建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村任重道遠(yuǎn)

1、建立社會(huì)主義新農(nóng)村任重道遠(yuǎn)黨的十六屆五中全會(huì)公報(bào)以“消費(fèi)開(kāi)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主來(lái)描繪對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求。我認(rèn)為，這20個(gè)字是對(duì)農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明將來(lái)開(kāi)展藍(lán)圖的生動(dòng)寫(xiě)照。我們要按照中央的部署，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建立。當(dāng)前，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)展的深層次矛盾還沒(méi)有消除，免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)的問(wèn)題即是深層次矛盾的表達(dá)。解決“三農(nóng)問(wèn)題的任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨。近年來(lái)開(kāi)展的農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一場(chǎng)深入的變革，已經(jīng)獲得了積極成果。稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國(guó)民收入再分配格局。免征農(nóng)業(yè)稅是惠民利民的重大舉措，但這只是農(nóng)村稅費(fèi)改革邁出的第一步

2、，免征農(nóng)業(yè)稅解決的問(wèn)題可能不及由此引發(fā)和凸顯出來(lái)的問(wèn)題多。這就使得深化農(nóng)村改革勢(shì)在必行，并從客觀上為調(diào)整國(guó)民收入分配格局、轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能、建立社會(huì)主義新農(nóng)村提供了新的契機(jī)。一、免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)的問(wèn)題農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入比重較大的縣市，在總體財(cái)力中，上級(jí)補(bǔ)助收入占的比重不斷上升，已從“吃飯財(cái)政淪為名副其實(shí)的“要飯財(cái)政。筆者曾著文認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種，免除了征稅本錢(qián)，也就鏟除了“搭車收費(fèi)的根基和平臺(tái)。如今看來(lái)，這種認(rèn)識(shí)過(guò)于主觀，對(duì)形勢(shì)的判斷過(guò)于樂(lè)觀。實(shí)際上，為完成財(cái)政收入的任務(wù)，彌補(bǔ)收支缺口，有的縣市一級(jí)的地方財(cái)政部門(mén)加大了對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入等非稅收入的征收力度

3、以增參加庫(kù)數(shù)額，造成了非稅收入的比重上升，“免稅興費(fèi)的傾向有所抬頭。免征農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)村治理構(gòu)造將來(lái)的走向形成挑戰(zhàn)，基層干部和群眾之間的關(guān)系發(fā)生了變化。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅和其他收費(fèi)是農(nóng)民與國(guó)家之間的重要紐帶。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不需要為收稅費(fèi)來(lái)求村組干部和農(nóng)民了，似乎可以不干事了。假如說(shuō)稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的開(kāi)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違。如今的情況是以往傳統(tǒng)的干群關(guān)系發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織應(yīng)由統(tǒng)治型的管理形式轉(zhuǎn)為效勞型，可是傳統(tǒng)的管理形式和干部考核機(jī)制仍占

4、據(jù)主導(dǎo)地位。免征農(nóng)業(yè)稅后凸顯和加劇的問(wèn)題主要有：專項(xiàng)資金被挪用，配套資金無(wú)法落實(shí)。有的地方政府連“要飯財(cái)政也維持不下去，最后是擠占挪用專項(xiàng)款。工程往往要求地方政府配套費(fèi)用，但屬于“要飯財(cái)政的地方政府往往不可能提供配套資金。其結(jié)果不是作假，就是把工程放在不太貧困的地方。假如真要配套，向群眾籌，那么必然增加群眾負(fù)擔(dān)；如從銀行籌，那么會(huì)形成新的掛賬。最令人關(guān)注的問(wèn)題是：圍繞農(nóng)村土地的利益問(wèn)題成為焦點(diǎn)。地方財(cái)源的枯竭使得各個(gè)利益相關(guān)方都把目光集中在農(nóng)村的土地上：農(nóng)戶通過(guò)各種方式來(lái)占取宅基地，村以土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體收入的來(lái)源，政府來(lái)征地，企業(yè)通過(guò)政府和村來(lái)占地。改變土地用處，借“地生財(cái)，是目前許多地方財(cái)

