跨地區(qū)合作提供基本公共服務(wù)的公共政策分析

1、跨地區(qū)合作提供根本公共效勞的公共政策分析地區(qū)合作是黨中央推進(jìn)“根本公共效勞均等化戰(zhàn)略中解決區(qū)域共生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從浙江、珠三角兩大合作樣本的典型考觀察，浙江與珠三角在合作形式上處于不同層次，公共政策的示范效應(yīng)亦呈差異性。在分析兩大樣本公共政策的根底上，設(shè)想于法律上設(shè)計(jì)?跨區(qū)域合作提供根本公共效勞條例?以標(biāo)準(zhǔn)合作，于政策上以多元主體合作供給形式、協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制搭建標(biāo)準(zhǔn)、長效合作的平臺(tái)，力求重構(gòu)跨區(qū)域合作提供公共效勞的公共政策。關(guān)鍵詞：跨地區(qū)合作；根本公共效勞；合作機(jī)制；公共政策中圖分類號(hào)：f83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：1007905x(2022)02006604自黨中央提出“根本公共效勞均等化戰(zhàn)

2、略后，根本公共效勞便上升為地方政府區(qū)域治理的重點(diǎn)。在這一戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，區(qū)域公共問題往往被利益相關(guān)、問題共性的地方政府推至交流、合作的平臺(tái)，共同商討、應(yīng)對諸如“跨區(qū)域環(huán)境資源保護(hù)、“突發(fā)性公共問題處理、“地區(qū)社會(huì)治安與犯罪預(yù)防、“地方根底設(shè)施開展等問題。由于問題關(guān)乎區(qū)域共同利益，治理后能對周邊地區(qū)形成正外部效應(yīng)，且單一地方政府對提供此類公共效勞力不從心，因此聯(lián)手處理成為最正確選擇。由是觀之，跨區(qū)域合作在“根本公共效勞均等化中承載著解決區(qū)域共生問題的重要任務(wù)，而如何利用具有效率的制度安排來處理區(qū)域合作公共事務(wù)那么是題中之義。一、浙江、珠三角區(qū)域合作樣本的典型考察(一)樣本之一：浙江省跨區(qū)域合作提

3、供公共效勞1借力“山海協(xié)作工程，龍泉市積極推進(jìn)勞動(dòng)力資源跨區(qū)域轉(zhuǎn)移浙江省自2002年始全面施行“山海協(xié)作工程，通過興旺地區(qū)與欠興旺地區(qū)多領(lǐng)域、多層次的合作，促進(jìn)欠興旺地區(qū)的跨越式開展。作為省內(nèi)相對貧困地區(qū)的龍泉市，針對閑置勞動(dòng)力富集狀況，采取三項(xiàng)措施加快勞動(dòng)力資源轉(zhuǎn)移。即，加強(qiáng)與興旺地區(qū)的勞務(wù)信息對接，做好牽線搭橋工作；加強(qiáng)與麗水、溫州等企業(yè)聯(lián)絡(luò)，互通勞動(dòng)力供求信息；依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)勞動(dòng)保障所，為外出務(wù)工人員提供各類訂單式培訓(xùn)。經(jīng)過幾年的努力，龍泉市已擺脫勞動(dòng)力過剩、就業(yè)困難的狀況。轉(zhuǎn)移本地充裕勞動(dòng)力、促進(jìn)就業(yè)本身是政府提供根本公共效勞的一項(xiàng)重要內(nèi)容。龍泉市借力“山海協(xié)作工程以促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就

4、業(yè)所進(jìn)展的區(qū)域合作是卓有成效的，它向人們展示著區(qū)域間勞務(wù)合作的開展?jié)摿Α?紹興跨區(qū)域治理污水，市、縣共建世界最大的紡織印染污水集中處理工程紹興是紡織印染業(yè)興旺地區(qū)，工業(yè)污水處理成為一大問題。紹興污水處理最初采用點(diǎn)源治理的形式，每家企業(yè)在環(huán)保部門的監(jiān)管下自己治理，但執(zhí)法部門與企業(yè)間經(jīng)常玩“貓捉老鼠的游戲。由于點(diǎn)多面廣，治理、監(jiān)管本錢較高，效果并不明顯。2000年，市里正式作出決定，投資5.2億元，建立日處理才能30萬噸的紹興污水處理廠一期工程。由市、縣兩級政府按照4：6的比例出資4687萬元組建紹興水處理開展，作為污水處理的運(yùn)作主體，該公司試行市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)兩地污水集中處理，達(dá)標(biāo)排放。經(jīng)市里帶

