我國(guó)的行政法律規(guī)章制度簡(jiǎn)述

1、黨的十五大提出的依法治國(guó)的差不多方略，已由第九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議寫入憲法：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家。”依法行政是依法治國(guó)最重要的組成部分，“在專門大程度上對(duì)依法治國(guó)差不多方略的實(shí)行具有決定性意義?！睉椃ㄒ?guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地點(diǎn)各級(jí)人民代表大會(huì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。憲法又規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)的意志要緊是通過(guò)制定法律表達(dá)出來(lái)的，因此，從全然上講，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。依法行政，是對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的要求，要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，必須有法律授權(quán)，權(quán)力來(lái)源于人民

2、，來(lái)源于法律，并依據(jù)法律。嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事，法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動(dòng)的依照，也是人們對(duì)這種活動(dòng)進(jìn)行評(píng)判和監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)加強(qiáng)了行政法制建設(shè)，從總體上看，是按照依法治國(guó)、依法行政的要求展開(kāi)的。依法行政，首先要為行政執(zhí)法提供完善的行政法律制度，授權(quán)明確，制度民主、公正，便于操作，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。其次是要政府依據(jù)法律的授權(quán)和規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)法。行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，執(zhí)行法律，要緊有兩種方式，一是制定規(guī)范，又稱抽象行政行為，即國(guó)務(wù)院依照憲法、法律，制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部委依照法律、行政法規(guī)，制定規(guī)章，地點(diǎn)政府還要依照法律、行政法規(guī)和地點(diǎn)性法規(guī)，制定規(guī)章。二是依法作出具體行政行為。這兩者都

3、要按照黨的十五大的要求：“一切政府機(jī)關(guān)必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利?！币?guī)定行政法律制度的，統(tǒng)稱為行政法。從性質(zhì)上講，行政法是關(guān)于行政權(quán)的法，是關(guān)于行政權(quán)的授予、行政權(quán)的行使和運(yùn)作以及對(duì)行政權(quán)的授予、運(yùn)作和行使進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)范的總和。那個(gè)地點(diǎn)所講的法律規(guī)范的總和，是指行政法是由眾多法律規(guī)范組成的。這與民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一個(gè)調(diào)整范圍的問(wèn)題。行政法大致由三部分組成：第一部分，關(guān)于行政權(quán)的授予和組織行政機(jī)關(guān)的法律。大致由行政組織法、行政編制法和公務(wù)員法等法律組成。第二部分，關(guān)于行政權(quán)的行使和運(yùn)作的法律。這部分法律數(shù)量最多，內(nèi)容最為龐雜，稱為行政行為法。行政權(quán)的運(yùn)作大致有兩

4、種情況，一種情況是按行政治理事項(xiàng)劃分的行政權(quán)具體運(yùn)作的法律。行政機(jī)關(guān)治理的事項(xiàng)有多少種類，這部分法律就可分為多少種類。其中有些部門還可自成體系，諸如公安、環(huán)保、稅務(wù)等等。這種法律為數(shù)眾多，范圍極廣，一般稱為部門行政法。另一種情況是與各級(jí)政府和各個(gè)部門都有關(guān)的法律和規(guī)則，各級(jí)政府和各個(gè)部門都必須遵循。如行政立法的規(guī)則；關(guān)于行政執(zhí)法的法律，包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政程序等法律。那個(gè)地點(diǎn)介紹的要緊是和各級(jí)政府各個(gè)部門都有關(guān)的全國(guó)統(tǒng)一的一些行政法律制度。第三部分，對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織、行政權(quán)的行使和運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督的法律，統(tǒng)稱為行政監(jiān)督法。如行政監(jiān)察法、審計(jì)法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行

5、政賠償法等。以上三個(gè)部分，確實(shí)是行政法的范圍。下面依照依法治國(guó)、依法行政的差不多精神，分不介紹上述三個(gè)方面的法律制度。（一）關(guān)于行政組織法行政組織法是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職能、組織、編制的法律。按照憲法，我國(guó)行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。因此，行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力是權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法律授予的。行政機(jī)關(guān)自己不能給自己授予權(quán)力，必須由法律授予。正因此，行政機(jī)關(guān)必須遵循職權(quán)法定原則。行政機(jī)關(guān)不能行使法律沒(méi)有授予的權(quán)限。這部分內(nèi)容在行政組織法中以性質(zhì)、地位、職權(quán)、職能等形式表現(xiàn)出來(lái)。權(quán)力的載體是行政組織。行政組織法還要對(duì)行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和相互關(guān)系；行政機(jī)關(guān)的層次與幅度、編制與職數(shù)、活動(dòng)方式；行政機(jī)關(guān)的成立、

