試析我國(guó)利益團(tuán)體對(duì)公共政策制定的影響

1、學(xué)習(xí)中心編號(hào)： 765 學(xué)習(xí)中心名稱：重慶市黔江廣播電視大學(xué)奧鵬遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)中心 西南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院畢 業(yè) 論 文論 文 題 目： 試析我國(guó)利益團(tuán)體對(duì)公共政策制定的影響學(xué) 生 楊燦 學(xué) 號(hào) 1017652423002 專 業(yè) 行政管理 層 次 專升本 通訊地址 黔江人壽保險(xiǎn)公司 郵政編碼 409000 指導(dǎo)教師 甘會(huì)斌 試析我國(guó)利益團(tuán)體對(duì)公共政策制定的影響內(nèi)容摘要公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值所做的權(quán)威性分配,它直接關(guān)系到公眾的利益,公共政策的制定必須充分體現(xiàn)各方面的愿望和利益要求。而隨著各項(xiàng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段,日益分化的利益格局使得利益團(tuán)體的產(chǎn)生和對(duì)公共政策制定的影響難以避免,現(xiàn)實(shí)中漸趨成型的各種利益

2、團(tuán)體已經(jīng)對(duì)我國(guó)公共政策的制定產(chǎn)生了重要影響,如何進(jìn)一步規(guī)范利益團(tuán)體的行為,研究利益團(tuán)體對(duì)公共政策的影響渠道和方式,提出規(guī)范其對(duì)公共政策影響行為的對(duì)策措施,有著重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诶骝?qū)動(dòng)產(chǎn)生的利益團(tuán)體，對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生了消極或者積極的影響，因此分析利益團(tuán)體和公共政策的內(nèi)涵、性質(zhì)、特征等，對(duì)于公共政策執(zhí)行來(lái)說(shuō)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；政策制定；參與；成因分析目 錄 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc7900 內(nèi)容摘要 一、緒論（一）研究背景隨著我國(guó)社會(huì)多元化和民主化發(fā)展，利益團(tuán)體在公共政策制定過(guò)程中的積極意義越來(lái)越受到人們關(guān)注。但是受“政府

3、中心論”等慣性思維影響，利益團(tuán)體參與政策制定仍面臨著種種困境。擬從國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例條例制定研究出發(fā)，提出完善利益表達(dá)機(jī)制、規(guī)范政策制定程序、均衡利益團(tuán)體的發(fā)展等策略以更好地促進(jìn)益集團(tuán)參與公共政策制定。公共政策作為政治系統(tǒng)的主要輸出內(nèi)容，實(shí)質(zhì)就是政府對(duì)社會(huì)公共價(jià)值的權(quán)威性分配。從理論上來(lái)講，既然公共政策是對(duì)社會(huì)公共價(jià)值的分配，那么公共政策制定主體政府必須以公共性為其首要的價(jià)值選擇。但是在現(xiàn)代社會(huì)，政府在制定公共政策過(guò)程中，不可能不受到利益團(tuán)體一種“社會(huì)中的一些成員為了共同的集團(tuán)利益而結(jié)合在一起，通過(guò)積極行動(dòng)而達(dá)到的共同目的的一種社會(huì)組織”的影響。美國(guó)學(xué)者厄爾萊瑟姆就認(rèn)為： “所謂公共

4、政策，是指某一特定時(shí)間里，團(tuán)體間的爭(zhēng)斗所達(dá)到的平衡，它體現(xiàn)了那些一直試圖獲取優(yōu)勢(shì)的并相互競(jìng)爭(zhēng)著的黨派或集團(tuán)之間出現(xiàn)的均勢(shì)。 ”也就是說(shuō)公共政策實(shí)際上是各個(gè)利益團(tuán)體博弈的結(jié)果與相關(guān)政策有著密切關(guān)系的利益團(tuán)體利用自己手中的各種資源，通過(guò)各種途徑，影響政策制定主體的認(rèn)識(shí)和偏好，而政策制定主體在政策的決策過(guò)程中，必然會(huì)充分考慮和均衡各個(gè)利益團(tuán)體的訴求之后才做出最后的決定（二）研究目的及意義本課題的理論意義和實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，推動(dòng)中國(guó)利益集團(tuán)政治的研究。西方學(xué)者對(duì)利益政治和壓力政治的研究已經(jīng)非常廣泛且深入，中國(guó)學(xué)者對(duì)西方利益集團(tuán)理論的介紹也較為系統(tǒng)，但對(duì)中國(guó)利益集團(tuán)政治的研究還相對(duì)有