5、動(dòng)，各縣(市)紛紛以市場化為導(dǎo)向，以合作共建為形式，建立區(qū)域性污水集中處理廠，嵊州市與新昌縣共同投資3億元建成嵊新污水處理廠便是其典型。目前，各縣市污水處理廠運(yùn)行狀態(tài)良好，區(qū)域合作效益明顯。污水處理是根本公共效勞的另一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過區(qū)域合作、市場化運(yùn)作，紹興市逐漸形成了源水、供水、污水搜集、污水處理與排放一體聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)，優(yōu)化了生活用水的質(zhì)量，也為污水處理公共效勞領(lǐng)域的合作提供了成功的范例。(二)樣本之二：珠三角地區(qū)跨地區(qū)合作提供公共效勞珠三角地區(qū)作為中國經(jīng)濟(jì)開展程度高、區(qū)域公共管理先進(jìn)的地區(qū)之一，區(qū)域合作亦走在全國前列。?珠江三角洲地區(qū)改革開展規(guī)劃綱要(20222022)?和新近出臺(tái)的?珠江

6、三角洲根本公共效勞一體化規(guī)劃(20222022年)?為區(qū)域間合作提供根本公共效勞營造了優(yōu)良的政策環(huán)境，其合作的成果殊值我們關(guān)注、借鑒。1簽署區(qū)域環(huán)保合作協(xié)議，珠、中、江各地共同應(yīng)對環(huán)境問題片面開展經(jīng)濟(jì)引致環(huán)境惡化是我國地區(qū)開展中共有的問題，珠三角地區(qū)也不例外?；诖?，2022年5月27日，珠海、中山、江門三地正式啟動(dòng)環(huán)保合作，簽署?珠中江環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作協(xié)議?，共同應(yīng)對三市環(huán)境問題。在合作中，三方積極構(gòu)筑系統(tǒng)的合作機(jī)制。在水源保護(hù)方面，建立起西江飲用水源保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，保護(hù)跨市河流水質(zhì)，確保交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理；在日常環(huán)境監(jiān)管方面，建立珠中江環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建珠中江環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)；在環(huán)

7、境案件處理方面，建立跨界環(huán)境違法案件區(qū)域移送機(jī)制，打擊跨界環(huán)境違法行為；在環(huán)境信息傳遞方面，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境信息定期通報(bào)制度；在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面，建立區(qū)域環(huán)境事故協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急資源的合作與共享，進(jìn)步區(qū)域環(huán)境應(yīng)急程度。此外，珠中江三地還專門設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室，以聯(lián)席會(huì)議制為活動(dòng)平臺(tái)，推進(jìn)合作協(xié)議的詳細(xì)落實(shí)。在“低碳、環(huán)保理念日漸受重視的今天，環(huán)境保護(hù)成為根本公共效勞的重要內(nèi)容。珠三角自覺地通過區(qū)域協(xié)議合作治理環(huán)境的形式，值得肯定與借鑒。珠中江三地所創(chuàng)造出來的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制、監(jiān)測數(shù)據(jù)互動(dòng)機(jī)制、違法案件區(qū)域移送機(jī)制、事故協(xié)調(diào)機(jī)制等勾勒了區(qū)域公共效勞合作的框架，聯(lián)席會(huì)議制度搭建了政策交流、互動(dòng)的平臺(tái)

8、，有利于長效合作的展開，其合作的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化趨于成熟。2“一體化合作，深、莞、惠提升區(qū)域公共效勞質(zhì)量2022年9月24日，深、莞、惠三地一體化第三次聯(lián)席會(huì)議簽署了?深圳市、東莞市、惠州市社會(huì)公共效勞一體化合作框架協(xié)議?，三地居民自此可享受教育、社保、衛(wèi)生、文化、民政、老年人效勞等根本公共效勞。經(jīng)一體合作，在教育方面，優(yōu)先安排符合流人地政府規(guī)定就讀條件的三市九年義務(wù)教育階段適齡兒童相對就近入學(xué)，方便家長和學(xué)生。在勞動(dòng)保障方面，建立三市統(tǒng)一開放的人力資源市場，實(shí)現(xiàn)供求信息的共享，建立三市共享的創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的工程庫。在社會(huì)保障方面，推動(dòng)三市社會(huì)保險(xiǎn)的信息互通，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無障礙轉(zhuǎn)移。在醫(yī)藥

