城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的制約因素及其對(duì)策

1、姓名梁家鎰學(xué)號(hào)00171265（8）專業(yè)行政管理題目：城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的制約因素及其對(duì)策內(nèi)容提要：城市社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)新的事業(yè)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，現(xiàn)行的城市基層管理體制和管理方法已難以適應(yīng)現(xiàn)代化城市建設(shè)和管理的要求。全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，把社區(qū)居民最大限度地組織起來(lái)，建設(shè)社區(qū)，服務(wù)社區(qū)，合理利用社區(qū)資源，不斷完善社區(qū)服務(wù)功能。但由于各方面的原因，在推進(jìn)過(guò)程中仍面臨著諸多制約因素。本文分析了社區(qū)建設(shè)的青大制約因素，提出了加快城市社區(qū)建設(shè)的六個(gè)方面的對(duì)策，希望社區(qū)建設(shè)能快速、有序地發(fā)展。4.正文附后:城市社區(qū)建設(shè)的制約因素及其對(duì)策提綱一.城市社區(qū)建設(shè)的制約因素（

2、一）觀念認(rèn)識(shí)的制約（二）政府角色定位的制約（三）理論指導(dǎo)的制約（四）法制保障的制約（五）社區(qū)體制的制約二.加快城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)采取的對(duì)策（一）觀念上要有新的升華（二）體制上要有新的突破（三）載體上要有新的優(yōu)勢(shì)（四）法制上要有新的保障（五）理論上要有新的提高（六）資金投入要有新的渠道姓名城市社區(qū)建設(shè)的制約因素及其對(duì)策2000屆行政管理學(xué)專業(yè)梁家鎰、城市社區(qū)建設(shè)的制約因素城市社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)新的事業(yè)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，現(xiàn)行的城市基層管理體制和管理辦法已難以適應(yīng)現(xiàn)代化城市建設(shè)和管理的要求。全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，把社區(qū)居民最大限度地組織起來(lái)。建設(shè)社區(qū)，服務(wù)社區(qū)，合理利

3、用社區(qū)資源，不斷完善社區(qū)服務(wù)功能。社區(qū)建設(shè)已成為我國(guó)城市工作和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一項(xiàng)重點(diǎn)工程，得到了黨和政府的高度重視，受到社會(huì)各界和人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持，社區(qū)建設(shè)在黨政主導(dǎo)和居民群眾的努力下取得了一定的成績(jī)，形成了具有中國(guó)特色的社區(qū)建設(shè)格局。隨著城市工作重心的下移，社區(qū)承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越重，不僅承擔(dān)日益增多的管理服務(wù)職能，還要協(xié)助政府作好下崗職工就業(yè)、流動(dòng)人口管理、調(diào)解民事糾紛、維護(hù)社會(huì)治安、實(shí)行計(jì)劃生育等多方面的工作。但由于各方面的原因，在推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中仍面臨著諸多制約因素，阻礙社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。（一）觀念認(rèn)識(shí)的制約社區(qū)一詞最早傳入中國(guó)是在二十世紀(jì)三十年代，但在當(dāng)時(shí)只是作為一

4、個(gè)學(xué)術(shù)名詞而存在，在實(shí)踐中并未得到重視與推行，直至八十年代，國(guó)家民政部醞釀城市社會(huì)福利工作的改革，提出了國(guó)家和社會(huì)力量相結(jié)合，采取多種形式辦社會(huì)福利事業(yè)的新思想，并于1986年第一次提出了在城市開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作的要求。爾后許多城市在社區(qū)理論的指導(dǎo)下，有目的、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行社區(qū)服務(wù)的試點(diǎn)實(shí)踐，民政部門不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣之。至90年代初期，開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的城市不斷增多，并形成了全方位開(kāi)展社區(qū)工作的格局。在這種情況下，民政部才明確提出了“社區(qū)建設(shè)”的口號(hào)，用以概括社區(qū)整體工作，以利于社區(qū)服務(wù)和整個(gè)社區(qū)的全方位發(fā)展。由于社區(qū)建設(shè)這一概念提出的時(shí)間不長(zhǎng)，而且僅僅是由民政部門提出，其它政府部門在認(rèn)識(shí)上