5、限，因而這個(gè)領(lǐng)域還有相當(dāng)大的研究空間。第二，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)階層分化與利益整合的研究。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)面臨著劇烈的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、利益分化和利益競(jìng)奪。良陛社會(huì)的運(yùn)作需要暢通的利益表達(dá)渠道，公正的利益調(diào)節(jié)與利益整合機(jī)制，能讓社會(huì)各階層享有參與機(jī)會(huì)，這對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。第三，深化對(duì)中國(guó)公共政策過(guò)程的研究。學(xué)者研究已經(jīng)揭示，中國(guó)公共政策制定過(guò)程越來(lái)越受到利益相關(guān)者的影響，特別是利益集團(tuán)的影響越來(lái)越大，但是這種影響過(guò)程是如何發(fā)生的，其動(dòng)機(jī)、資源和策略究竟如何，目前還是一個(gè)研究空白點(diǎn)。第四，提升中國(guó)公共政策的科學(xué)化、民主化水準(zhǔn)。近年來(lái)，中國(guó)政府在制定公共政策過(guò)程中開始傾聽民眾意見，

6、吸收民眾智慧，以提高政策水平，但與民眾期望仍有一定距離。對(duì)關(guān)系民生、國(guó)家社會(huì)發(fā)展的重大政策，既要對(duì)其制定過(guò)程有效制約，防止公共政策淪為既得利益者和強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的牟利工具，也要設(shè)定科學(xué)的程序提高政策質(zhì)量，維護(hù)公共利益，為最大多數(shù)人服務(wù)。（三）利益團(tuán)體概述1、利益團(tuán)體的概念利益團(tuán)體又被稱為壓力集團(tuán)，是一個(gè)在其成員持有共同態(tài)度的基礎(chǔ)上向社會(huì)其他集團(tuán)提出某種要求的集團(tuán)，是一些具有特定的利益要求或者社會(huì)政治、政策主張的人，他們?yōu)榱司S護(hù)各自的利益或主張通過(guò)壓力影響政府的政策制定和修訂以及實(shí)施的有政治性的社會(huì)團(tuán)體。它的目的是參與政治的決策，使得自身利益能在公共政策的實(shí)施中得到實(shí)現(xiàn)。所有利益團(tuán)體一直在直接或者

7、間接的影響著我國(guó)有關(guān)公共政策相關(guān)方案的制定或是執(zhí)行過(guò)程，而且還在其中扮演著不可忽視的角色。在推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)和諧方面，規(guī)范利益團(tuán)體對(duì)我國(guó)公共政策的影響的對(duì)策措施，有著重要意義。（1）利益團(tuán)體的內(nèi)涵詹姆斯麥迪遜把利益團(tuán)體界定為“為了某種共同的利益的沖動(dòng)所驅(qū)使而聯(lián)合起來(lái)的一些公民”。我國(guó)著名政治學(xué)家李景鵬先生認(rèn)為利益團(tuán)體就是向政府表達(dá)明確利益要求的有組織的群體。（2）利益團(tuán)體的本質(zhì)利益團(tuán)體的本質(zhì)是一個(gè)利益共同體，因此團(tuán)體的結(jié)合首先是以利益為紐帶。城市大學(xué)的岳經(jīng)綸教授就曾講到：可能全世界政策最多的國(guó)家就是中國(guó)，但我們有政策，卻沒有公共政策。為什么呢？因?yàn)檎哌^(guò)程是精英決策，不是大眾參與。

8、（3）利益團(tuán)體的類型利益團(tuán)體可以分為兩大類型。以出生或家庭背景如性別、宗教、地區(qū)、民族或種族特性為基礎(chǔ)的初級(jí)團(tuán)體，這類集團(tuán)一般比較固定。第二類集團(tuán)是自愿參加或以政治目的而設(shè)立的，如國(guó)防信息中心、生命權(quán)利集團(tuán)。（4）公共政策制定中的利益團(tuán)體當(dāng)一個(gè)社會(huì)問(wèn)題上升為公共政策問(wèn)題之后，利益主體之間的博弈主要在政策制定部門和政策對(duì)象之間展開。從理想模式來(lái)看，政府的政策制定部門應(yīng)該優(yōu)先考慮國(guó)家利益、全局利益和長(zhǎng)期利益。利益團(tuán)體在追求自身利益最大化的過(guò)程中，會(huì)對(duì)政策制定者施加壓力，避免政策制定者片面追求自身利益。而潛在的利益獲得者為了獲得利益，會(huì)向政府決策部門提供有利于自身的詳細(xì)資料，從而獲得傾斜性的政策方案

