建國以來農(nóng)村土地制度變遷及啟示

1、建國以來農(nóng)村土地制度變遷及啟示摘要：了解農(nóng)村土地制度的演變歷史是開展我國當前農(nóng)地制度 研究的基礎和前提，以中國農(nóng)村土地制度的變遷歷程為線索，深入 分析這個歷程之中所深藏的農(nóng)村土地制度以及土地產(chǎn)權制度變遷 的動因、影響，探索與新農(nóng)村建設相適應、適合我國國情的土地制 度改革思路。當下，我國農(nóng)村面臨著新發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，積極推進 農(nóng)村土地制度改革,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快農(nóng)村現(xiàn)代化進程的 必由之路。關鍵詞：農(nóng)村土地制度；改革；歷史經(jīng)驗；啟示“三農(nóng)”問題一直是困擾我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要問題之 一，而目前“三農(nóng)”問題的焦點又聚焦于農(nóng)村土地問題上，農(nóng)村土 地制度改革的滯后已成為解決“三農(nóng)”問題的主要制

2、約因素?，F(xiàn)行 的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制只能解決農(nóng)民的溫飽問題，不能適 應以農(nóng)業(yè)機械化和產(chǎn)業(yè)化為內(nèi)容的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求。了解農(nóng)村土地 制度的演變歷史是開展我國當前農(nóng)地制度研究的基礎和前提，本文 試圖以中國農(nóng)村土地制度的變遷歷程為線索，深入分析這個歷程之 中所深藏的農(nóng)村土地制度以及土地產(chǎn)權制度變遷的動因、影響，探 索與新農(nóng)村建設相適應、適合我國國情的土地制度改革思路。一、建國后農(nóng)村土地制度的改革歷程（一）第一階段土地改革的背景與內(nèi)容（1949-1953年）在舊中國，封建的土地所有制長期居于統(tǒng)治地位，占農(nóng)村人口不 到10%的地主和富農(nóng)占有70%80%的土地和大部分耕畜、農(nóng)具，而 占農(nóng)村人口 90%

3、以上的貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)和其他勞動者，只占有20% 30%的土地。1可以看出，建國之初，我們的農(nóng)村土地高度集中在 地主手中，大量農(nóng)民只能通過租種地主土地的方式進行生產(chǎn)，在這 種情況下，土地的所有權與使用權基本上是分離的，由于長期實行 土地私有制，我國的土地交易、土地投機現(xiàn)象十分活躍。其結(jié)果無 一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導致 了一系列社會矛盾，致使土地問題幾乎成為社會矛盾的焦點。因此， 在新中國成立之后，農(nóng)村土地制度改革便很快地開始實行了。2.第一階段土改的內(nèi)容根據(jù)新中國成立前中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)土地改革的經(jīng)驗，并結(jié)合 新中國成立后的新情況，中央人民政府于1950年6月頒

4、布了中華 人民共和國土地改革法，決定在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模的土地改 革運動。土地改革的目標是廢除地主階級封建剝削的土地制度，實 行農(nóng)民土地所有制，即變“地主所有、租佃經(jīng)營”的土地產(chǎn)權制度 為“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”。2 以鄉(xiāng)或相當于鄉(xiāng)的行政村為單位， 依法將沒收或征收的土地和其他生產(chǎn)資料，除歸國有的部分外，由 鄉(xiāng)農(nóng)協(xié)會接收，按人口統(tǒng)一、公平、合理、無償?shù)胤峙浣o無地、少 地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)。到1952年底，全國除了西藏、新 疆等少數(shù)民族集聚的地區(qū)外，基本完成了土地改革任務。（二）第二階段土地改革的背景與內(nèi)容（19531978年）第二階段土地改革的背景隨著國民經(jīng)濟恢復任務的完成，1953年，

5、中共中央根據(jù)毛澤東的 建議，提出了 “一化三改”的過渡時期總路線。這時，通過土改建 立起來的以農(nóng)民土地所有制為基礎的小農(nóng)經(jīng)濟，生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)濟 實力單薄，經(jīng)營分散，不能滿足實現(xiàn)國家工業(yè)化對糧食和原料的要 求，同時國家也很難對大量分散的個體農(nóng)戶進行計劃指導，這就使 農(nóng)民私人土地所有制同國家工業(yè)化之間產(chǎn)生了嚴重的矛盾，中國農(nóng) 村土地制度的再一次變革已無法避免。第二階段土改的內(nèi)容該時期土地制度改革的宗旨是將農(nóng)民土地私有轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄?，?農(nóng)民的個體所有制改造成為社會主義的集體所有制，將農(nóng)民分散的 家庭經(jīng)營變成集體統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)業(yè)集體化歷經(jīng)初級社、高級社和人 民公社化3個階段。2.1發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。把