6、變更和撤銷的程序等作出規(guī)定。這些都由行政組織法加以規(guī)范，以幸免主觀隨意性。這確實(shí)是黨的十五大報(bào)告所提出的行政機(jī)構(gòu)的組織、職能和編制必須法定化的要求，是依法行政的重要的不可缺少的組成部分。我國(guó)目前差不多有兩部重要的行政組織法，即國(guó)務(wù)院組織法和地點(diǎn)各級(jí)人民代表大會(huì)和地點(diǎn)各級(jí)人民政府組織法中的地點(diǎn)政府部分。這兩部法律對(duì)規(guī)范國(guó)務(wù)院和地點(diǎn)政府的職權(quán)和組織，起了重要作用。但多年來(lái)的實(shí)踐也證明，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)職權(quán)不清、相互交叉沖突的情況比較突出，有些部門甚至行使了一些自己不能或不該行使的權(quán)力；政府職能轉(zhuǎn)變不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要；機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，編制不斷擴(kuò)充、膨脹的問(wèn)題始終難以解決，等等。講明已有

7、的行政組織法沒(méi)有完全起到應(yīng)有的規(guī)范和操縱作用，以至不得不多次求助于發(fā)動(dòng)大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革來(lái)解決。此次機(jī)構(gòu)改革以后，成果是否能鞏固并接著得到進(jìn)展，是公眾關(guān)懷的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。要解決那個(gè)問(wèn)題，唯一的方法是黨的十五大指出的方向，即把機(jī)構(gòu)的組織、職能、編制法定化。為此，加速制定、修改和完善行政組織法應(yīng)該是當(dāng)前立法的重要課題之一，這也是世界各國(guó)的實(shí)踐所證明了的。首先是要完善已有的行政組織法，其中國(guó)務(wù)院組織法需要修改和充實(shí)，尤其是組織、編制部分；地點(diǎn)政府組織法線條過(guò)粗，缺乏可操作性，能夠考慮仿照建國(guó)初期的方法，分為省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)以及派出機(jī)關(guān)等各級(jí)組織法。目前在實(shí)踐中問(wèn)題最多的是各部門的組織簡(jiǎn)則

8、。50年代中期曾制定過(guò)十幾個(gè)部、委、局的組織簡(jiǎn)則，此后即付闕如。80年代后用三定方案代替組織法，作為過(guò)渡，也是一種方法，但不能代替組織簡(jiǎn)則，要通過(guò)制定各部門組織簡(jiǎn)則的方法來(lái)解決職權(quán)交叉沖突和機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性等問(wèn)題。依照我國(guó)在編制方面長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，是否能夠考慮單獨(dú)制定行政機(jī)關(guān)編制法，要緊規(guī)范兩項(xiàng)內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)人員的總定員。以改革后的編制為基礎(chǔ)，每年由總理向全國(guó)人大報(bào)告總編制數(shù)后由全國(guó)人大決定公布，原則是總數(shù)逐年減少或持平，不能增加，由全國(guó)人大操縱總數(shù)。至于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由行政機(jī)關(guān)自行調(diào)節(jié)，能夠全國(guó)定總數(shù)，也可分中央與地點(diǎn)，或地點(diǎn)再分省定數(shù)，但總數(shù)不能超過(guò)上一年。與此同時(shí)，屬于國(guó)立的事業(yè)單位

9、，也同樣要操縱總數(shù)。事業(yè)單位仍然會(huì)有進(jìn)展，但所需編制要在總定員中調(diào)節(jié)，在若干年內(nèi)不能增編。否則，只操縱公務(wù)員總數(shù)就會(huì)失去意義。二是對(duì)編制的治理，要緊規(guī)定行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部調(diào)整人數(shù)時(shí)，關(guān)于編制的提出、審查、論證和批準(zhǔn)的程序。關(guān)鍵是論證程序。通過(guò)程序操縱編制，并規(guī)定隨意擴(kuò)大編制的法律責(zé)任。從廣義上講，公務(wù)員也屬于行政組織的范疇。各國(guó)對(duì)公務(wù)員的治理差不多上通過(guò)法律進(jìn)行的。1993年國(guó)務(wù)院已制定了國(guó)家公務(wù)員暫行條例。我國(guó)公務(wù)員制度已試行數(shù)年，積存了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐也迫切需要進(jìn)一步完善公務(wù)員制度。將國(guó)家公務(wù)員暫行條例上升為公務(wù)員法的條件應(yīng)該講差不多成熟。（二）關(guān)于行政行為法行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，治理公共