9、。2、利益團(tuán)體在我國(guó)公共政策制定過(guò)程中角色扮演處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó),日益分化的利益格局使得利益團(tuán)體的產(chǎn)生難以避免,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)社會(huì)利益的多元化,為了追求本團(tuán)體的利益,不同的利益團(tuán)體向公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程施加影響。利益團(tuán)體的影響力與他們的所掌握的資源及社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置密切相關(guān),他們通過(guò)自身掌握的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、公共輿論、說(shuō)服和誘導(dǎo)等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)生活中,利益團(tuán)體對(duì)公共政策制定的影響已涉及到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面,在中國(guó)的改革和發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)一些利益團(tuán)體影響甚至支配公共政策的例子。公共政策的制定要以法制化形式將利益團(tuán)體納入公共政策的制定過(guò)程,應(yīng)均衡各利益團(tuán)體對(duì)公共政策的影響

10、,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。而在現(xiàn)實(shí)政治生活中,利益團(tuán)體對(duì)公共政策的參與將會(huì)對(duì)政治體系帶來(lái)一系列的影響,一方面促進(jìn)了公民的利益表達(dá),促進(jìn)了公共政策的民主化進(jìn)程;另一方面也可能給政治體系帶來(lái)威脅,特別是在利益團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)失衡的社會(huì)中,拉大了不同團(tuán)體的政治不平等,同時(shí)降低政府的政治權(quán)威,損害政治體系的合法性基礎(chǔ)。（1）有利于推動(dòng)公共決策的民主化進(jìn)程。利益團(tuán)體通過(guò)將個(gè)體的分散的利益集中起來(lái),充分表達(dá)本集團(tuán)的利益,對(duì)公共政策施加影響,最終促成了符合公眾利益的政策,鼓勵(lì)民眾政治參與,有利于促進(jìn)普通民眾和社會(huì)團(tuán)體的利益表達(dá)。為利益團(tuán)體等各類社團(tuán)以及個(gè)人充分而自由的表達(dá)個(gè)人利益和觀點(diǎn)提供了平臺(tái),通過(guò)利益的聚合,最終

11、形成一個(gè)民主自由的政策決策機(jī)制。（2）加劇政治參與的不均衡。利益團(tuán)體在規(guī)模、力量、資源等各個(gè)方面都存在著非常大的差異,強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體過(guò)于強(qiáng)大,而弱勢(shì)利益團(tuán)體過(guò)于弱小,組織化程度較低,擁有的資源較少,難以向決策者施加影響,容易出現(xiàn)個(gè)別強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體操縱公共政策的情形,從而導(dǎo)致公共政策公平性的缺失,也加劇了各不同政治團(tuán)體的政治參與的不均衡。（3）降低政治權(quán)威性,削弱政治合法性。政治統(tǒng)治的合法性來(lái)源于公眾對(duì)統(tǒng)治者的自愿認(rèn)可,我國(guó)政治統(tǒng)治的合法性主要來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展給廣大人民群眾帶來(lái)的實(shí)惠,如果任由強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體操縱公共政策的決策和執(zhí)行過(guò)程,將會(huì)使作為公共政策本質(zhì)的公共性、公平性喪失殆盡,使處于弱勢(shì)的社會(huì)群體

