住， 由于缺乏維護(hù)，這些立體的貧民窟外表、內(nèi)部破爛不堪，與市中心豪華的高樓，精心維護(hù)的古老建筑形成鮮明的對比。第二種低收入者住宅區(qū)，主要位于市中心區(qū)，其居住環(huán)境和我國的城中村或棚戶區(qū)有些類似。圣保羅城市住房部統(tǒng)計(jì)，住在市中心不安全地區(qū)的共有334 萬人，其中，住在貧民窟里的有160萬

5、人；住在非法住房(ILLEGAL SETTLEMENTS)里的有170萬 人;住在出租房(TENEMENT HOUSES)!的有4萬人。不安全居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)比較薄弱。 貧民窟被垃圾、 污水、 疾病、混亂所圍困， 很少或根本沒有文化和體育設(shè)施。 根據(jù)圣保羅市住房部提供的數(shù)據(jù)，圣保羅市人均月收入是538 美金，人均受教育年限只有7. 6 年。對于那些住在不安全居住地里的人，大多數(shù)在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就業(yè)，在勞動(dòng)保障、社會(huì)保障待遇方面與正規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職工有很大的區(qū)別 ;70% 的家庭每月僅靠 3 個(gè)最底薪 ( 共750美金)生活;44%的家長只讀到小學(xué)，1517歲的青年中有23%的人中學(xué)不能

6、畢業(yè) ;67% 的家庭處于貧困狀態(tài)。巴西住房缺口巴西住房短缺的原因是城市化速度過快。直至20世紀(jì)中期，巴西的人口大多居住在農(nóng)村。在過去的 50年里，大量人口涌入城市。例如46年前首都巴西利亞成立時(shí)，設(shè)計(jì)該城市至2000年常住人口為50萬。然而到1990年，該城市建成30 年后，城市人口已過100萬。該國三分之一人口現(xiàn)集中在 9大都市。年收入達(dá)320歐元的工人民眾住房最為短缺，缺房的高達(dá)93%據(jù)圣保羅建筑 協(xié)會(huì)(SindusCon-SP)統(tǒng)計(jì)，2006年巴西有243.1萬套住宅是由兩戶以上家庭共 同居住，另外在貧民窟和棚戶區(qū)，還有不適宜居住住宅354.8萬套。因此，為適應(yīng)人口和家庭增長，消除城市

7、貧民窟和棚戶區(qū)，巴西聯(lián)邦政府已 加緊了在住房上的投入。2005至2006年，巴西新建了 160萬套住宅。預(yù)計(jì)2020 年巴西家庭數(shù)量將比2006年的5910萬戶增加2110萬戶，至2020年需新建住宅 2770萬套，每年需要新建 200萬套。在新建的2770萬套住宅中，70%至75%面 向收入低于10倍最低工資家庭。二、巴西保障房運(yùn)作機(jī)制巴西對低收入者進(jìn)行住房保障主要通過兩種方式，第一種方式即進(jìn)行貧民窟 的改造，類似我國的城中村及棚戶區(qū)改造，對于被拆除房屋的人群提供住房免費(fèi) 使用或只收取一定的租金；第二種方式通過為中低收入家庭提供住房補(bǔ)貼或是住 房信貸補(bǔ)貼，低價(jià)賣房的形式來保障低收入者需求，也

8、就是我們所熟悉的經(jīng)濟(jì)適 用房。地方政府負(fù)責(zé)對申請保障性住房的家庭進(jìn)行登記和管理的工作，并免費(fèi)提 供建房用地，與建筑商簽署承建保障性住房的合同等。巴西政府根據(jù)申請者的收 入情況，提供不同的優(yōu)惠措施，幫助低收入者買房。(一)貧民區(qū)改造民區(qū)住房改造的主要做法貧民區(qū)改造計(jì)劃主要針對以下兩種住房，采取不同的改造對策。合法用地上自建住房的改造一些合法用地上自建的住房，主要是一些年代久遠(yuǎn)、設(shè)施陳舊的平房和小洋樓。以前，一個(gè)樓里住45家，共用一個(gè)廚房、一個(gè)衛(wèi)生間，不符合規(guī)范和安全要求。對于這種住房，有兩種處理方法。一種是如果已經(jīng)成為危房，那肯定要拆除。一種是不是危房，結(jié)構(gòu)還可以使用，就采取舊房改造的方法。原先