5、并未完全到位，觀念還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變；而且，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，致使很多城市尤其是中小城市尚未開(kāi)展此項(xiàng)工作。因此，作為一種有價(jià)值意義的社會(huì)學(xué)概念及事業(yè)社區(qū)建設(shè)，在目前對(duì)其認(rèn)識(shí)仍是不足的，其價(jià)值仍有待進(jìn)一步發(fā)掘與認(rèn)可。（二）政府角色定位的制約首先，政府目前正在進(jìn)行的“權(quán)力下放”、“層層授權(quán)”，把大量的管理職能從市、鎮(zhèn)級(jí)政府下放街道辦事處，街道工作已由單一民政型轉(zhuǎn)為綜合服務(wù)型，作為鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處實(shí)際上發(fā)揮著一級(jí)政府的作用，但由于職責(zé)、權(quán)利不統(tǒng)一，又很難協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)的開(kāi)展；其次，居委會(huì)組織的行政化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，一直被當(dāng)作行政體制的附著物和街道辦事處的再派出機(jī)構(gòu)，其群眾性自治性趨于淡化，對(duì)

6、社區(qū)事業(yè)和發(fā)展力不從心；第三，社區(qū)建設(shè)資金長(zhǎng)期沒(méi)有穩(wěn)定的來(lái)源，市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政尚未將其納入預(yù)算。這是社區(qū)組織機(jī)制缺乏活力的一個(gè)重要原因。（三）理論指導(dǎo)的制約由于我國(guó)開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)，而且尚未全面鋪開(kāi)，因而造成對(duì)社區(qū)及社區(qū)建設(shè)的概念界定也不盡相同。在這種理論不全面、實(shí)踐不充裕的社會(huì)條件下，政府在社區(qū)建設(shè)與現(xiàn)代化建設(shè)兩者的關(guān)系等等方面，都沒(méi)有科學(xué)的理論給予明確的答復(fù)與解釋。在具體實(shí)踐中，有些地方開(kāi)展社區(qū)建設(shè)工作時(shí)不按客觀規(guī)律辦事，不從自身實(shí)際出發(fā)，互相攀比、盲目模仿的情況已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)，并給社區(qū)工作與社區(qū)建設(shè)帶來(lái)困惑和阻力。尤其是由于社區(qū)概念的繁雜，造成許多城市政府在社區(qū)建設(shè)中的定位不明確

7、，顧慮重重，致使社區(qū)工作停滯不前或陷入歧途。（四）法律保障的制約。城市的各個(gè)單位本來(lái)是社會(huì)分工與合作的產(chǎn)物，其功能應(yīng)該是專門的，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，每個(gè)單位都力圖使自己成為小社會(huì)的功能整體，出現(xiàn)了功能泛化的普遍現(xiàn)象；加上單位體制均是以行政手段為主導(dǎo)的縱向結(jié)構(gòu)，即每個(gè)單位都隸屬于各自的上級(jí)單位，與外面的組織并無(wú)緊密聯(lián)系及隸屬關(guān)系；每個(gè)社會(huì)成員都?xì)w屬于自己的工作單位，依附于單位，很少參與單位外的事情。這種情形雖然在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用下有所變化，單位體制的功能有所削弱，但作為城市分工的產(chǎn)物，其作用仍很突出，并且?guī)в忻黠@的行政與傳統(tǒng)性的色彩。這就給社區(qū)建設(shè)帶來(lái)很強(qiáng)的特約因素，如居委會(huì)、街道辦事處在

8、所處的社區(qū)實(shí)施計(jì)劃生育、綠化、衛(wèi)生等工作，區(qū)一級(jí)的政府欲在某社區(qū)實(shí)施規(guī)劃工程等，往往會(huì)因?yàn)榫幼≡诖松鐓^(qū)的單位行政級(jí)別比較高，無(wú)法與其理順關(guān)系，工作難以開(kāi)展，即使是國(guó)策（計(jì)劃生育政策）也難于實(shí)施，究其原因，主要是法律的缺陷及法制的不健全，即社區(qū)建設(shè)仍未納入法律軌道，仍是按傳統(tǒng)的行政手段來(lái)進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)。（五）社區(qū)的體制的制約目前，大多數(shù)社區(qū)組織機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的法人組織，一般隸屬于基層政府的一個(gè)部門，機(jī)構(gòu)使用的土地房屋和設(shè)施往往由街道提供，機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用還需要政府提供補(bǔ)貼。這樣的社區(qū)機(jī)構(gòu)體制很明顯是缺乏效率的，是不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的。此外，我國(guó)對(duì)社區(qū)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利屬性還存在認(rèn)識(shí)上的障礙，非營(yíng)利的概