5、政走出“赤字困境的絕招。這種行為已經(jīng)對(duì)農(nóng)村的社會(huì)秩序帶來(lái)了大的隱患。二、矛盾凸顯的深層次的原因第一，國(guó)民收入分配格局扭曲，“條條與“塊塊的關(guān)系、中央與地方、地方的上級(jí)層次與基層之間的利益格局嚴(yán)重失衡，突出表現(xiàn)為稅收的分享構(gòu)造嚴(yán)重向城市、向政府的上級(jí)層次傾斜。1994年通過(guò)分稅制改革形成中央和地方權(quán)利的重新劃分，在一定程度上造成地方各級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲。總的態(tài)勢(shì)是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。上邊對(duì)下邊是光給政策不給錢(qián)，基層的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的過(guò)度供應(yīng)各個(gè)垂直部門(mén)為做工作、實(shí)現(xiàn)政績(jī)而布置下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)和嚴(yán)重短缺該干的事沒(méi)有錢(qián)干并存。從2022年起，幾個(gè)主體稅種實(shí)行盛市、縣共享，并且

6、進(jìn)步了對(duì)縣一級(jí)的上劃比例。縣級(jí)政府從國(guó)稅中得到的分成比例，增值稅從25%降到20%；縣級(jí)政府從地稅中得到的分成比例，營(yíng)業(yè)稅從100%降到50%，個(gè)人所得稅從50%降到15%，企業(yè)所得稅從50%降到15%，城市建立維護(hù)稅從70%降到50%，加之取消農(nóng)業(yè)稅，使縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源更趨薄弱，財(cái)政自給才能進(jìn)一步降低?？h域經(jīng)濟(jì)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開(kāi)展的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是建立社會(huì)主義新農(nóng)村的平臺(tái)和主戰(zhàn)場(chǎng)，它應(yīng)是最有活力的經(jīng)濟(jì)。而一種幾乎完全依靠上級(jí)補(bǔ)助維持運(yùn)轉(zhuǎn)的縣域財(cái)政，靠擠占工程資金勉強(qiáng)度日的縣域財(cái)政，是沒(méi)有生命力和開(kāi)展動(dòng)力的財(cái)政體系，無(wú)法為縣域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的開(kāi)展起到支撐作用。假如聽(tīng)任上述趨向開(kāi)展，這顯然與科學(xué)的

7、開(kāi)展觀、以人為本的可持續(xù)開(kāi)展的思路相悖。建立社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目的也將難以實(shí)現(xiàn)。第二，行政管理體制的改革滯后，部門(mén)既得利益固化的場(chǎng)面沒(méi)有得到改觀。迄今為止，我國(guó)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)資金占很大比重，市場(chǎng)配置資源的比重在縮校專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在中央各部門(mén)手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項(xiàng)資金，擁有資源的配置權(quán)，而且支配資源的權(quán)利越來(lái)越大。如：農(nóng)口投資，都是投到一個(gè)縣范圍內(nèi)，但林業(yè)部門(mén)管林業(yè)投資，農(nóng)業(yè)部門(mén)管農(nóng)業(yè)投資，水利部門(mén)管水利投資，部門(mén)利益的影響和條塊分割嚴(yán)重，“條條專政導(dǎo)致地方事權(quán)的分割，市場(chǎng)配置資源的作用無(wú)法得到有效發(fā)揮。這種體制使得地方上要千方百計(jì)地爭(zhēng)取工程。假如追求政府的

8、各種優(yōu)惠政策或資源成為許多部門(mén)或市場(chǎng)主體的重要目的，而政府部門(mén)控制的資源投放又是“專項(xiàng)性的，即把這局部專項(xiàng)資金給哪些地區(qū)、部門(mén)或市場(chǎng)主體的權(quán)利掌握在一些政府部門(mén)和一些人的手中，決策具有很強(qiáng)的隨意性和人為的成分，那么，嚴(yán)重的設(shè)租和尋租行為將不可防止。專項(xiàng)資金在某種程度上已經(jīng)成為一些部門(mén)干部腐敗的根源。第三，免征農(nóng)業(yè)稅后基層政府和村組出現(xiàn)了反自治化的傾向。基層政府的走向應(yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政型的政府轉(zhuǎn)向自治程度較高的政府，從統(tǒng)治型的政府轉(zhuǎn)向效勞型的政府。為此，深化農(nóng)村改革就要進(jìn)展制度創(chuàng)新。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財(cái)政收入沒(méi)有了來(lái)源，在很大程度上要