12、對(duì)政治體系產(chǎn)生不信任感,降低政治威信,消蝕政治合法性。二、利益團(tuán)體對(duì)我國(guó)公共政策制定的影響（一）利益團(tuán)體對(duì)我國(guó)公共政策制定的影響方式利益團(tuán)體本質(zhì)上是一個(gè)利益共同體,而團(tuán)體的結(jié)合首先是以利益為紐帶。首先,利益團(tuán)體依據(jù)他們自身所掌握的資源,包括利益團(tuán)體所擁有的權(quán)力、掌握的財(cái)富以及在社會(huì)結(jié)構(gòu)中地位等,主要包括其使用的物質(zhì)財(cái)富和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等來(lái)決定他們對(duì)于公共政策制定的影響程度。其次,根據(jù)利益團(tuán)體所掌握的專業(yè)知識(shí)來(lái)決定其影響公共政策的制定。政策問(wèn)題的構(gòu)建總與專業(yè)知識(shí)相關(guān),利益團(tuán)體通常了解他們相關(guān)領(lǐng)域的大部專業(yè)知識(shí),使公共政策過(guò)程更具有合法性基礎(chǔ),以掩蓋利益團(tuán)體的特殊利益。最后,利益團(tuán)體還會(huì)以其組織化程

13、度來(lái)提升其影響政策制定的合力。即利益團(tuán)體內(nèi)部的規(guī)范化程度,通過(guò)建立嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)和分工,因此能夠?qū)φ哌M(jìn)行持續(xù)的影響。在具備了一定的條件后,如何影響政策制定過(guò)程是至關(guān)重要的。一般來(lái)說(shuō),利益團(tuán)體影響公共政策的途徑主要有以下幾種方式:1、發(fā)揮自身社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)通過(guò)集團(tuán)領(lǐng)袖或成員的親緣、地緣等關(guān)系紐帶,直接或者間接地同該政策的決策群體的核心成員取得聯(lián)系,這是符合中國(guó)政治文化特點(diǎn)的最常用的方式,主要的目的不僅在于向決策者表達(dá)本集團(tuán)的利益訴求,更重要的是溝通信息。通過(guò)制度性信息渠道或者非制度性信息渠道,通過(guò)與決策者的個(gè)人聯(lián)系而表達(dá)利益訴求,從而對(duì)政策制定和決定施加影響。2、通過(guò)口頭或書面說(shuō)服的方式如

14、果說(shuō)利益團(tuán)體通過(guò)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是訴諸于情感因素,那么說(shuō)服工作主要是理性化的過(guò)程,通過(guò)擺事實(shí),講道理,向決策者陳述該政策措施的利弊所在,并且往往是在公共利益的幌子下來(lái)達(dá)到本集團(tuán)的利益。其形式也主要以研究報(bào)告、來(lái)信來(lái)訪的形式體現(xiàn)。上書決策者一直以來(lái)都是中國(guó)的民間個(gè)人和團(tuán)體向統(tǒng)治者進(jìn)行利益表達(dá)的常用形式。3、充分利用輿論工具現(xiàn)代社會(huì)中,新聞媒體扮演著越來(lái)越重要的角色,公共輿論最重要的表現(xiàn)形式就是經(jīng)過(guò)新聞媒體得以顯現(xiàn),巧妙地利用宣傳工具就成為利益團(tuán)體常用的方法。通過(guò)現(xiàn)代傳媒,如網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊雜志的大量宣傳報(bào)導(dǎo),使政策制定者和公眾逐漸接受了利益群體所倡導(dǎo)的理念,從而對(duì)政策制定者施加一定影響。4

15、、采用利益誘導(dǎo)的手段利益團(tuán)體通過(guò)提供經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)或者政治上服從來(lái)達(dá)到影響公共政策制定的目標(biāo)。在官僚機(jī)構(gòu)自身利益膨脹的條件下更是如此。中國(guó)政府的各部門擁有一定的行政立法權(quán)與政策制定權(quán),在部門利益驅(qū)動(dòng)下,把起草相關(guān)政策當(dāng)作謀取、擴(kuò)大本位利益的好機(jī)會(huì),因此出現(xiàn)了以政策換取部門利益的情況。5、采取非制度性政治參與通過(guò)非制度性政治參與的方式向決策者表達(dá)本群體的利益訴求,如集會(huì)、游行和靜坐、封堵公路等。這對(duì)于利益團(tuán)體來(lái)說(shuō)是最后也是較為有效的途徑。通過(guò)將本集團(tuán)的利益表達(dá)訴諸于公共輿論而進(jìn)人決策者的視野,因?yàn)樵谝陨鐣?huì)政治穩(wěn)定為大局的政府,這樣的方式是容易引起決策者重視的重要途徑。（二）利益團(tuán)體對(duì)公共政策的確實(shí)

