城郊非建設(shè)用地控制的功能支撐問(wèn)題研究

1、按進(jìn)行規(guī)劃研究，需要廣開(kāi)眼界，兼收并蓄。對(duì)各類專業(yè)期刊、書籍的閱讀和思考是規(guī)劃研究工作的基礎(chǔ)之一。為此，規(guī)劃研究中心建立讀書制度，以每月讀一本書，寫一篇讀后感的形式，奠定知識(shí)基礎(chǔ)，開(kāi)闊學(xué)術(shù)視野。本期規(guī)劃研究以其中一篇讀后感作為主題，既作文獻(xiàn)引介，也作觀點(diǎn)探討。當(dāng)前我國(guó)城市無(wú)序蔓延的趨勢(shì)加劇，非建設(shè)用地向建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)上升勢(shì)頭。城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)Υ说膽?yīng)對(duì)措施是對(duì)可能造成自然資源破壞和環(huán)境問(wèn)題的建設(shè)限制性因素進(jìn)行綜合考慮，開(kāi)展針對(duì)城市盲目擴(kuò)張的建設(shè)限制性規(guī)劃。本文認(rèn)為非建設(shè)用地規(guī)劃如果僅僅從規(guī)劃技術(shù)角度著手進(jìn)行空間布局上的控制，很難真正解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的城郊用地控制與地方政府期待通過(guò)土地提

2、高經(jīng)濟(jì)效益之間的矛盾。因此本文從規(guī)劃實(shí)施的角度出發(fā)，提出建立城郊非建設(shè)用地的功能支撐體系，引導(dǎo)城郊非建設(shè)用地向功能多元化的目標(biāo)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)用地自身經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能、服務(wù)功能和文化功能的一體化，同時(shí)提出建立功能支撐體系的三種措施，即：建立業(yè)態(tài)多元化的農(nóng)業(yè)用地使用機(jī)制；鼓勵(lì)建立民間非贏利組織進(jìn)行非建設(shè)用地功能使用和監(jiān)管的土地功能維護(hù)機(jī)制；強(qiáng)化鄉(xiāng)村土地固有的承載傳統(tǒng)文化的功能。日前閱讀城市規(guī)劃 2006年第 12期北京限建區(qū)規(guī)劃：制定城市擴(kuò)展的邊界（以下簡(jiǎn)稱北京限建區(qū)規(guī)劃）一文，文章著重對(duì)城市非建設(shè)用地范圍的劃定方法進(jìn)行了探討，讀來(lái)頗有裨益，也啟發(fā)人思考一些相關(guān)的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程加快，城市無(wú)

3、序蔓延的趨勢(shì)加劇，非建設(shè)用地向建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)上升勢(shì)頭。城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)Υ说膽?yīng)對(duì)措施是對(duì)可能造成自然資源破壞和環(huán)境問(wèn)題的建設(shè)限制性因素進(jìn)行綜合考慮，開(kāi)展針對(duì)城市盲目擴(kuò)張的建設(shè)限制性規(guī)劃。通過(guò)此類規(guī)劃保留一定量的未開(kāi)發(fā)土地，為未來(lái)發(fā)展留下彈性空間，促進(jìn)城市及區(qū)域生態(tài)環(huán)境向可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)演進(jìn)，同時(shí)通過(guò)建設(shè)限制性規(guī)劃的編制和實(shí)施，進(jìn)一步鞏固規(guī)劃的龍頭作用。北京限建區(qū)規(guī)劃一文從技術(shù)角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)地形數(shù)據(jù)、邊界數(shù)據(jù)和限建要素?cái)?shù)據(jù)的分析，建立限建單元模型，在限建單元空間計(jì)算和屬性分析的基礎(chǔ)上，對(duì)所有 “限建等級(jí) ”屬性相同的限建單元進(jìn)行合并，生成限建分區(qū)分類，即絕對(duì)禁建區(qū)、相對(duì)限建區(qū)、嚴(yán)格限建區(qū)、一般

4、限建區(qū)、適度限建區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)。對(duì)各類限建區(qū)采取不同的限建導(dǎo)則進(jìn)行具體限制建設(shè)類型的控制。文章研究較深入的地方體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是采用計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)手段對(duì)數(shù)字化的地形數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，科學(xué)確定各類限制區(qū)的范圍和邊界；二是將城市增長(zhǎng)邊界劃分為剛性邊界和彈性邊界，對(duì)于禁止建設(shè)區(qū)，屬于城市發(fā)展的剛性邊界，嚴(yán)格控制不能突破，而限制建設(shè)區(qū)，屬于城市發(fā)展的彈性邊界，可以針對(duì)城市的不同發(fā)展規(guī)模有相應(yīng)的調(diào)整，轉(zhuǎn)變其為建設(shè)用地；三是針對(duì)一般限制建設(shè)規(guī)劃將限制對(duì)象籠統(tǒng)規(guī)定為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的狀況，認(rèn)為由于每一類城鎮(zhèn)建設(shè)用地類型的人類活動(dòng)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度各不相同，則相應(yīng)的對(duì)生態(tài)造成破壞和受環(huán)境災(zāi)難影響的程度也不同，所以研究中