9、念以及與非營(yíng)利活動(dòng)有關(guān)的一些理念并未被社會(huì)廣泛接受，許多社區(qū)機(jī)構(gòu)不能正確處理營(yíng)利與非營(yíng)利的關(guān)系，不能正確處理有償服務(wù)與無(wú)償服務(wù)的關(guān)系，嚴(yán)重阻礙著社區(qū)服務(wù)向社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。二.加快城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)采取的對(duì)策社區(qū)建設(shè)是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面的社區(qū)工作，是一項(xiàng)全方位的、整體性的綜合工程，既包括物質(zhì)文明建設(shè)，又包括精神文明建設(shè)；既包括硬件建設(shè)，又包括軟件建設(shè)。社區(qū)建設(shè)的外延和內(nèi)涵是極其豐富的。外延指社區(qū)建設(shè)的外部環(huán)境，包括轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、理順關(guān)系、提供優(yōu)惠政策等；內(nèi)涵指社區(qū)建設(shè)的具體項(xiàng)目和內(nèi)容，包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安等。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的真正目的：一是

10、促進(jìn)基層安全穩(wěn)定。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，婚姻家庭、社會(huì)救助、老齡服務(wù)、社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)矛盾日益突出，要解決這些問(wèn)題，必須加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。二是提高居民生活質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，人民生活水平顯著提高，人們對(duì)生活質(zhì)量要求更加迫切。只有通過(guò)社區(qū)這個(gè)載體，依靠社區(qū)建設(shè)這種手段，才能得以實(shí)現(xiàn)。三是擴(kuò)大城市基層民主。只有推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，才能有效地實(shí)現(xiàn)城市居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。要推動(dòng)社區(qū)建設(shè)工作全面上水平，以更好地整合社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)，形成工作合力，是當(dāng)前開(kāi)展社區(qū)建設(shè)工作的重中之重，也是黨和政府及人民群眾的共同心愿。因此，筆者認(rèn)為，消除城市社區(qū)建設(shè)中的制約因素，應(yīng)從以下幾方面入手：（

11、一）觀念上要有新的升華加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是深化改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是提高群眾生活質(zhì)量和文明素養(yǎng)的需要，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。城市的各級(jí)黨政組織要從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的重要性，擴(kuò)大社區(qū)建設(shè)的影響，形成“社區(qū)建設(shè)以人為本，居民以社區(qū)為家”的良好氛圍；組織開(kāi)展不同層次、不同對(duì)象的培訓(xùn)工作。使社區(qū)成員的思想觀念適應(yīng)新形勢(shì)下社區(qū)建設(shè)的新要求。要在強(qiáng)化服務(wù)上下功夫，寓管理于服務(wù)之中，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和感召力。同時(shí)，采取多種方式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)群眾志愿參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)各類發(fā)展項(xiàng)目，動(dòng)員凡是有服務(wù)能力的人都應(yīng)當(dāng)參加一定的服務(wù)，又要?jiǎng)訂T駐社區(qū)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體

12、、企業(yè)、事業(yè)單位等一切力量廣泛參與社區(qū)建設(shè)，最大限度地利用現(xiàn)有資源，創(chuàng)造共駐共建、共享資源、互惠互利、服務(wù)單位、服務(wù)居民的良好局面。社區(qū)建設(shè)要堅(jiān)持以不斷滿足社區(qū)居民的社會(huì)需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，把服務(wù)居民作為社區(qū)建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，項(xiàng)目由少到多，規(guī)模由小到大，標(biāo)準(zhǔn)由低到高，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、使社區(qū)服務(wù)成為社區(qū)廣大群眾共同參與的事業(yè)，促進(jìn)社區(qū)新型人際關(guān)系的建立。（二）體制上要有新的突破從我國(guó)城市目前情況看，作為城市基層群眾性自治組織的居委會(huì)行政化、機(jī)關(guān)化趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)烈，城市各級(jí)政府在“權(quán)力下放”、“層層授權(quán)”的同