10、事務(wù)，直接或間接產(chǎn)生法律后果的行為，統(tǒng)稱為行政行為。與所有行政機(jī)關(guān)都有關(guān)的共同性的行政行為，大致可分為行政立法行為、行政執(zhí)法行為兩大部分。1、行政立法行為是指國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部各委員會(huì)制定部委規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市政府、省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市政府制定地點(diǎn)規(guī)章的行為。規(guī)章是否可稱為法，尚有爭(zhēng)論。此外，有規(guī)章制定權(quán)以外的政府和部門，還要制定專門多行政規(guī)范，統(tǒng)稱為其他規(guī)范性文件。從我國(guó)實(shí)際情況看，行政立法需要解決的問(wèn)題有三。一是行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限，它們與法律和地點(diǎn)性法規(guī)權(quán)限的區(qū)不和關(guān)系；二是行政立法的程序；三是法律規(guī)范之間的沖突及其解決，也即對(duì)行政立法的監(jiān)督。目前我們正在制定立

11、法法，上述行政立法中的三個(gè)要緊問(wèn)題，差不多上立法法中需要解決的。首先，關(guān)于立法權(quán)限的劃分。行政立法中有兩項(xiàng)最差不多最重要的原則，即法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則或稱法律優(yōu)位原則，是指其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定的一切規(guī)范，都必須與全國(guó)人大制定的法律保持一致，不得抵觸。這在我國(guó)憲法和有關(guān)組織法中有明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院依照憲法、法律制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部、委依照法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，地點(diǎn)政府依照法律、行政法規(guī)和地點(diǎn)性法規(guī)制定規(guī)章。憲法規(guī)定的“依照”原則，至少應(yīng)該是要求行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，必須與法律保持一致，不得抵觸。據(jù)此，行政處罰法也規(guī)定，在法律已設(shè)定行政處罰的情況下，行政法規(guī)能夠再作具體化的規(guī)定，

12、但必須在法律規(guī)定的違法行為、處罰種類和處罰幅度的范圍以內(nèi)。對(duì)規(guī)章作了更為嚴(yán)格的限制性規(guī)定?？傊?，下一位階的規(guī)范要與上一位階的規(guī)范保持一致。這是依法行政最重要的原則之一。法律保留原則，也確實(shí)是立法法中所規(guī)定的“國(guó)家專屬立法權(quán)”。即有些事項(xiàng)的立法權(quán)只屬于法律。立法法草案對(duì)此作了明確的列舉，其中，最為重要的應(yīng)該是關(guān)于公民差不多權(quán)利，包括人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)，言論、集會(huì)、結(jié)社、出版、游行、示威等政治權(quán)利，宗教信仰、受教育權(quán)等權(quán)利的保障。假如要對(duì)公民的上述差不多權(quán)利作出限制或不利的設(shè)定，只能由法律進(jìn)行，即該項(xiàng)立法權(quán)只能屬于法律。但在一定條件下，法律能夠?qū)⑵渲心承┍緫?yīng)由其設(shè)定的權(quán)力授權(quán)給行政法規(guī)或地點(diǎn)性法規(guī)、規(guī)

13、章等行使。如1984年9月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制公布有關(guān)稅收條例草案試行的決定，又如行政處罰法規(guī)定，在法律沒(méi)有設(shè)定行政處罰的情況下，將除人身自由處罰以外的處罰設(shè)定權(quán)授權(quán)于行政法規(guī)，這屬于相對(duì)保留的情況。授予多少，其他法律規(guī)范就能夠設(shè)定多少。沒(méi)有授予的，就不能設(shè)定。例如不能將處罰、收費(fèi)的設(shè)定權(quán)授予其他規(guī)范性文件。還有一些立法設(shè)定權(quán)，如限制人身自由、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等則只能由法律設(shè)定，不能授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)。這屬于絕對(duì)保留的情況。這是依法行政又一最差不多的原則。其次，關(guān)于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充分體現(xiàn)民意的重要保障，為此，必須完善行政立法程序，其中的關(guān)鍵在于設(shè)

14、置聽(tīng)證程序。一切與公民權(quán)利、利益有關(guān)的立法，都必須聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)和專家的論證意見(jiàn)。立法要聽(tīng)取和尊重人民群眾的意見(jiàn)，這是社會(huì)主義民主最重要的表現(xiàn)形式之一。再次，關(guān)于行政立法的監(jiān)督。廣義的監(jiān)督包括法律解釋、糾正行政立法與法律不一致，以及解決行政立法特不是規(guī)章之間的沖突等問(wèn)題。目前，行政立法與上位階法律規(guī)范不一致，以及規(guī)章之間的沖突，都比較嚴(yán)峻。立法解釋跟不上實(shí)際需要，這就需要有監(jiān)督和解決沖突的原則和機(jī)構(gòu)。憲法對(duì)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是有規(guī)定的，但實(shí)踐中難于啟動(dòng)。比如，全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督就難于啟動(dòng)。那個(gè)地點(diǎn)有兩個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真研究：一是是否需要設(shè)立專門的解釋法律和解決沖突的機(jī)構(gòu)，二是如何啟動(dòng)監(jiān)督的程序問(wèn)