9、住5戶家庭，留下12家仍居于此，保證每家都有一個(gè)廚房和一個(gè)廁所，電、燃?xì)狻⑾涝O(shè)施都按照市政府的要求改造。巴西以前對于城市住房和出租房，政府沒有任何管理規(guī)定， 1991 年圣保羅市政府制定了 城市住房管理法 ， 對城市住房的水、電、廁所、燃?xì)狻⑾赖仍O(shè)施作出了詳細(xì)的規(guī)定，如置備滅火器等消防器材，燃?xì)夤抟旁诜课萃?，電線布置要安全，插座也要用國際安全插座等，要求城市住房或出租房都要達(dá)到這些要求，才能使用，以保證住戶可以在一種有尊嚴(yán)的居住環(huán)境下生活，使其能夠逐步融入城市。其余的 34戶家庭，由政府提供低息貸款，幫助其另選址購房或自建房屋居住。非法占地上的住房改造( 貧民窟改造)對于居住在貧民窟里的

10、居民，并不都要求全部搬走。不同的情況有不同的處理方法。第一種情況 : 有的貧民窟如果全都位于危險(xiǎn)地段或水源附近，則會(huì)采取疏散貧民窟的措施，讓他們?nèi)窟w移，將原址土地收歸國有，改建為公園、綠地、運(yùn)動(dòng)場。 第二種情況則要區(qū)別處理: 有的貧民窟改造是先將部分位于危險(xiǎn)地段或水源附近的住戶遷出，余下的在原址進(jìn)行改造。那些仍留在貧民窟里的居民，一方面政府在法律上使他的住房和土地合法化，登記發(fā)證；另一方面政府改善貧民窟里居民的生活條件，使得水、電、道路、排水、公園、綠地、水源、運(yùn)動(dòng)場所等設(shè)施進(jìn)入貧民窟。貧民窟改造工程由政府組織公開招投標(biāo)，建筑企業(yè)中標(biāo)后，須優(yōu)先選擇本地低收入家庭的勞動(dòng)力參加工程建設(shè)，這可以極

11、大地增加其就業(yè)機(jī)會(huì)、提高收入。按政府計(jì)劃， 該國貧民窟將在兩年內(nèi)完成改造。 中標(biāo)的建筑商利潤固定為每套4000巴幣。貧民居住區(qū)改造的資金來源過去，巴西的國民住宅以銀行出資為主，由于經(jīng)營不善，改由私人建筑商投資建設(shè)，但很快就擱置下來。隨后，政府開始出資，目前已經(jīng)歷了 35 年，全國建設(shè)了 600 萬套國民住宅。以瑪瑙斯市（巴西亞馬遜州首府）為例，聯(lián)邦政府按每個(gè)低收入家庭出資3.8 萬巴幣，最低收入家庭出資1.6 萬巴幣標(biāo)準(zhǔn)支付用于國民住宅建造資金。目前巴西正在進(jìn)行的貧民窟改造是由國家聯(lián)邦政府出資，城市政府負(fù)責(zé)出地、承擔(dān)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和具體操作，并依靠當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理人員和貧民窟家庭共同完成的一項(xiàng)綜合改

12、造計(jì)劃。巴西聯(lián)邦政府用于國民住宅建設(shè)的資金來源主要有三個(gè)渠道：一是員工保障基金，二是企業(yè)上交的3%的基金，三是從政府的建設(shè)預(yù)算中撥付。巴西國民住宅的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置分為三級，第一級為聯(lián)邦政府的城市部，負(fù)責(zé)撥付資金，同時(shí)還有國家的銀行出資支持；第二級為洲政府的住宅廳負(fù)責(zé)組織實(shí)施；第三級是市政府的住宅署下屬工程廳的住房部直接負(fù)責(zé)具體實(shí)施和落實(shí)。貧民窟改造住房分配方式巴西的貧民窟改造住房分配方式分兩種， 對于最低收入家庭， 政府免費(fèi)提供住房，并且免租金、水電等所有費(fèi)用。對于低收入家庭，則按月支付低租金（ 以瑪瑙斯市為例，支付租金標(biāo)準(zhǔn)為每月 200 巴幣 ） ，并在支付滿17 年后擁有該房產(chǎn)。對于上市交易