13、時(shí)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，明確角色定位，強(qiáng)化社區(qū)功能，擴(kuò)大基層民主，通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)居民群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，從而使社區(qū)組織機(jī)制充滿活力。現(xiàn)有的社區(qū)機(jī)構(gòu)要脫離政府行政體系，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)“自己”的組織，根植于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，更好地動(dòng)員社會(huì)資源，最大限度地發(fā)揮機(jī)構(gòu)本身的自主性和創(chuàng)造性。同時(shí)，要在非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)同時(shí)兼顧社會(huì)效益和運(yùn)營(yíng)效益。（三）載體上要有新的優(yōu)勢(shì)社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的“重頭戲”是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的重要載體，最根本的是搞好服務(wù)，這是居民的迫切愿望，也是增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的關(guān)鍵。社區(qū)的生命力在于服務(wù)，服務(wù)

14、搞得好不好，群眾是否滿意，是衡量社區(qū)工作成效最重要的標(biāo)準(zhǔn)，必須在抓完善、促提高、上檔次、求實(shí)效上下功夫。要制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，提高從事社區(qū)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行體制內(nèi)的地位，保障從業(yè)人員與其他社會(huì)成員具有平等社會(huì)政治地位和相當(dāng)?shù)氖杖胨?，引?dǎo)和扶持社區(qū)服務(wù)業(yè)向社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；较虬l(fā)展。要把社區(qū)服務(wù)貫穿于社區(qū)建設(shè)的全過(guò)程，用服務(wù)構(gòu)建為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁，用服務(wù)體現(xiàn)社會(huì)主義的新型人際關(guān)系，用服務(wù)加深人們對(duì)社區(qū)建設(shè)的支持和認(rèn)可，形成新的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。（四）法制上要有新的保障依法治國(guó)，是黨中央確定的治國(guó)基本方略。目前，我國(guó)社會(huì)正逐步走上民主法制社會(huì)，各項(xiàng)法律法規(guī)不斷健全完善。街道工

15、作有街道辦事處組織條例，居委會(huì)建設(shè)有居民委員會(huì)組織法。社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)，迄今還無(wú)法可依，沒(méi)有明確的法律法規(guī)加以規(guī)范。因此，社區(qū)建設(shè)的瓶頸問(wèn)題，歸根到底是一個(gè)法制的問(wèn)題。要加大社區(qū)建設(shè)的立法力度，使之真正走上法制化軌道。唯有在社區(qū)建設(shè)工作中建立健全法制，做到有法可依，有法必依，那么，社區(qū)建設(shè)的成效就指日可待了。（五）理論上要有新的提高社區(qū)建設(shè)是一個(gè)方興未艾的新興領(lǐng)域。雖然全國(guó)有很多城市在這方面進(jìn)行了大膽的實(shí)踐，取得可喜的成績(jī)，但面臨著艱巨的任務(wù)，特別是在管理體制、組織設(shè)置、職能劃分、活動(dòng)方式等方面還必須深入探索。例如，如何確定社區(qū)的規(guī)模與職能，如何理順社區(qū)的管理體制，如何確定基層政權(quán)機(jī)關(guān)

16、和社區(qū)自治組織的關(guān)系，如何確定居民委員會(huì)與社區(qū)的關(guān)系，如何建立社區(qū)黨建工作的協(xié)調(diào)機(jī)制等。在社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)持理論創(chuàng)新，就是要根據(jù)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際要求，不斷考慮給社區(qū)重新定位，提高社區(qū)的地位，擴(kuò)大社區(qū)的社會(huì)功能；逐步在整個(gè)城市建立起一個(gè)組織制度健全、機(jī)制功能完善、價(jià)值理念正確的社區(qū)自治體系，把它作為能為政府分憂擔(dān)責(zé)的第三部門來(lái)培育、來(lái)發(fā)展。因此，我們要進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，善于在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)研究，探索規(guī)律，使社區(qū)建設(shè)不斷完善。（六）資金投入上要有新的渠道隨著城市居民生活水平的不斷提高，社區(qū)建設(shè)越來(lái)越需要更多、更好的“硬件”設(shè)施來(lái)為居民群眾服務(wù)，這就需要更多的財(cái)力投入，但目前僅靠政府單一投入的渠道比較狹窄，而且也力不從心。因此，社區(qū)建設(shè)資金應(yīng)遵循多元化的原則，采