6、土地農(nóng)民私有制改為農(nóng)民私有、集 體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。1953年12月，中共中央發(fā)布了關于 的決議，農(nóng)業(yè)的社會主義改造由此全面展開。初級社中，土地等生 產(chǎn)資料仍舊歸農(nóng)民和私人所有，并沒有改變農(nóng)民對土地的私有關 系，但使用權由個人使用變?yōu)榧w共同使用，這是土地制度的重大 變革。2.2發(fā)展高級社。把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制 度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度。1956年，我國開始了大規(guī)模的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建設。高級社是以公有、集中統(tǒng)一經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)結(jié)構類型和農(nóng)村組織類型，社員除保留自留地（占全部土地的5%）外，土地及其他所有生產(chǎn)資料都實現(xiàn)了集體化。2.3人民公社化。19

7、58年8月中央發(fā)出了關于在農(nóng)村建立人民 公社問題的決議，把人民公社化運動推向了高潮。農(nóng)村土地歸人 民公社集體所有，公社統(tǒng)一經(jīng)營，由公社在生產(chǎn)隊之間或生產(chǎn)大隊 之間進行調(diào)撥。之后，黨中央根據(jù)“三級所有、隊為基礎”作為整 頓和建設人民公社的基本方針，把原來的土地所有權、土地使用權 和產(chǎn)權分配權由公社一級下放給了生產(chǎn)隊一級，克服了人民公社初 期的弊端，一定程度上實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離。土地收 益分配權雖然由公社一級下放到了生產(chǎn)隊，制止了當時的共產(chǎn)風， 但是并未完全杜絕分配中的平均主義。（三）第三階段土地改革的背景與內(nèi)容（1978一）1.第三階段土地改革的背景第二階段的土地改革，將農(nóng)民的個體所

8、有制改造成為社會主義的 集體所有制，將農(nóng)民分散的家庭經(jīng)營變成集體統(tǒng)一經(jīng)營，為國家完 成工業(yè)化原始積累任務作出了不可磨滅的貢獻。但是，我們還應當 看到，人民公社體制的實行本身是脫離實際的，盡管經(jīng)過調(diào)整已經(jīng) 縮小到“三級所有，隊為基礎”，一定程度上促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展， 但它的高度集中的“政社合一”的體制仍然保持著，“左”的思想 仍然起著主導作用，它未能處理好國家、集體和個人的利益關系，尤 其是在某種程度上忽視了農(nóng)民的個人利益，所有這些極大地影響了 HYPERLINK http:/www.qikanwang.ne www.qikanwang.ne 農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。據(jù)統(tǒng)計，人民公社時期，全國農(nóng)村為

9、工業(yè)化建 設總共輸送了 5400億元資金，年均高達到210億元。長期過度對 農(nóng)村剝奪，使人民公社的生產(chǎn)效率十分低下，1957-1977年，中國 每個農(nóng)業(yè)勞動力凈產(chǎn)值由355元降為317元，同期全國農(nóng)村人均收 入60元以下的生產(chǎn)隊占38%，50元以下的占27%，40元以下的占 16%，全國年均約有1億4千萬農(nóng)民處于半饑餓狀態(tài)。3因此，改 變這種土地產(chǎn)權制度已是迫在眉睫。2.第三階段土地改革的內(nèi)容2.1實行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制，將土地的所有權與 經(jīng)營權分離。十一屆三中全會后，農(nóng)民自愿以“大包干”、“小包干” 等方式創(chuàng)建了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制。1983年，中央下發(fā)當 前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若