13、，巴西規(guī)定，如果已購得該房產(chǎn)，在住滿5 到 10 年后可以上市交易，收入全部歸個(gè)人，但該家庭戶主 （ 一般為媽媽 ） 不能再申請新的國民住宅。（二）面向低收入群體的保障房巴西的保障性住房由政府制定發(fā)展計(jì)劃， 企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)， 企業(yè)獲取土地后（一般較為偏遠(yuǎn)）向政府提出建設(shè)保障性住房申請，負(fù)責(zé)市政基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)、銷售等工作；政府的工作主要是審定購買對象資格、控制保障房價(jià)格、為企業(yè)提供優(yōu)惠貸款及稅收優(yōu)惠、為購房者提供補(bǔ)貼及低息貸款、提供學(xué)校、醫(yī)院等大型配套設(shè)施。在巴西， 建設(shè)保障性住房對于企業(yè)來說還有相當(dāng)不錯(cuò)的盈利。 保障房建一般地段偏遠(yuǎn)，土地成本極低；房屋已 1-2 層的住宅為主，建造成本低

14、；有政府的相應(yīng)支持，銷售基本不成問題；房屋建設(shè)周期短、期房銷售等因素使得項(xiàng)目可以獲得極高的動(dòng)態(tài)收益。以巴西當(dāng)?shù)仄髽I(yè)威盟集團(tuán)在里約的保障房為例，保障房均價(jià)每套 5萬美金，折合每套的建安成本約 1.5萬美金，基礎(chǔ)設(shè)施約 0.6萬美金，土地成本很低，加上各種其他成本后，企業(yè)還能獲得30%以上的毛利。政府的住房發(fā)展計(jì)劃2009年3月份，巴西總統(tǒng)盧拉宣布“我的家，我的生活”住房保障計(jì)劃，表示將在未來幾年年內(nèi)投入192億美元，為中低收入家庭修建100萬套住房，但是由于住房缺口較大， 政府于 2010年3月份公布了第二階段的計(jì)劃， 將再投資452億美元，建設(shè)200萬套住房，其中一半的投入將用于補(bǔ)貼低收入人群

15、。這項(xiàng)住房計(jì)劃的主要內(nèi)容是由政府向中低收入人群發(fā)放購房補(bǔ)貼， 2009年巴西最低工資標(biāo)準(zhǔn)約為每月261美元， 政府規(guī)定家庭月收入在最低工資標(biāo)準(zhǔn)10倍以內(nèi)的家庭均可以享受此項(xiàng)計(jì)劃 ，收入越高則獲得的補(bǔ)貼越少，收入水平最低的人群最多可以獲得最高達(dá)100%10 年內(nèi)只需支付約3300美元，便可以購得價(jià)值約16800美元的一套住房。這項(xiàng)計(jì)劃的另一項(xiàng)好處就是，申請程序比較快捷，申請人只要符合條件，只要幾個(gè)小時(shí)就可以拿到貸款的信用憑證。保障住房建設(shè)主要由私營公司承擔(dān)。在此之前， 巴西政府先后制定的住房發(fā)展計(jì)劃有： “全國住房計(jì)劃” （1964年） ，計(jì)劃向所有居民提供適當(dāng)?shù)淖》浚?并鼓勵(lì)居民自建房； “全