16、影響利益團(tuán)體在公共政策執(zhí)行中也就處于一種不容忽視的重要地位，其影響的大小也就決定公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。1、積極影響第一，利益團(tuán)體有助于澄清并表達(dá)民意通過(guò)利益團(tuán)體之間彼此競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)辯，扮演公民個(gè)人與國(guó)家之間的緩沖器角色，將成員各種不同的、分散的、無(wú)序的利益要求綜合起來(lái)，形成一個(gè)較為統(tǒng)一的、完整的、有序的意見或政治力量傳輸?shù)經(jīng)Q策系統(tǒng)，為政策制定提供決策信息。第二，利益團(tuán)體有助于形成政策議程。政策議程是指由那些被決策者選中，并感到有必要采取行動(dòng)的要求組成。由于利益團(tuán)體都在尋求一種合理的平衡狀態(tài)，所以某一問(wèn)題威脅到這一平衡的存在，它們就會(huì)做出相應(yīng)的反應(yīng)。第三，廣泛的利益團(tuán)體的同時(shí)存在和相互平衡，事實(shí)上

17、起到了有效糾偏的作用。利益群體對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面的政策的制定予以審視、督促、批評(píng)和建議，從而提高公共政策制定的公正性，大大增強(qiáng)了公共政策制定的透明度和公開性。同時(shí)利益團(tuán)體向公民提供一種發(fā)泄抱怨和挫折的合法渠道，從而有助于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，有利于促進(jìn)公共政策執(zhí)行的民主化。第四，提高政府績(jī)效。（1）利益團(tuán)體能給公共政策執(zhí)行主體提供信息，而這些信息有利于公共政策執(zhí)行主體采取更有效的政策執(zhí)行措施解決實(shí)際問(wèn)題，從而提高政府績(jī)效。（2）利益團(tuán)體能為公共政策執(zhí)行主體提供有關(guān)公共政策執(zhí)行的有效方案和技術(shù)性服務(wù)，起到“政府助手”的作用。（3）公共政策執(zhí)行主體可以利用利益團(tuán)體的部分資源來(lái)推進(jìn)公共政策的執(zhí)行工作，

18、甚至可以通過(guò)引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或“聘用”社會(huì)優(yōu)秀人才改進(jìn)公共政策執(zhí)行系統(tǒng)，從而提高政策績(jī)效。（4）利益團(tuán)體是公共政策執(zhí)行中最大的對(duì)象性制約因素，如果能獲得這些利益團(tuán)體的支持、理解和幫助，顯然有利于公共政策執(zhí)行的有效推進(jìn)。最后，強(qiáng)化政策監(jiān)督。利益團(tuán)體除了能集中政策對(duì)象的政策利益與要求之外，還能通過(guò)集體力量有效地影響公共政策執(zhí)行過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行主體行為的監(jiān)督與制約。2、消極影響利益團(tuán)體更多的是代表目標(biāo)群體的利益要求，因此不免在與公共政策執(zhí)行主體互動(dòng)中產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。首先，損害公共利益。利益團(tuán)體關(guān)心的是影響與集團(tuán)利益相關(guān)的政策，不同的利益團(tuán)體有著不同的利益傾向和利益需

19、求，加上利益團(tuán)體之間的競(jìng)爭(zhēng)也不能維護(hù)非集團(tuán)成員的利益，從而會(huì)損害了社會(huì)大眾的公共利益。第二，滋生腐敗。一些利益群體，利用其強(qiáng)大的權(quán)力資源，進(jìn)行“權(quán)力尋租”、“錢權(quán)”交易和其他違法活動(dòng)。第三，削弱政府權(quán)威。由于存在公共利益和特殊利益的沖突問(wèn)題，政策制定程序非常復(fù)雜，由于政治權(quán)力的分散，利益群體之間的互動(dòng)也會(huì)導(dǎo)致政府行為處于被動(dòng)地位，失去應(yīng)有的政府權(quán)威。第四，導(dǎo)致執(zhí)行偏差。若政府執(zhí)行不符合利益團(tuán)體的需求，就不給予接受和支持，即所謂的“有利就執(zhí)行，無(wú)利就變形”、“上有政策，下有對(duì)策”，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。最后，忽視弱勢(shì)群體。利益團(tuán)體與公共政策執(zhí)行主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與互動(dòng)集中了較大多數(shù)社會(huì)主體的利益要求，但