15、題。2、行政執(zhí)法行為，又稱具體行政行為，涉及的范圍更廣，法律制度也更多。但從公民的角度講，無(wú)非確實(shí)是權(quán)利性和義務(wù)性兩大類。權(quán)利性行政行為，包括給予公民為某種行為的權(quán)利，如許可；或?yàn)槟撤N行為的資格，如律師資格；也可能是在公民違法的情況下依法剝奪其某種權(quán)利，如吊銷執(zhí)照。義務(wù)性行政行為要緊是依法使公民承擔(dān)某項(xiàng)義務(wù)，如納稅；或依法免除某種義務(wù)，如免稅。據(jù)此，下面介紹幾種在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最常適用的法律制度。（1）行政許可制度。行政許但是行政機(jī)關(guān)依照公民、法人和其他組織的申請(qǐng)，以書面證照和其他方式同意其從事某種行為，確認(rèn)某種權(quán)利，授予某種資格和能力的行為。許但是一項(xiàng)極為重要的法律制度，是國(guó)家為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序

16、和社會(huì)秩序，愛(ài)護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展，保障公民權(quán)利等而設(shè)立的具有多方面功能的制度，為世界各國(guó)所普遍重視和廣泛運(yùn)用。許可的本意是禁止的解除。對(duì)一般人都限制或禁止，但對(duì)符合條件者解除限制或禁止。如對(duì)一般人都禁止駕駛汽車，但對(duì)取得駕駛執(zhí)照者卻同意開(kāi)車，確實(shí)是一種許可。駕駛汽車需經(jīng)許可，其緣故在于，駕駛汽車能夠大大提高行動(dòng)效率，因而給汽車駕駛者帶來(lái)利益；但駕車有潛在的危險(xiǎn)性。許可的目的確實(shí)是操縱其危險(xiǎn)性。許可因其操縱程度的不同而有特不許可，如佩槍許可；一般許可，如采礦許可；以及符合公開(kāi)、法定條件即可登記的許可等，還有各種專業(yè)資格的設(shè)立和取得制度等等。近年來(lái)還建立了一大批與許可相聯(lián)系的各種年檢等

17、檢查制度，我國(guó)已在廣泛的領(lǐng)域里建立了許多許可制度。幾乎所有的法律、法規(guī)、規(guī)章都無(wú)不規(guī)定各種批準(zhǔn)和審批制度。專門多許可制度在實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，但由于我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政許可法，因而各個(gè)領(lǐng)域許可制度的建立顯得無(wú)序，甚至出現(xiàn)某些混亂。一些并不需要許可的事項(xiàng)，紛紛被規(guī)定必須經(jīng)某些行政機(jī)關(guān)“批準(zhǔn)”。其中特不值得注意的是許可與收費(fèi)的聯(lián)系，一項(xiàng)許可、批準(zhǔn)、年檢，就要收費(fèi)若干，成為某些行政機(jī)關(guān)創(chuàng)收的手段之一。也許這正是出現(xiàn)亂設(shè)許可的關(guān)鍵緣故。另一個(gè)重要問(wèn)題是許可的設(shè)定與程序。一方面，許可沒(méi)有設(shè)定權(quán)的限制，一些無(wú)設(shè)定權(quán)的政府或政府的各部門、部門內(nèi)的各機(jī)構(gòu)都紛紛自設(shè)許可制度，百姓辦事有蓋不完的章，走不完的

18、程序，以致背離了效率與便民的原則，同時(shí)埋伏著許多引發(fā)腐敗的危機(jī)。另一方面，諸如許可的聽(tīng)證制度、不得單方面接觸的制度、時(shí)限制度、效力制度、許可標(biāo)準(zhǔn)和條件的公布制度等等，都尚未建立，因此，制定統(tǒng)一的行政許可法，健全和完善我國(guó)的許可制度，是十分必要的。制定行政許可法差不多列入九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，希望這一至關(guān)重要的法律能早日出臺(tái)。（2）行政處罰制度。行政處罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政治理秩序的公民、法人和其他組織依法予以制裁的制度。它在國(guó)家行政治理中占有專門重要的地位，屬于國(guó)家三大法律責(zé)任，即行政、刑事、民事法律責(zé)任中的行政法律責(zé)任。全國(guó)人大已于1996年通過(guò)了行政處罰法，它所建立的要緊原則和制度是

19、：第一，行政處罰法確立了幾項(xiàng)具有普遍意義的重要行政法原則。1.處罰法定原則。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須有明確的法律依據(jù)。法無(wú)明文規(guī)定不得處罰，它與刑法規(guī)定的罪刑法定原則一起，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出了基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。公民只有在實(shí)施為法律所明文禁止，并規(guī)定要給予懲處的違法行為的情況下，才有可能受到懲處。2.處罰適當(dāng)原則。行政處罰應(yīng)與公民違法的事實(shí)、情節(jié)和社會(huì)危害相適應(yīng)，不能過(guò)重過(guò)輕。這也確實(shí)是在處罰領(lǐng)域里的公正原則，這一原則在行政機(jī)關(guān)作出不利于公民的決定時(shí)，應(yīng)該普遍適用。3.聽(tīng)取意見(jiàn)原則。行政處罰法規(guī)定，在作出處罰決定前，必須聽(tīng)取對(duì)方的陳述和申辯，否則，行政處罰無(wú)效。其后，在行政處罰的程序中又規(guī)