16、國大眾住房計(jì)劃” （1973年）計(jì)劃建造平均每套造價(jià)為2500美元的200萬套住房，以解決最低收入階層的住房問題；“全國住房發(fā)展計(jì)劃” （1984 年） 計(jì)劃擴(kuò)建200萬套居民住房，為800萬居民安裝上下水道。信貸支持政策為了實(shí)施住房發(fā)展計(jì)劃 , 全國住房建設(shè)銀行統(tǒng)一掌握住房貸款審批、發(fā)放工作。其對居民和開發(fā)商申請取得國家住房貸款的主要條件有：（ 1 ） 建設(shè)項(xiàng)目必須符合城市規(guī)劃和長遠(yuǎn)發(fā)展要求；（2）建設(shè)項(xiàng)目必須達(dá)到規(guī)定的建筑裝修標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要求；（3）自建住房者（一般為中等收入家庭）申請貸款時(shí)須向銀行提交建房預(yù)算、 家庭經(jīng)濟(jì)收入和自備資金額等資料； （ 4 ） 建筑商須向銀行提交建房預(yù)算,購置

17、建房用地費(fèi)用及法律文件等材料。全國住房建設(shè)銀行采取區(qū)別對待、重點(diǎn)資助中低收入家庭的政策向不同類別的市場輸入資金。具體：（一）通過各州、市的大眾住房公司 , 給收入為最低收入 1 3 倍的家庭組成的“平民市場”提供住房信貸 , 州、市的大眾住房公司建造住房, 其投資來自全國住房建設(shè)銀行；大眾住房公司所建住房出售給居民, 并按最低年利率1% 優(yōu)惠向其提供長期信貸。（二）通過由工會(huì)和勞工聯(lián)合會(huì)組成的住房合作社 , 給予由收入為最低工資3-6 倍的家庭組成的“ 中小收入市場”提供長期信貸。住房合作社建房工程較大, 造價(jià)和住房質(zhì)量也高于平民市場, 提供給收入低的家庭住房貸款年利率為1%；（三）通過其他機(jī)

18、構(gòu)向收入較高的家庭提供住房貸款, 因此類家庭收入高 , 所建住房質(zhì)量高故貸款按市場利率計(jì)息。巴西采取區(qū)別對待、重點(diǎn)資助中低收入家庭的政策，為不同收入階層提供住房貸款。對于年收入相當(dāng)于最低收入界線13倍的低收入者、年收入相當(dāng)于最低收入界線36倍的中等收入階層，可以購買政府投資建造的住房，并取得最低年利率為1%的長期優(yōu)惠貸款。但兩者購買住房的質(zhì)量和價(jià)格有所不同。巴西的保障就業(yè)基金制度為了保障住房投資與信貸資金的來源 , 巴西政府于1966 年通過改革社會(huì)保障制度 , 創(chuàng)設(shè)了保障就業(yè)基金會(huì)” , 把社會(huì)福利計(jì)劃與籌措住房發(fā)展基金巧妙結(jié)合起來。保障就業(yè)基金實(shí)質(zhì)上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄, 其主要做法是 ） ：

19、雇主必須按工資總額 8% 的稅款交給基金會(huì), 存入每個(gè)工人存款帳戶 , 作為其個(gè)人福利基金。 保障就業(yè)基金由全國住房建設(shè)銀行經(jīng)營和保管, 基金存款按年利 3% 由銀行付息 ,為使存款保值, 銀行對存款進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。由銀行保管的保障就業(yè)基金帳戶上存款 , 采取分期付款方式, 向住房經(jīng)營機(jī)構(gòu)供應(yīng)住房貸款。工人償還各個(gè)期次的貸款本息 , 才直接從帳戶提取存款。這時(shí)的提存并不支付現(xiàn)金, 只是從基金會(huì)個(gè)人的帳戶轉(zhuǎn)到銀行帳戶上。隨著大批工人參加基金會(huì) , 全國住房建設(shè)銀行用于住房和城市發(fā)展的資金也日益增加。僅1966 1974年 , 就征收到約45億美元。保障就業(yè)基金的主要用途有以下三點(diǎn)： （ 1 ）