20、是難以做到真正意義上的公平與公正，從而使公共政策執(zhí)行制定及其執(zhí)行陷入“兩難抉擇”之中，而為了維系社會(huì)的和諧和政治穩(wěn)定，盡可能避免和減緩利益團(tuán)體之間存在的利益沖突，又不得對(duì)公平原則和民主要求進(jìn)行“妥協(xié)”和“折衷”處理，從而又使公共政策陷入“悲劇性抉擇”之中，最終導(dǎo)致社會(huì)整體利益的損害和弱勢(shì)群體利益的忽視。三、利益團(tuán)體參與公共政策制定面臨困境的原因分析通過(guò)分析條例制定過(guò)程，我們可以發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)利益團(tuán)體參與公共政策的制定過(guò)程中，還存在很多的問(wèn)題，這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，源于我國(guó)缺乏利益訴求的表達(dá)機(jī)制、我國(guó)利益團(tuán)體發(fā)展不充分不均衡、源于我國(guó)的最大的最有權(quán)勢(shì)的“利益團(tuán)體” 某些政府部門機(jī)構(gòu)的追逐部門利益。這

21、些問(wèn)題，導(dǎo)致了我國(guó)利益團(tuán)體參與政策過(guò)程的困境。(一)我國(guó)現(xiàn)行的決策體制缺乏健全的利益訴求表達(dá)機(jī)制一個(gè)健全合理的利益表達(dá)機(jī)制是政策參與者表達(dá)自身利益訴求，實(shí)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)良好互動(dòng)的基礎(chǔ)。利益表達(dá)機(jī)制不健全或者不合理，不僅不利于政策制定者全面掌握各利益群體的真正動(dòng)機(jī)和需求，還會(huì)做出錯(cuò)誤的決策，導(dǎo)致和加劇社會(huì)的不公平。當(dāng)然，目前我國(guó)并非完全沒有利益表達(dá)機(jī)制。但是，能夠有效地使用這些表達(dá)機(jī)制的人都是那些有著豐富的資源和手段的強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體，弱勢(shì)利益群體根本不可能通過(guò)利用這些利益表達(dá)機(jī)制維護(hù)自己的利益。 “因?yàn)檎?dāng)利益表達(dá)渠道的缺失，弱勢(shì)群體當(dāng)然無(wú)法通過(guò)協(xié)商和談判的方式來(lái)維護(hù)自身利益，利益關(guān)系失衡的格局始終得

22、不到調(diào)整。 ”(二)我國(guó)利益團(tuán)體發(fā)展不均衡 JR湯森和B沃馬克在中國(guó)政治指出： “自1978年以來(lái)（中國(guó)）出現(xiàn)了特殊利益團(tuán)體的大爆炸。 ”然而，這樣的“大爆炸”在缺乏合理的體度規(guī)范下往往會(huì)出現(xiàn)利益團(tuán)體不均衡發(fā)展，從而不利于民主的決策。 “強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體組織化程度較高、集團(tuán)意識(shí)性較強(qiáng)、擁有資源較多、利益表達(dá)順暢，因此在使本集團(tuán)利益最大化動(dòng)力的驅(qū)使下，它們充分運(yùn)用自身的一切力量，積極的影響政府的決策和實(shí)施，在與其他利益團(tuán)體的博弈中暫時(shí)占據(jù)主導(dǎo)地位。 ”那些力量微小和資源薄弱的利益團(tuán)體，在與強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體博弈中往往處于下風(fēng)。政策制定者應(yīng)該反思：為什么條例出臺(tái)后，被拆遷者仍然無(wú)力面對(duì)開發(fā)商的暴力拆遷？(三

23、) 利益團(tuán)體在公共政策過(guò)程中優(yōu)先考慮自己的利益政府有著公利人和經(jīng)濟(jì)人的雙重角色，然而人們往往過(guò)于信任政府而忽略了其經(jīng)濟(jì)人角色?！罢捌涔珓?wù)人員也具有自身的利益目標(biāo)，而且會(huì)盡可能的追求自身社會(huì)實(shí)際并不存在作為政府公共政策追求目標(biāo)的所謂公共利益”。那些危及財(cái)政收入或者官員政績(jī)的公共政策，地方政府往往會(huì)表現(xiàn)出全力抵制，這時(shí)無(wú)論哪些利益團(tuán)體，尤其是那些弱勢(shì)利益團(tuán)體，無(wú)論怎么上訪、上訴、甚至是暴力抵抗、自焚等都是徒勞無(wú)益的。比如由舊的拆遷條例引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題早就引起社會(huì)的關(guān)注，但是“2001年現(xiàn)有拆遷制度確立以來(lái)，社會(huì)上有三次要求修改的浪潮，但都最終無(wú)果。 ”對(duì)于條例能否起到預(yù)期的效果，不少學(xué)者都表示了