20、定了聽(tīng)證程序，即當(dāng)作出嚴(yán)峻的處罰決定時(shí)，當(dāng)事人能夠要求聽(tīng)證的制度。所有這些都講明我國(guó)正在逐步完善一項(xiàng)重要的法律原則：在行政機(jī)關(guān)作出阻礙公民權(quán)利的決定時(shí)，必須充分聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，不能不聽(tīng)。這是我國(guó)社會(huì)主義民主的固有含義。聽(tīng)證制度把這一民主原則法律化、制度化了。第二，行政處罰的設(shè)定。設(shè)定或稱創(chuàng)設(shè)，是指對(duì)何種行為能夠給予處罰，以及給予何種處罰的法律確認(rèn)。行政處罰法第一次將處罰的設(shè)定權(quán)與規(guī)定權(quán)分開(kāi)。規(guī)定是指已有上位階法律規(guī)范規(guī)定了行政處罰的情況下，下位階規(guī)范就只能在上位階規(guī)范所規(guī)定的行為、種類、幅度以內(nèi)作具體化規(guī)定。行政處罰是對(duì)公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)依法給予損害的制裁措施，而人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)

21、權(quán)又是公民諸多差不多權(quán)利中最為重要的權(quán)利，因此，行政處罰的設(shè)定權(quán)只能屬于法律。但由于實(shí)際情況的需要，不可能由法律包攬一切行政處罰的設(shè)定，這就需通過(guò)法律將部分設(shè)定權(quán)授予其他國(guó)家機(jī)關(guān)。依照行政處罰法的規(guī)定，授予行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)比較大，除人身自由處罰外，行政法規(guī)能夠設(shè)定其他各種的處罰；授予地點(diǎn)性法規(guī)的設(shè)定權(quán)要小一些，除人身自由處罰外，吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰也不得設(shè)定；授予規(guī)章的設(shè)定權(quán)就更小，只有警告和罰款兩項(xiàng)。其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政處罰。這是法律保留原則在行政處罰法中的具體體現(xiàn)，對(duì)其他涉及公民差不多權(quán)利的立法有普遍借鑒意義。第三，行政處罰的程序。行政處罰法關(guān)于處罰程序的規(guī)定，是我國(guó)法律首次對(duì)

22、具體行政行為的行政程序作出最為完善的規(guī)定。行政處罰程序分為兩大部分，即作出處罰決定的程序和執(zhí)行程序兩大部分。（1）行政處罰的決定程序又分為簡(jiǎn)易程序和一般程序。簡(jiǎn)易程序即當(dāng)場(chǎng)處罰程序；一般程序即需要調(diào)查取證的程序和聽(tīng)證程序。行政處罰法對(duì)行政機(jī)關(guān)作出處罰決定的程序作了比較全面的規(guī)定。這一規(guī)定關(guān)于規(guī)范行政處罰權(quán)的行使和愛(ài)護(hù)公民合法權(quán)益都起了專門好的作用。其中關(guān)于聽(tīng)證程序的規(guī)定，是我國(guó)法律第一次建立的制度。此后，聽(tīng)證制度又為價(jià)格法所汲取。立法法草案中關(guān)于立法程序的規(guī)定，也引進(jìn)了聽(tīng)證制度，相信今后會(huì)有更多的法律規(guī)定聽(tīng)證制度。應(yīng)該講明的是，行政處罰法所規(guī)定的聽(tīng)證，屬于正式聽(tīng)證，即審訊式聽(tīng)證，在形式上近似于

23、法院的開(kāi)庭審理，但聽(tīng)證是在行政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行的，程序也較庭審簡(jiǎn)單。在實(shí)踐中用得更多的是非正式聽(tīng)證，雖也有聽(tīng)證官主持和聽(tīng)取意見(jiàn)，但程序較正式聽(tīng)證更為簡(jiǎn)便。（2）行政處罰的執(zhí)行程序有兩點(diǎn)特不引人注意，一是建立了行政處罰的裁執(zhí)分離制度，即作為處罰裁決的機(jī)關(guān)和收繳罰款的機(jī)關(guān)分離；二是建立行政處罰的收支兩條線制度，即罰沒(méi)所得必須全部上繳財(cái)政，與處罰單位的財(cái)政要完全脫鉤。行政處罰法還對(duì)不執(zhí)行裁執(zhí)分離制度和收支兩條線的機(jī)關(guān)和個(gè)人，規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任。國(guó)家權(quán)力的行使不能以贏利為目的。這是世界各國(guó)政府都嚴(yán)格遵守的一條原則，否則，必將增加人民負(fù)擔(dān)和導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的腐敗。行政處罰法建立的這兩項(xiàng)制度，也應(yīng)該是其他行政行為