10、干問題，完整地提出了在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn) 承包責任制。1984年，全國近99%的生產(chǎn)隊實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包 責任制。至此，集體所有、家庭經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權模式初步形成。這 種產(chǎn)權模式保證農(nóng)地的集體所有權和農(nóng)戶的獨立經(jīng)營權，對農(nóng)地經(jīng) 營收益分配關系進行了調(diào)整，使中國農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 水平提高，農(nóng)民生活改善，解決了農(nóng)民溫飽問題。2. 2允許農(nóng)民將土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移力度 加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益不斷彰顯，農(nóng)民迫切要求土地經(jīng)營權的 流轉(zhuǎn)。2008年，黨的十七屆三中全會作出了中共中央關于推進農(nóng) 村改革發(fā)展若于重大問題的決定（以下簡稱決定）。決定 指出：按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民

11、以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn) 讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī) 模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合 作社等規(guī)模經(jīng)營主體。4允許土地流轉(zhuǎn)，不僅使農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)既 省心又增收的愿望，更重要的是土地規(guī)模經(jīng)營和集約化經(jīng)營，可以 大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面升級，從而掀開了新農(nóng) 村建設的新篇章。二、農(nóng)村土地制度改革歷程的啟示縱觀整個改革歷程，經(jīng)歷了從土地封建地主所有一農(nóng)民所有、農(nóng) 民經(jīng)營一農(nóng)民所有、集體經(jīng)營一集體所有、集體經(jīng)營一集體所有、 家庭經(jīng)營的重大歷史變革。通過對我國農(nóng)村土地制度改革的歷史考 察，可以為當前正在進行的農(nóng)村土地制度改革提供些許啟示：

12、土地改革要與社會經(jīng)濟發(fā)展階段相適應從建國以來農(nóng)地制度變遷的歷史可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地制度改革必須從 我國的實際出發(fā)，按照生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求來完善生產(chǎn)關系，改 革不相適應的農(nóng)地制度。20世紀50年代初的土地改革，實現(xiàn)了 “耕 者有其田”的基本理念，因而較好地遵循了社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī) 律，極大地調(diào)動了農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的積極性，有力地促進了 我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從農(nóng)業(yè)合作化后期到人民公社化時期，由于忽視 當時落后的生產(chǎn)力水平，認為公有化的程度越高越能夠促進生產(chǎn)力 的發(fā)展，盲目實行窮過渡與大躍進，違背了社會發(fā)展客觀規(guī)律，致 HYPERLINK http:/www.qikanwang.ne www.qika

13、nwang.ne 使這一時期農(nóng)業(yè)發(fā)展極為緩慢。十一屆三中全會以來推行的家庭聯(lián) 產(chǎn)承包責任制，理順了集體與農(nóng)戶雙層經(jīng)營關系，調(diào)動了集體統(tǒng)一 經(jīng)營與農(nóng)戶分散經(jīng)營兩個積極性，從而有力地促進了我國農(nóng)業(yè)的發(fā) 展5。因此，在社會發(fā)展的各個歷史階段根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展 的需要，適時地不斷推進農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。尊重農(nóng)民選擇是基本原則農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的主力軍，農(nóng)地制 度創(chuàng)新應以農(nóng)戶為主，只有將農(nóng)民作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的首要得益 者，切實保護農(nóng)民的利益，才能使農(nóng)民具有創(chuàng)新的動力。農(nóng)村土地 制度變遷的歷程表明，改革與廣大農(nóng)民的利益息息相關，農(nóng)地制度 制度改革要始終尊重農(nóng)民的選擇。在當前的農(nóng)村土

14、地制度改革中， 尊重農(nóng)民選擇是基本原則，進一步明晰、理順產(chǎn)權關系，保護農(nóng)民 的利益，充分調(diào)動各方面的積極性。推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營應當同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高、農(nóng)業(yè)技術革新以及農(nóng)村 剩余勞動力轉(zhuǎn)移相結(jié)合。在高級社和人民公社時期，農(nóng)村土地實行 高度集中經(jīng)營。由于生產(chǎn)力水平同生產(chǎn)規(guī)模不相契合，廣大農(nóng)民還 只是簡單的手工勞作，幾乎沒有使用任何現(xiàn)代化機械設備，同時嚴 格的戶籍制度使得大量的生產(chǎn)力沒有辦法實現(xiàn)有效流動，被禁錮在 生產(chǎn)力已經(jīng)趨于飽和的農(nóng)村之中，高度集中經(jīng)營沒有取得良好效 果。而隨著二十世紀八十年代農(nóng)村土地改革和改革開發(fā)所帶來的變 革，使得我國部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平出現(xiàn)極大地提高，機械化生