24、謹(jǐn)慎的悲觀，認(rèn)為地方政府的游說(shuō)力量太大，對(duì)中央的政策施加了很大的壓力。事實(shí)上，雖然今年1月份條例已經(jīng)實(shí)施，但是，卻還發(fā)生很多野蠻拆遷的事件，如法制日?qǐng)?bào) 1版曾于2011年2月17日刊登了沈陽(yáng)多名體育功勛家遭打砸一文，讓人不得不懷疑條例是否起到了作用四、規(guī)范利益團(tuán)體對(duì)公共政策制定影響的對(duì)策建議實(shí)際上，在現(xiàn)代這樣一個(gè)多元民主的信息社會(huì)中，社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜化、政府官僚體制的固有缺陷都已經(jīng)表明，政府不再是社會(huì)治理的唯一中心政府也沒有能力單獨(dú)應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，政府不再能夠單獨(dú)壟斷公共政策制定的權(quán)力。政府必須和社會(huì)、第三部門等組織形多中心的治理主體，政府在政策制定的過(guò)程中必須充分均衡各個(gè)利益集團(tuán)的利益訴求

25、。在我國(guó)也不例外。要使利益集團(tuán)在公共政策的制定過(guò)程中發(fā)揮積極的作用，就必須從制度等方面規(guī)范好利益集團(tuán)的發(fā)展。(一)要健全和暢通利益集團(tuán)的利益訴求表達(dá)制度一種有效的利益表達(dá)機(jī)制能夠使社會(huì)能夠使政策制定者能夠聽到社會(huì)各界的心聲，使政策反映當(dāng)前社會(huì)的要求。我國(guó)現(xiàn)有的政策制定的信息子系統(tǒng)，在收集信息過(guò)程中還存在很多問(wèn)題，他們不能全面地收集和反應(yīng)社會(huì)各界的信息，心理態(tài)度，他們?cè)谑占畔⒌臅r(shí)候存在著層級(jí)過(guò)多、渠道過(guò)長(zhǎng)、滯后現(xiàn)象嚴(yán)重、容易失真等問(wèn)題。利益集團(tuán)作為分利時(shí)代的群體代表，其具有靈活性高、接近底層等優(yōu)勢(shì)。他們能夠提供準(zhǔn)確的信息資訊，能夠正確地反映某一群體的訴求，他們是正確制定公共政策所必需的原材料來(lái)

26、源。為了發(fā)揮利益集團(tuán)在政策制定過(guò)程中的作用，我們必須建立健全和完善各種利益表達(dá)制度，使利益集團(tuán)的利益訴求能更有效地更快捷地傳遞給公共政策制定者。具體而言，就是要從以下幾個(gè)方面下工夫：第一，完善現(xiàn)行人大會(huì)議和政協(xié)會(huì)議制度，使其成為參與公共政策制定的主干渠道；第二，完善和拓寬公共政策聽證制度和政務(wù)公開制度，使信息能夠在各社會(huì)充分流動(dòng)，保證人民享有的知情權(quán)；第三，要設(shè)置相關(guān)的制度，確保各個(gè)利益集團(tuán)能夠公平的利用現(xiàn)代多媒體通訊技術(shù)表達(dá)自己的訴求；第四，要確保人們擁有發(fā)表自己的觀點(diǎn)和看法的權(quán)利，而不至于輕易“因言獲罪”。只有“百家爭(zhēng)鳴”，才有可能更加科學(xué)民主的論證政策的科學(xué)性、合理性。(二)政策制定過(guò)程