9、衛(wèi)生方面，探究三市醫(yī)保效勞系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立“一卡通效勞，消除居民異地享受醫(yī)保效勞的障礙，在改觀醫(yī)保效勞功能的同時(shí)便利民眾生活。申言之，通過整合教育、文化、社保、衛(wèi)生等現(xiàn)有公共效勞資源，極大提升了其供給才能和效勞質(zhì)量，能較好滿足民眾的需求。以此為契機(jī)，廣東省人民政府于2022年7月出臺(tái)了?珠江三角洲根本公共效勞一體化規(guī)劃(20222022年)?，打破行政區(qū)劃的界限，通過逐步實(shí)現(xiàn)對接共享包括資源共享、制度對接、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮孝城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇互認(rèn)和指揮協(xié)同等八個(gè)方面公共效勞資源，最終實(shí)現(xiàn)公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)

10、代效勞業(yè)等十個(gè)方面同一標(biāo)準(zhǔn)的過程和狀態(tài)。二、浙江、珠三角樣本的異同性比擬：對公共政策的影(一)浙江、珠三角樣本演繹的合作形式在合作形式上，浙江、珠三角樣本分屬不同層次，可歸為兩種形式：一是以浙江為代表的援助型、帶動(dòng)型的合作形式。前者如浙江業(yè)已施行的“山海協(xié)作工程，該工程遵循“梯度理論，將消費(fèi)力、公共效勞資源由高階位向低階位推進(jìn)。后者如紹興市政府帶動(dòng)區(qū)、縣建立水污染集中處理工程，由試點(diǎn)成功到形式的成功復(fù)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水環(huán)境的改善。二是以珠三角地區(qū)為代表的互動(dòng)性、“一體化合作形式。此類形式通常適用于經(jīng)濟(jì)開展程度、社會(huì)公共效勞程度相對平衡的區(qū)域。兩大樣本呈現(xiàn)不同的合作形式，其深層次的原因源于區(qū)域本身的

11、經(jīng)濟(jì)開展程度、根本公共效勞的功能定位。在經(jīng)濟(jì)開展程度差異性較大的地區(qū)，根本公共效勞資源的分布通常是經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)相對富集而欠興旺地區(qū)較為薄弱，需要通過優(yōu)勢地區(qū)支援、帶動(dòng)薄弱地區(qū)的合作方式，實(shí)現(xiàn)“以強(qiáng)補(bǔ)弱、逐步均等化。而珠三角地區(qū)經(jīng)幾十年的交融。業(yè)已形成差異性較小的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作地帶，公共效勞的供給才能因此相差較小，于是，其公共效勞的定位著眼于質(zhì)量的提升和效勞的均等化提供?？梢?，兩種合作形式各有千秋，帶給我們最大的啟示是：區(qū)域合作提供公共效勞需要因地制宜。(二)浙江、珠三角樣本公共政策的定位1兩大樣本共性的政策理念(1)以政策為導(dǎo)向，尋找根本公共效勞跨區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)浙江和珠三角地區(qū)在跨區(qū)域合作中

12、獲得成功，一條很重要的經(jīng)歷是，以政策為導(dǎo)向，尋找根本公共效勞跨區(qū)域合作的現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。根本公共效勞的非競爭性、非排他性客觀上要求公共效勞在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)?shù)牧魍ǎ姓^(qū)域的阻隔不自覺地形成人為的障礙，從而降低了根本公共效勞滿足公眾需求的才能，加之我國區(qū)域間根本公共效勞的需求才能本身就存在不平衡的現(xiàn)實(shí)，因此區(qū)域一體化合作便是公共效勞提供的應(yīng)有之義。(2)以共贏為動(dòng)力，構(gòu)筑根本公共效勞跨區(qū)域合作的保障體系浙江和珠三角地區(qū)均以合作促雙贏乃至共贏為合作動(dòng)力。龍泉市在勞務(wù)合作中，轉(zhuǎn)移了剩余勞動(dòng)力，解決了當(dāng)?shù)孛癖娋蜆I(yè)問題，同時(shí)又有效緩解了勞務(wù)輸入地，如溫州等興旺地區(qū)勞動(dòng)力資源相對短缺的現(xiàn)狀，為勞務(wù)輸入地企業(yè)增

13、加了利潤的空間。雙方在合作中各取其利，為合作提供了持久動(dòng)力。在紹興的污水處理合作中，污水處理不再由政府唱獨(dú)角戲，而是通過引入市場機(jī)制，建立污水處理公司，將污水處理置于市場化運(yùn)作，其結(jié)果是：規(guī)模化的處理降低了政府治理的本錢；用者付費(fèi)制度讓污水處理公司贏得收益；引入排污權(quán)交易制度，讓當(dāng)?shù)仄髽I(yè)分得了排污產(chǎn)權(quán)，激發(fā)其降排增收的積極性。珠、中、江環(huán)境共治和深、莞、惠一體化合作亦是如此，合作后，建立了資源共享、制度對接、待遇互認(rèn)等制度，有效地整合公共效勞資源，合作各方居民享受到了高質(zhì)量的效勞。(3)從方案到戰(zhàn)略，勾勒根本公共效勞跨區(qū)域合作的脈絡(luò)浙江和珠三角地區(qū)的理論，提出了區(qū)域間合作解決勞動(dòng)力剩余問題的對