24、法律中必須確立的制度。（3）行政收費(fèi)制度。廣義上講，行政收費(fèi)是行政征收的一部分。行政征收是指行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，以強(qiáng)制方式無(wú)償取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。行政征收包括稅收和行政收費(fèi)兩部分。由于稅收已是一項(xiàng)比較嚴(yán)格的法律制度，而亂收費(fèi)問(wèn)題尚未解決，因而人們把更多的注意力放在收費(fèi)制度方面。行政征收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性的特點(diǎn)。由于征收涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而還應(yīng)具有先定性和固定性，即應(yīng)按法律規(guī)定預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)收取。行政收費(fèi)與稅收的區(qū)不在于，稅收是一般征收，用于國(guó)家的一般支出；收費(fèi)則是由于特不支出的需要，因而要特不征收。例如，證照的收費(fèi)。證照是發(fā)給某些人的，就不能用稅收來(lái)支付制作證照的成本，而要由

25、取得證照者支付成本費(fèi)。排污企業(yè)的排污行為將造成國(guó)家的特不支出，因而有必要用收取排污費(fèi)這種特不征收來(lái)增加排污企業(yè)的負(fù)擔(dān)。我國(guó)的行政收費(fèi)廣泛存在于各個(gè)領(lǐng)域，名目繁多。有些是依法、必要的收費(fèi)，有些則屬于亂收費(fèi)。解決亂收費(fèi)的關(guān)鍵在于把收費(fèi)納入法制軌道。第一，收費(fèi)涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，應(yīng)該和稅收一樣，其設(shè)定權(quán)屬于法律，經(jīng)法律授權(quán)，法規(guī)、規(guī)章才能取得設(shè)定權(quán)。和行政處罰遵循的原則一樣，規(guī)章以下的規(guī)范性文件一律不得設(shè)定收費(fèi)；第二，必須按特不支出由特不收入予以滿足的原則，劃清收費(fèi)與稅收的界線，清查我國(guó)的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)該費(fèi)改稅的，加快改變進(jìn)程；第三，收費(fèi)必須由法定的有收費(fèi)權(quán)的行政機(jī)關(guān)收??；第四，收費(fèi)必須遵循嚴(yán)格的

26、法定程序。公民、法人或其他組織對(duì)收費(fèi)決定不服的，有權(quán)獲得司法救濟(jì)，要暢通申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的渠道。黨和政府正在花大力氣整頓收費(fèi)工作，全然的途徑依舊要依靠法治。（4）行政強(qiáng)制制度。行政強(qiáng)制包括三項(xiàng)制度：一是行政強(qiáng)制執(zhí)行。在公民、法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的行政決定中所科設(shè)的義務(wù)時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)能夠強(qiáng)制其履行義務(wù)。如拆遷房屋、拍賣財(cái)產(chǎn)等；二是行政強(qiáng)制措施，這是行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民、法人或其他組織的人身或財(cái)產(chǎn)依法采取的預(yù)防或制止危害行為或危害后果發(fā)生的強(qiáng)制行為，如扣留、查封、扣押、凍結(jié)等；三是即時(shí)強(qiáng)制，這是指行政機(jī)關(guān)在遇有重大災(zāi)情或事故，以及其他嚴(yán)峻阻礙國(guó)家、社會(huì)、集體或公民利益的緊急情況下，

27、依照法定職權(quán)直接采取的強(qiáng)制措施，如對(duì)傳染病患者的強(qiáng)制隔離等。這三項(xiàng)制度在性質(zhì)、內(nèi)容上有區(qū)不，但都采取強(qiáng)制手段，故可統(tǒng)稱為行政強(qiáng)制。行政強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，保證行政決定的執(zhí)行，糾正違法行為，愛(ài)護(hù)公民合法權(quán)益和公共利益所必需的手段。但這些手段直接涉及公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他差不多權(quán)利，因此，對(duì)這些權(quán)力的行使必須慎重，加強(qiáng)操縱，且嚴(yán)格遵循法定程序，防止濫用。我國(guó)在行政實(shí)踐中已形成一些制度，如：1）在行政強(qiáng)制執(zhí)行方面，依照已有的法律規(guī)定，能夠概括為如此的原則，即申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為一般，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。例外是在法律授權(quán)的前提下，法律規(guī)定哪一行政機(jī)關(guān)在哪一方面具有