27、中，要善于與弱勢(shì)利益群體溝通弱勢(shì)利益群體不可能像強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)一樣擁有豐富和充足的社會(huì)資源與財(cái)力通過(guò)合法途徑影響政策導(dǎo)向和偏好，所以，為了維持和實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，弱勢(shì)利益群體往往傾向于通過(guò)非制度化的途徑一種“非暴力不合作、行賄、越級(jí)上訪、非法集會(huì)、包圍政府駐地、占領(lǐng)機(jī)關(guān)學(xué)校、與警察發(fā)生街頭沖突、阻塞交通”的行為來(lái)對(duì)政策制定主體施加壓力，由于非制度化參與并不符合公共利益，所以政府必須建立一種利益均衡機(jī)制，必須扶持弱勢(shì)利益集團(tuán)的發(fā)展。只有提供一種合理的制度安排扶持弱勢(shì)利益群體，他們才會(huì)以和平的方式參與到制度內(nèi)的對(duì)話中。如學(xué)者所言“組織起來(lái)的集體表達(dá)、溝通與協(xié)商對(duì)于弱勢(shì)群體就顯得尤為必要，經(jīng)驗(yàn)表明

28、，經(jīng)過(guò)凝聚的利益訴求也更容易通過(guò)談判和仲裁的方式獲得解決。 ”具體的，在思想上，政策主體應(yīng)該知道自己是公權(quán)力的使用者，是社會(huì)公平與正義的代表者，政策制定主體必須要站在公正的立場(chǎng)上，考慮弱勢(shì)群體的利益訴求，在制度上，要通過(guò)制度安排，強(qiáng)制政策制定過(guò)程中必須傾聽弱勢(shì)群體的聲音，必須要體現(xiàn)弱勢(shì)群體的訴求，要給予弱勢(shì)利益群體一些制度的優(yōu)勢(shì)和幫助；在經(jīng)濟(jì)上，要通過(guò)一定的財(cái)政支持，扶持弱勢(shì)利益群體的發(fā)展；最后政府還應(yīng)該在人力、智力等方面支持等幫助弱勢(shì)利益集團(tuán)的發(fā)展，使其逐漸具備和強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)抗?fàn)幒筒┺牡膶?shí)力。(三)必須加強(qiáng)制度建設(shè)，確?！皺?quán)為民所用”社會(huì)契約論認(rèn)為，主權(quán)在民，國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民，國(guó)家的權(quán)力

29、必須是為社會(huì)福祉所用，因此，作為權(quán)力行使者的政府必須保持公正性。政府在制定與實(shí)施公共政策過(guò)程中，必須站在公共利益的視角上思考問(wèn)題，更多的關(guān)注公平與正義的實(shí)現(xiàn)。然而，在長(zhǎng)期的“強(qiáng)政府弱社會(huì)”格局下，政府過(guò)多的介入社會(huì)和市場(chǎng)的發(fā)展，給官員的尋租與腐敗、部門利益的產(chǎn)生創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，也給利益集團(tuán)俘獲政府創(chuàng)造了空間。 “如果國(guó)家機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)俘獲，任由利益集團(tuán)與腐敗官員主導(dǎo)公共政策過(guò)程，必然嚴(yán)重的侵害廣大公眾的利益”當(dāng)前我國(guó)之所以在拆遷過(guò)程中有損公平，發(fā)生血案，之所以有官員直言對(duì)新拆遷法的反感甚至發(fā)表一些不負(fù)責(zé)任的話，就是一些地方政府和官員偏離了公共性。因此，為了保證政府的公共性，保證公共政策在對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配過(guò)程中能夠體現(xiàn)公平和公正，我們必須通過(guò)各種方式，提高官員的素質(zhì)尤其是道德水平，提高他們?yōu)槿嗣穹?wù)、服從大局的意識(shí)；必須加快轉(zhuǎn)優(yōu)化政府職能，改革和完善我國(guó)政治體制，加強(qiáng)社會(huì)民主，提高公民的權(quán)利意識(shí)，完善各種監(jiān)督制約與權(quán)力的制衡機(jī)制，落實(shí)“陽(yáng)光政府”工程，堅(jiān)決擴(kuò)大和實(shí)施中華人民共和國(guó)政府信息公開條例，保證公民的知情權(quán)，鞏固和擴(kuò)大人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力和作用，使更多的社會(huì)主體能夠參與到公共政策的制定過(guò)程中來(lái)，以防止國(guó)家機(jī)關(guān)成為利益集團(tuán)的代言