5、對(duì)每一類城鎮(zhèn)建設(shè)用地類型劃定作了相應(yīng)限建分區(qū)，從而可以更為深入地指導(dǎo)實(shí)際的開(kāi)發(fā)工作?？傮w來(lái)看，文章從技術(shù)角度對(duì)城市各類限建用地范圍、界限的劃定進(jìn)行了深入細(xì)致的探討，研究結(jié)果具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性。但從規(guī)劃實(shí)施的角度出發(fā)，對(duì)當(dāng)前規(guī)劃方案落實(shí)過(guò)程進(jìn)行考察可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)傾盡人力物力財(cái)力做出來(lái)的規(guī)劃，盡管具有較強(qiáng)的合理性，也從大局出發(fā)照顧到各方利益的平衡，對(duì)城市、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展都能統(tǒng)籌考慮，但在實(shí)施過(guò)程中，往往因?yàn)樯贁?shù)既得利益者為了局部私利違法改變土地用途而使規(guī)劃達(dá)不到應(yīng)有的控制目的。許多地方管理者私自將農(nóng)業(yè)用地改變性質(zhì)劃為工業(yè)用地，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲取土地出讓的巨額費(fèi)用是目前泛濫

6、的實(shí)例。這在本質(zhì)上是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地可期待的經(jīng)濟(jì)獲利效率不一樣，導(dǎo)致農(nóng)民和地方政府希望將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或其他類型城鎮(zhèn)建設(shè)用地而從中牟利。如果僅僅從規(guī)劃技術(shù)角度著手，很難真正解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的城郊用地控制與地方政府期待通過(guò)土地提高經(jīng)濟(jì)收入之間的矛盾。對(duì)這一矛盾進(jìn)行思考，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從建立城郊非建設(shè)用地的功能支撐體系入手，引導(dǎo)城郊非建設(shè)用地向功能多元化的目標(biāo)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)用地自身經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能、服務(wù)功能和文化功能的一體化，在城郊非建設(shè)用地第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)復(fù)合化的過(guò)程當(dāng)中降低規(guī)劃管理監(jiān)控的難度，使城郊非建設(shè)用地既能真正成為城市的生態(tài)屏障，也能讓市民和農(nóng)民從功能多元化的發(fā)展中

7、獲得好處。下面以歐洲一些國(guó)家編制限制城市無(wú)序蔓延的城郊綠帶規(guī)劃為例來(lái)看其非建設(shè)用地控制過(guò)程的演變。英國(guó) 1947 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)之后，很多城市都編制了綠帶規(guī)劃，這種限制城市擴(kuò)張的綠帶類似于今天我國(guó)制定的非建設(shè)用地類型。在規(guī)劃實(shí)施初期，綠帶只是消極地作為控制城市擴(kuò)張，保護(hù)農(nóng)田的手段，但隨著時(shí)間的推移，倫敦很多學(xué)院和俱樂(lè)部的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所都建在綠帶之中，綠帶實(shí)際成了市民體育活動(dòng)的場(chǎng)所。巴黎1965年所作的總體規(guī)劃在主要城市的擴(kuò)張軸之間規(guī)劃了綠色空間，這項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施的效果于 10 年之后，也就是1975年進(jìn)行了重新評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)不能僅僅強(qiáng)調(diào)綠色空間的保護(hù)，還應(yīng)考慮如何利用綠色空間，綠色空間本身的脆弱性使其并不能有

8、效阻止城市的膨脹。于是1975年的巴黎規(guī)劃進(jìn)一步明確了綠帶的多種功能和積極的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。巴黎6 個(gè)綠帶總共占地2500km2 ，占整個(gè)規(guī)劃區(qū)的30%，新規(guī)劃的綠帶增加了戶外游憩設(shè)施，盡力適應(yīng)現(xiàn)有居民和行業(yè)特別是農(nóng)業(yè)的需求。新的游憩功能通過(guò) “有控制的發(fā)展”的過(guò)程嫁接于傳統(tǒng)的土地利用方式上?？傮w來(lái)看，西歐各主要城市在保護(hù)各自鄉(xiāng)村地帶的同時(shí)，都積極開(kāi)發(fā)一些日游憩中心，將保護(hù)與利用有效結(jié)合起來(lái)。為了使環(huán)境景觀較好的非建設(shè)用地盡量接近于城市所有部分，產(chǎn)生了 “綠廊 ”、 “綠色緩沖帶 ”、 “綠軸 ”、 “綠楔 ”等非建設(shè)用地類型。不論是大都市區(qū)域還是中等城市都把帶有游憩系統(tǒng)規(guī)劃的綠帶規(guī)劃作為城市區(qū)域規(guī)