15、產(chǎn) 出現(xiàn)端倪，同時戶籍制度的松動，使得農(nóng)村部分剩余勞動力來到城 市從事第二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是在東部沿海地區(qū)及大中城市郊區(qū)，工 業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村剩余勞動力提供了就業(yè)機會，使該地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展 進入追求規(guī)模經(jīng)營效益，以縮小工農(nóng)比較利益差距的階段，在這些 地區(qū)，積極推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。改革農(nóng)地產(chǎn)權制度4.1未來土地改革要清晰土地產(chǎn)權歸屬。聯(lián)產(chǎn)承包責任制建立后， 由于在法律上對于所有權歸屬的農(nóng)民集體定位不清晰，使得在土地 征用過程中，農(nóng)民集體沒有話語權，大肆侵害農(nóng)民利益，引發(fā)了征 地問題和矛盾。同時產(chǎn)權不清晰。也阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。因此，未 來土地改革中必須明確土地的產(chǎn)權，這也是目前學者們呼吁最多 的。鑒于

16、我國的特殊國情，筆者認為，土地所有權應仍歸農(nóng)民集體 所有，不應像臺灣那樣歸農(nóng)民自己所有，不過要將農(nóng)民集體正式以 法律形式明確定性，且應定為村民小組內(nèi)的農(nóng)民集體。6因為在 我國現(xiàn)代農(nóng)村，只有村民小組是熟人型社區(qū)，而且村民小組規(guī)模相 對較小，人口一般就在二三百人左右，討論和實施分配土地、轉(zhuǎn)讓 土地等相對方便，可以節(jié)約成本。4.2穩(wěn)定土地承包制，增加農(nóng)民對土地的權屬感和穩(wěn)定感。從建 國以來的農(nóng)村土地改革來看，增加農(nóng)民對土地的權屬感和穩(wěn)定感， 能夠推動農(nóng)民對土地有計劃地長期投入。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權需要 穩(wěn)定，但是穩(wěn)定并不意味著固步自封，資源只有流動起來才能夠?qū)?HYPERLINK http:/www.

17、qikanwang.ne www.qikanwang.ne現(xiàn)最優(yōu)配置。因此，穩(wěn)定并不是要排斥土地權利的市場化流轉(zhuǎn)。目 前，農(nóng)民為了提高收入水平，大量的進城務工，使得相當大的一部 分土地處于“拋荒”狀態(tài)，稀缺的土地資源沒能得到充分的利用。 要解決這種問題，就必須賦予農(nóng)民處分權，實行土地使用權有效流 轉(zhuǎn)，包括土地的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等其它方式流轉(zhuǎn)。這樣一 來，承包戶保留了土地承包權，轉(zhuǎn)讓了土地經(jīng)營使用權，轉(zhuǎn)讓戶則 獲得了土地使用權。這樣不僅可以滿足農(nóng)民極強的土地情節(jié)又能使 大量閑置土地向一些優(yōu)秀的種植者手中集中，促進土地適度規(guī)模經(jīng) 營和集約經(jīng)營，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的增長。4.3調(diào)整產(chǎn)權結(jié)構

18、，構建合理、有序的農(nóng)（下轉(zhuǎn)第8頁）（上接第4 頁）地流轉(zhuǎn)機制。在產(chǎn)權明晰的前提下，按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行農(nóng) 地的合理流轉(zhuǎn)，是建立現(xiàn)代商品化農(nóng)業(yè)、進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。 為此，一方面應通過政策、法規(guī)的調(diào)整，減少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限 制；另外一方面應加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化進程，根據(jù)各地區(qū)的不同 情況采用租賃等不同形式的流轉(zhuǎn)方式，建立起合理的價格形成和補 償機制，減少目前農(nóng)地流傳過程中的國家和地方政府的行政性色 彩，培育從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門性中介機構建設，大力加強流轉(zhuǎn)所需 的各項經(jīng)濟、法律環(huán)境建設。農(nóng)村土地制度的歷史變遷給了我們很多寶貴的經(jīng)驗。今后我國農(nóng) 村經(jīng)濟改革與發(fā)展的任務還面臨許多難題，借鑒歷史經(jīng)驗,可以提 高我們制定政策的預見能力，以盡量減少制度變遷的失誤和代價。當下,我國農(nóng)村面臨著新發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，積極推進農(nóng)村土地制度