28、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，該行政機(jī)關(guān)才有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，否則，都要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一制度與國(guó)外專門不相同。在英美法系國(guó)家，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)的一部分，行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)制執(zhí)行，只能通過(guò)訴訟；在德奧等大陸法系國(guó)家，則認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，但須有法律的授權(quán)。我國(guó)似介乎兩者之間，既考慮行政效率，又注意愛(ài)護(hù)公民權(quán)益。行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)歸于法律。2）在行政強(qiáng)制措施方面，行政機(jī)關(guān)要取得行政強(qiáng)制措施權(quán)，一般也要有法律、法規(guī)的授權(quán)。實(shí)踐中這方面的問(wèn)題大概更多。其中勞動(dòng)教養(yǎng)制度最引人關(guān)注。按法律條文表述，勞動(dòng)教養(yǎng)屬?gòu)?qiáng)制教育措施。事實(shí)上從性質(zhì)上講，屬于行政處罰。但行政處罰的處罰種類中沒(méi)有列入勞動(dòng)教養(yǎng)，因而目前仍按

29、強(qiáng)制措施對(duì)待。由于勞動(dòng)教養(yǎng)在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，因而迫切需要全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這一涉及人身權(quán)的重大問(wèn)題作出決定。這些制度共同存在的缺陷是法律幾乎專門少對(duì)這些權(quán)力的行使規(guī)定具體嚴(yán)格的程序，而程序正是正確運(yùn)用這些手段的差不多保障。制定行政強(qiáng)制措施法差不多列入九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，正在研究起草。（5）行政裁決、裁判制度。這是指行政機(jī)關(guān)充當(dāng)解決糾紛和爭(zhēng)議的中間人，對(duì)行政爭(zhēng)議和民事糾紛作出裁決和裁判的制度。也有人將此稱為行政司法制度，以示與一般具體行政行為的區(qū)不（關(guān)于行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議制度將放在行政監(jiān)督部分介紹）。解決民事糾紛，本應(yīng)是法院的職責(zé)，但現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)展，使解決糾紛的技術(shù)性、專業(yè)

30、性增強(qiáng)，且糾紛的數(shù)量也大為增加，行政機(jī)關(guān)擁有各類專家，且人數(shù)眾多，而法院的人數(shù)怎么講有限，因而需要行政機(jī)關(guān)先行裁決，不服的再進(jìn)入司法程序。同時(shí)，行政裁決雖采納準(zhǔn)司法程序，但怎么講帶有專門強(qiáng)的行政色彩，程序相對(duì)簡(jiǎn)略，且不收費(fèi)，因而受到人們歡迎。由行政機(jī)關(guān)裁決與行政活動(dòng)有關(guān)的民事糾紛，已成為世界性的進(jìn)展趨勢(shì)，英國(guó)有二千多個(gè)行政裁判所，美國(guó)的行政法官制度也類似于這種制度。依照我國(guó)的法律規(guī)定，我國(guó)也設(shè)置了行政裁決與裁判制度。要緊有：1）對(duì)自然資源的確權(quán)裁決，如對(duì)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的裁決；2）民事賠償?shù)牟脹Q，如治安治理處罰條例中關(guān)于民事賠償?shù)牟?/p>

31、決；3）依照專利法、商標(biāo)法的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)組織的專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)專利和商標(biāo)糾紛案件，包括行政爭(zhēng)議和民事確權(quán)糾紛的裁判等等，都屬于行政裁決、裁判制度。設(shè)立這些制度是完全必要的，但共同的缺點(diǎn)是缺乏對(duì)裁決、裁判程序的規(guī)定。（6）行政程序制度。世界專門多國(guó)家都制定了行政程序法。將行政程序法典化，也許是20世紀(jì)行政法領(lǐng)域中最重大的事件之一。行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為的程序，是規(guī)范行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政目的而必須經(jīng)歷的步驟、采納的方式，以及實(shí)現(xiàn)這些步驟和方式的時(shí)刻和順序的法律規(guī)范的總稱。實(shí)際上，程序確實(shí)是操作規(guī)程。沒(méi)有程序保障，實(shí)體權(quán)利義務(wù)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，沒(méi)有實(shí)體規(guī)定，程序確實(shí)是空洞

32、的、無(wú)意義的。實(shí)踐中常反映有些法律難以操作，要緊緣故之一，確實(shí)是缺乏具體的程序規(guī)定。行政程序是行政機(jī)關(guān)正確作出行政決定和實(shí)施行政決定，提高行政效率，愛(ài)護(hù)公民權(quán)益的最差不多的保障。行政程序法大致包括三個(gè)方面，一是行政立法的程序，二是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的程序，三是對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的程序。我們差不多有了行政訴訟法，司法審查的程序差不多解決；行政立法的程序?qū)⒂闪⒎ǚń鉀Q。因而我國(guó)的行政程序法將以規(guī)范行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的程序?yàn)橹鳌?989年行政訴訟法頒布后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾組織一些專家研究行政程序立法問(wèn)題。當(dāng)時(shí)鑒于對(duì)行政程序的理論研究和實(shí)踐情況的了解還不夠深入。人們對(duì)行政程序的重