9、劃的一項(xiàng)內(nèi)容。從區(qū)域到鄰里的游憩空間和連接各類游憩空間的旅游通道，大多都位于這種鄉(xiāng)村的非建設(shè)用地中。1、建立業(yè)態(tài)多元化的農(nóng)業(yè)用地使用機(jī)制，發(fā)展融農(nóng)業(yè)功能、旅游功能、經(jīng)濟(jì)功能為一體的土地使用模式。以重慶墊江發(fā)展的牡丹花卉產(chǎn)業(yè)基地為例，其以花卉產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)其他多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一，經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和推廣。墊江牡丹因其花型奇異、觀賞性強(qiáng)、藥用價(jià)值高等特點(diǎn)在西部地區(qū)獨(dú)具特色。近年來(lái)墊江縣依靠縣里內(nèi)特有的牡丹資源，開(kāi)發(fā)出太平湖牡丹精品園、白靈山牡丹園、愷之峰牡丹精品園、楠竹山森林公園等多個(gè)植物培植基地，牡丹成為墊江的特色 “招牌” 。而牡丹產(chǎn)業(yè)的崛起更進(jìn)一步帶動(dòng)了該縣旅游業(yè)的發(fā)展

10、。 2005 年，全縣旅游直接收入達(dá)2482萬(wàn)元。與此同時(shí)，一條 “牡丹產(chǎn)業(yè)鏈”也在墊江形成，初步實(shí)現(xiàn)了由原來(lái)單一的藥用牡丹基地發(fā)展成為集藥用、旅游、花卉產(chǎn)品、深加工產(chǎn)品于一體的鏈條完善的大產(chǎn)業(yè)雛形。此外，牡丹作為退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行林、藥、花、果間種，帶動(dòng)了林區(qū)農(nóng)民人均純收入的大幅度增長(zhǎng)。2、鼓勵(lì)建立民間非贏利組織進(jìn)行非建設(shè)用地功能使用和監(jiān)管的土地功能維護(hù)機(jī)制。隨著城市和郊區(qū)景觀分異的日趨擴(kuò)大，前往郊區(qū)出游的市民越來(lái)越多。在此基礎(chǔ)上，市民的環(huán)保意識(shí)也日益增強(qiáng)，愿意前往郊區(qū)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的人數(shù)也在不斷增加。在這方面，可以借鑒日本借助“NPO&織協(xié)助維護(hù)、管理和利用城市近郊森林資源的經(jīng)驗(yàn)。所

11、謂“NPO是英語(yǔ)Non ProfitOrganization 的縮寫，意即民間非贏利組織，是以志愿者活動(dòng)為主、以社會(huì)服務(wù)為內(nèi)容的特定非營(yíng)利活動(dòng)，目的是進(jìn)一步增進(jìn)公益事業(yè)。由于日本市民環(huán)保意識(shí)較高，市民自發(fā)維護(hù)森林資源的活動(dòng)在各地不斷增加，以前日本的森林只有林業(yè)部門負(fù)責(zé)，但隨著有意愿參與森林資源保護(hù)和利用的個(gè)人和單位的數(shù)量在不斷增加，日本民間自發(fā)成立了專司近郊森林維護(hù)的“NPO組織。由于參與其中的人員目的各不相同，有的人把其作為接觸自然的娛樂(lè)活動(dòng)，有的人想從事間伐等山中作業(yè)，有的人則純粹為了放松而參加?！癗PO組織將他們根據(jù)目的不同分為多個(gè)小組開(kāi)展活動(dòng)，修整、間伐、維護(hù)森林用地，取得了很大成效。參與者因?yàn)榻佑|自然而轉(zhuǎn)換心情，郊區(qū)林地則因?yàn)橛辛耸忻竦南ば暮亲o(hù)而成為美麗的風(fēng)景。3、強(qiáng)化鄉(xiāng)村土地固有的承載傳統(tǒng)文化的功能。使鄉(xiāng)村土地成為傳承歷史文脈和體現(xiàn)傳統(tǒng)文化價(jià)值的場(chǎng)所。中國(guó)是一個(gè)幾千年來(lái)均以農(nóng)耕文化立國(guó)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，傳統(tǒng)文化的根在農(nóng)村，郊區(qū)非建設(shè)用地的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)提高鄉(xiāng)村文化的地位，附著于農(nóng)業(yè)土地之上的鄉(xiāng)村文化地位的提升必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村土地的保護(hù)帶來(lái)有效的激勵(lì)效用?？v觀世界歷史，無(wú)論中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，還是英法這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，都經(jīng)歷過(guò)漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)文化階段，但在今天，中國(guó)對(duì)發(fā)源于農(nóng)耕制度下的傳統(tǒng)文化的