14、策，構(gòu)筑了環(huán)境問題區(qū)域間協(xié)作整治的形式，推出了醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等根本公共效勞區(qū)域一體化合作方案。其意義在于，區(qū)域合作可以而且應(yīng)當(dāng)從解決區(qū)域共生問題的方案上升到合作戰(zhàn)略的高度，為根本公共效勞均等化戰(zhàn)略提供橫向的支撐?？梢哉f，在區(qū)域合作提供公共效勞中，問題的共生性是合作開展的前提，問題解決的共益性是合作持續(xù)開展的動(dòng)力，而方案的多樣性那么視合作雙方的需求、公共效勞的功能定位而呈現(xiàn)出不同的開展樣態(tài)。2兩大樣本差異化的政策選擇(1)珠三角地區(qū)見長于標(biāo)準(zhǔn)化、平等性合作在珠三角地區(qū)的合作案例中，珠、中、江三地合作與深、莞、惠三地合作分別達(dá)成了合作協(xié)議。簽訂合作協(xié)議，意味著合作各方建立在平等的根底上，依協(xié)議進(jìn)

15、展各自權(quán)利與義務(wù)的分配與約束，合作的標(biāo)準(zhǔn)性得到強(qiáng)化，為持久合作奠定了基矗而在浙江的合作案件中，并未見標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)議。區(qū)域性合作通過標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)議可以使合作關(guān)系制度化。在保障雙方平等地位的同時(shí)，通過協(xié)議的約定可以解決合作過程中可能出現(xiàn)的問題，最終保證合作行為有序且持久地進(jìn)展。(2)浙江合作凸顯市場機(jī)制的運(yùn)用在浙江合作中，市場機(jī)制的引入有其特色。龍泉市一方面及時(shí)把握興旺地區(qū)勞動(dòng)力市場的需求，另一方面積極采取訂單式培訓(xùn)，在提升勞動(dòng)力技能的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對口轉(zhuǎn)移。而紹興治理污水，經(jīng)歷了由政府自治向市場機(jī)制引入的轉(zhuǎn)變過程，政府一統(tǒng)僵死的場面被打破，在搞活污水治理的同時(shí)市場優(yōu)化了資源配置，也降低了行政本錢，可謂一舉

16、兩得。相比擬而言，珠三角地區(qū)的合作形式仍以傳統(tǒng)的政府治理為導(dǎo)向，以珠、中、江三地合作治理環(huán)境為例，雖然三方構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的協(xié)調(diào)管理、應(yīng)急管理等互動(dòng)合作機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)化程度也較高，但該合作的行政本錢相對較高，更為重要的是，治理、監(jiān)管過程中發(fā)生的“貓捉老鼠的游戲往往使其陷于被動(dòng)。浙江紹興引入市場化機(jī)制處理污水的舉措防止了此類問題：其一，通過多元主體的投入以及污水處理收費(fèi)制度確實(shí)立解決了錢從哪里來的問題，在減少財(cái)政支出的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了增收；其二通過排污權(quán)的初始分配與流轉(zhuǎn)，使企業(yè)的排污量產(chǎn)權(quán)化，將企業(yè)不自覺地引入排污的自我約束中，便于政府治理和監(jiān)管。三、跨區(qū)域合作提供根本公共效勞的公共政策構(gòu)建(一)以制定法形式標(biāo)

17、準(zhǔn)、促進(jìn)區(qū)際合作跨區(qū)域合作在“根本公共效勞均等化中承載著解決區(qū)域共生問題的重要任務(wù)，就促進(jìn)根本公共效勞均等化的立法政策而言，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)提煉有效形式的根底上，進(jìn)展深層次的法律制度安排。實(shí)際上，西方國家在公共效勞跨區(qū)合作中已注意到了制定法所能發(fā)揮的成效，強(qiáng)化完備的公共效勞法律體系。為此，我國也應(yīng)積極推進(jìn)以根本公共效勞一體化為內(nèi)容的區(qū)際立法，有必要出臺(tái)?跨地區(qū)合作提供根本公共效勞條例?，有關(guān)這一方面的立法重點(diǎn)是：1明確立法的根本領(lǐng)項(xiàng)除了在總論局部明確合作的原那么，合作的主體，合作的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等外，在分論局部應(yīng)有針對性地對根本公共效勞相關(guān)的問題，如跨區(qū)域環(huán)境資源保護(hù)、突發(fā)性公共問題處理、地區(qū)社會(huì)