33、要性的認(rèn)識(shí)也不足，制定統(tǒng)一的行政程序法尚有一定困難。因此，決定先就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政機(jī)關(guān)普遍常用的幾種手段，諸如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制和行政收費(fèi)等單獨(dú)立法，待條件成熟時(shí)，再制定統(tǒng)一的行政程序法。據(jù)此，先制定了行政處罰法，使行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不利阻礙的決定時(shí)，有了明確的程序規(guī)范。正在研究起草的行政許可法，將就行政機(jī)關(guān)作出對(duì)公民、法人或其他組織有利、授益決定時(shí)的程序作出規(guī)范。處罰程序和許可程序是兩種專門不相同的重要程序。盡管如此，它們?cè)趺粗v只是范圍廣泛的行政程序中的兩個(gè)方面。近幾年來(lái)，行政程序問(wèn)題開(kāi)始引起人們的注意，因而在一些單行法中也規(guī)定了一些有關(guān)的程序，

34、但比較簡(jiǎn)略，且不統(tǒng)一。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行為都有最差不多的程序能夠遵循；也幸免了單行法律中不斷重復(fù)規(guī)定某些必經(jīng)程序。制定行政程序法的時(shí)機(jī)正在日益成熟，希望能把行政程序立法列入下一個(gè)五年立法規(guī)劃。（三）關(guān)于行政監(jiān)督法行政監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系中最要緊的組成部分之一。因?yàn)樾姓?quán)力總是國(guó)家機(jī)關(guān)中權(quán)力最大、人數(shù)最多，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)展最為重要，和人民群眾關(guān)系最為緊密的權(quán)力。世界各國(guó)都有一套行政監(jiān)督方面的法律制度。我國(guó)有關(guān)的制度也比較健全，關(guān)鍵是如何更充分地發(fā)揮這些制度的作用。除了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督外，最要緊的還有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的

35、監(jiān)督。行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，要緊有上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督。層級(jí)監(jiān)督制度有些已形諸于法律，有些為內(nèi)部文件，要緊制度有報(bào)告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎(jiǎng)懲制度等等，最近通過(guò)的行政復(fù)議法所建立的行政復(fù)議制度，也可認(rèn)為是層級(jí)監(jiān)督的一種，盡管是專門專門的一種。關(guān)于專職從事監(jiān)督工作的審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，我國(guó)差不多制定了審計(jì)法和行政監(jiān)察法。依照審計(jì)法的規(guī)定，在政府內(nèi)部監(jiān)督范圍內(nèi)，審計(jì)要緊是對(duì)本級(jí)政府各部門和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算、預(yù)算外資金的治理和使用情況；政府部門治理和社會(huì)團(tuán)體受政府托付治理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐獻(xiàn)資金及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支

36、等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門在行使職權(quán)時(shí)，擁有要求報(bào)送權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、制止并采取措施權(quán)、通報(bào)權(quán)及處理權(quán)等多方面的權(quán)限。依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察是監(jiān)察部門對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政效能和清正廉潔兩方面進(jìn)行的監(jiān)督。監(jiān)察部門在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)擁有檢查、調(diào)查權(quán)、建議處分權(quán)等比較廣泛的權(quán)力。內(nèi)部監(jiān)督的要緊問(wèn)題是如何依法充分發(fā)揮它們的作用。行政復(fù)議制度是行政系統(tǒng)內(nèi)的一種專門監(jiān)督形式，指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的制度。由于行政復(fù)議實(shí)際上是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，因此，與行政訴訟不同。依照新通過(guò)的行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議的范圍比行政

37、訴訟要寬，用一句概括的話來(lái)講，一切侵犯公民權(quán)益的具體行政行為，除行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或其他人事處理決定外，都能夠申請(qǐng)復(fù)議。不僅如此，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其權(quán)益的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件不合法時(shí)，也能夠在申請(qǐng)復(fù)議時(shí)一并提出審查申請(qǐng)。這就使行政復(fù)議的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)原行政復(fù)議條例所規(guī)定的范圍。同時(shí)，在行政復(fù)議中，公民、法人或其他組織不僅能夠?qū)唧w行政行為是否合法，要求進(jìn)行審查，也能夠?qū)υ摼唧w行政行為是否合理，要求進(jìn)行審查。這也反映了行政復(fù)議的行政監(jiān)督性，而行政訴訟中，人民法院對(duì)具體行政行為則只能進(jìn)行合法性審查，除行政處罰外，原則上不作合理性、適當(dāng)性審查。行政復(fù)議不僅是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，它又是公民、法人或其他組織不服下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，因而向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，要求復(fù)議機(jī)關(guān)作出一個(gè)公正裁判的救濟(jì)行為。因此，行政復(fù)議制度的關(guān)鍵，在于復(fù)議機(jī)