20、作為職業(yè)保險(xiǎn), 增進(jìn)個(gè)人福利；（ 2）作為住房建設(shè)貸款, 促進(jìn)住房建設(shè)；（ 3）作為住房信貸基金, 直接改菩工人居住條件。工人參加基金會(huì) 6 年后 , 購買住房可提取帳戶上存款, 償還房款。設(shè)置城市住房管理部門2003 年成立城市部， 城市部的建立本身就是對巴西原有城市發(fā)展和住房體制的一個(gè)改造，這以前，聯(lián)邦政府對市政設(shè)施建設(shè)無強(qiáng)行規(guī)定和要求，這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，市政設(shè)施稍好一些，落后地區(qū)的市政府債務(wù)累累，求貸無門，城市市政設(shè)施就差。從20 世紀(jì) 70 年代到 2000 年，巴西城市市政服務(wù)設(shè)施投資一直處于不穩(wěn)定，甚至停滯狀態(tài)。新設(shè)立的城市部主要任務(wù)一是幫助沒有市政設(shè)施的城市社區(qū)建設(shè)市政服務(wù)設(shè)

21、施; 二是幫助市政府承擔(dān)建設(shè)市政設(shè)施的責(zé)任。 按照巴西憲法的規(guī)定， 巴西的城市政府要對城市的建設(shè)（ 市政、 交通等 ） 承擔(dān)責(zé)任，其中就包括了貧民窟的改造。城市政府住房部的主要任務(wù)是把城市非法的占地逐步合法化。以圣保羅市為例，市政府住房部下設(shè)兩個(gè)部，一個(gè)部門負(fù)責(zé)把貧民窟非法占地進(jìn)行合法化過程中的法律問題 ; 另一個(gè)部門負(fù)責(zé)技術(shù)改造及相關(guān)的民生問題。目前，聯(lián)邦政府城市部和各個(gè)城市的住房部從事的兩項(xiàng)重要工作是:一是償還歷史舊債，改造貧民區(qū)市政設(shè)施。其基本原則是不主張搬遷，不破壞原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)關(guān)系。最近4 年為 180 萬家庭改善了市政設(shè)施。二是為窮人建設(shè)低價(jià)房， 目標(biāo)是在 2010 年底建好

22、 100 萬套低價(jià)房， 下一任的 4 年要建設(shè) 200萬套。在住房改造計(jì)劃中，聯(lián)邦政府的職責(zé)是立法、提供房貸等; 州政府和市政府是制定住房改造規(guī)劃。三、 巴西保障房制度的啟示巴西住房保障工作已經(jīng)進(jìn)行了幾十年，雖然需要保障的人口依然龐大，并且在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，貧富差距還在擴(kuò)大，但從巴西保障制度的經(jīng)驗(yàn)中，可以總結(jié)出對我們的一些啟示：1加快城中村改造步伐，避免形成大規(guī)模的窮人聚集區(qū)目前，中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，大量涌入城市的打工人口聚集在房租、生活成本比較便宜的城鄉(xiāng)結(jié)合部，導(dǎo)致城中村數(shù)量日益增多、規(guī)模也逐漸擴(kuò) 大。城市政府如不及時(shí)進(jìn)行改造，越拖越久，不僅會(huì)加劇改造難度，增加改造成本，也很容易形成以地理區(qū)域、行業(yè)為核心的新的屬地和行業(yè)中心，并且還容易出現(xiàn)犯罪案件頻發(fā)的不安定區(qū)域。這在過去的很多城市已有過典型案例。否則，像巴西已形成了一個(gè)龐大的貧民聚集區(qū)，就形成了嚴(yán)重的貧富分區(qū)，影響到構(gòu)建和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。2保障性住房建設(shè)資金以中央出資為主，地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施南美國家的稅收收入以地方和洲政府為主，而我們是中央集權(quán)和稅收高度集中。但巴西、阿根廷，以及英國、美國、日本等國家，都是以聯(lián)邦政府出資進(jìn)行公共住房的建設(shè)和補(bǔ)貼。因此，根據(jù)中國的國情現(xiàn)狀，特別是對于廣大的中西部地區(qū)，應(yīng)建立以中央財(cái)政出資、地方政府出地并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施等