18、治安與犯罪預(yù)防、非戶籍常住人口根本公共效勞管理、根本公共效勞福利跨區(qū)域流轉(zhuǎn)、區(qū)域內(nèi)公共教育一體化推進(jìn)作出明確的規(guī)定。此外，立法應(yīng)完善相應(yīng)的法律救濟(jì)手段，保障個(gè)人或社會(huì)組織在受到公共效勞不均等或歧視時(shí)有相應(yīng)的法律救濟(jì)方式。2厘定立法的主要內(nèi)容跨地區(qū)合作立法，其主要內(nèi)容可圍繞以下方面展開：一是將區(qū)際合作中的政府責(zé)任和社會(huì)組織、非營利組織的共同參與納入制度安排中，二是在根本公共效勞建立中公眾參與決策、管理、監(jiān)視的權(quán)利與程序，三是區(qū)際合作的組織與形式，四是在根本公共效勞合作中糾紛處理、利益補(bǔ)償問題?？紤]到公共產(chǎn)品的非競爭性、非排他性，外部溢出效應(yīng)所引發(fā)的“搭便車問題亟待解決，基于公正理念，分享合作成果

19、的一方應(yīng)當(dāng)對提供方作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。3凸顯互信承諾的責(zé)任機(jī)制域合作共建共享、多元主體參與，致使法律關(guān)系復(fù)雜，合作各方之間的互信承諾尤為重要?；凇凹w理性行動(dòng)違犯互信承諾現(xiàn)象的考慮，應(yīng)通過立法構(gòu)建相關(guān)主體的責(zé)任追究機(jī)制，以保證合作的順利進(jìn)展。(二)以多元主體合作形式搭建互動(dòng)型合作平臺(tái)西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的經(jīng)歷說明，單一地依靠政府不是公共效勞有效供給的良方?！皯?yīng)當(dāng)將公共效勞的供給權(quán)限與責(zé)任適度地移交給私營部門與第三部門，構(gòu)筑競爭與合作機(jī)制，形成一種政府主導(dǎo)型的多元組織，政府、市嘗第三部門供給的場面。在借鑒西方經(jīng)歷的根底上，主張以多元主體合作形式實(shí)現(xiàn)根本公共效勞供給的多兀化。1恰當(dāng)定位政府角色在提供公

20、共效勞方面，借鑒西方國家的經(jīng)歷，區(qū)域政府宜根據(jù)公共物品的性質(zhì)作出理性的選擇。對于純粹的公共效勞，如國防、外交等事關(guān)國家利益，應(yīng)當(dāng)直接由政府來消費(fèi)和提供，而對于混合的公共物品(或稱“準(zhǔn)公共物品)，如市政設(shè)施、后勤效勞、供給系統(tǒng)、環(huán)境等在明確政府責(zé)任的同時(shí)，可以適當(dāng)引入諸如合同出租、公私合作、民營化、付費(fèi)與補(bǔ)貼等市場化運(yùn)作形式。在監(jiān)管方面，政府退出可市場化領(lǐng)域的同時(shí)，也應(yīng)看到市場在社會(huì)治安、環(huán)境治理等方面功能失靈的問題。因此，在地方政府將提供公共效勞的職能轉(zhuǎn)向企業(yè)、組織時(shí)，除了通過簽訂明確的協(xié)議約定其效勞的領(lǐng)域、職責(zé)外，采用定期、不定期檢查的方式加以監(jiān)視尤為必要，市場決策和執(zhí)行是否充分實(shí)現(xiàn)了“均等化目的是其監(jiān)管的核心內(nèi)容。2發(fā)揮政府、市嘗社會(huì)組織多元供給的功能區(qū)際合作推進(jìn)根本公共效勞均等化會(huì)涉及政府、社會(huì)組織、市場三者之間的關(guān)系。立法政策應(yīng)在充分考慮它們之間關(guān)系的根底上作出相應(yīng)的制度安排，促成其互動(dòng)機(jī)制。立法應(yīng)在充分論證的根底上，將當(dāng)前一些行之有效的根本公共效勞供給形式加以制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)非營利組織廣泛參與根本公共效勞活動(dòng)，把某些公益性、效勞性、社會(huì)性的公共效勞職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的非營利性組織來完成。政府可以根據(jù)其效勞人口和提供根