9、靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，這反而加重了它們對(duì)上級(jí)的依賴程度。村干部的工資改由上面支付后，村干部民選化將變成村干部官僚化。以前在一些地方推行的“村賬鄉(xiāng)管，如今那么進(jìn)一步提出“對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政管理方式。既然村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，如今由外部的“上級(jí)單位來(lái)管理“下級(jí)的財(cái)務(wù)，必然強(qiáng)化了自上而下的行政管理形式，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級(jí)的本級(jí)層次上有效制約機(jī)制的闕如。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.三、對(duì)策：一個(gè)前提，兩個(gè)基點(diǎn)解決上述問(wèn)題，那么應(yīng)明確一個(gè)根本前提，即把深化農(nóng)村改革和深化宏觀

10、經(jīng)濟(jì)體制的改革相結(jié)合，尤其是著力于中央和省一級(jí)的行政管理機(jī)構(gòu)的改革和縣級(jí)綜合配套改革，更自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配構(gòu)造，協(xié)調(diào)“條條與“塊塊的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級(jí)層次與基層之間的利益關(guān)系，建立一個(gè)更為公平的國(guó)民收入再分配體系。假如說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)上的差距、興旺地區(qū)與欠興旺地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)上的差距在短期內(nèi)還難以縮小，但通過(guò)國(guó)家政策的調(diào)整，在較短的時(shí)間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、興旺地區(qū)與欠興旺地區(qū)之間人均享有根本的公共物品和社會(huì)福利方面的差距是可能的。為此應(yīng)加速行政管理體制的改革，打好改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。國(guó)家應(yīng)調(diào)整既得利益格局，大幅度減少專項(xiàng)資金，從源頭上削減中央各部門(mén)配置資源的權(quán)利，同

11、時(shí)建立標(biāo)準(zhǔn)的橫向和縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。這樣可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，進(jìn)步效率，真正使財(cái)政體制能具有平衡地區(qū)間提供根底性公共效勞的才能。詳細(xì)做法可以是先確定農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、大病統(tǒng)籌等根本公共產(chǎn)品和社會(huì)福利需求所需的財(cái)力，興旺地區(qū)可由省里解決，中西部地區(qū)由中央負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)有的3000多億專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付款中能解決一塊，每年新增的財(cái)稅收入中也能提取一塊，最終做到“十一五期間農(nóng)村義務(wù)教育的雜費(fèi)和書(shū)本費(fèi)等由農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)的費(fèi)用全免；完善農(nóng)村尤其是貧困落后地區(qū)的公共衛(wèi)生體系和合作醫(yī)療尤其是大病統(tǒng)籌體系；使中西部地區(qū)的農(nóng)民能從農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的開(kāi)展中受益。在這個(gè)大的前提下，農(nóng)村開(kāi)展方

12、面一是要建立農(nóng)村公共財(cái)政體系；二是改革與完善鄉(xiāng)村治理構(gòu)造，在鄉(xiāng)村兩級(jí)建立起有效的、真正由農(nóng)民群眾參與的制衡機(jī)制。這應(yīng)是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期建立社會(huì)主義新農(nóng)村的兩個(gè)基點(diǎn)。為使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村的機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，能履行為農(nóng)民提供最根本的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利的職能，必須有相應(yīng)的財(cái)力作支撐，有一個(gè)健全的財(cái)政體系為基矗所需的財(cái)力可以通過(guò)以下渠道加以充實(shí)：1.調(diào)整分稅制的構(gòu)造，財(cái)政向地方讓利，保證縣及縣以下有一定的稅源；著眼于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，培植和修養(yǎng)稅源，逐步增加縣及縣以下的財(cái)政收入，形成縣域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。2.增大體制性、制度性的轉(zhuǎn)移支付，將事權(quán)與財(cái)權(quán)一起下放，使轉(zhuǎn)移支付做到制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法

13、制化。3.深化農(nóng)村土地制度的改革，遏止地方政府以地生財(cái)、隨意支配農(nóng)民土地資源的權(quán)利。在嚴(yán)格限定國(guó)家征地行為符合“公共利益需要的前提下，經(jīng)營(yíng)性用地不征為國(guó)有，在政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的前提下，允許集體建立用地入市。讓農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)土地市場(chǎng)平等地進(jìn)展交易，開(kāi)展二三產(chǎn)業(yè)，從中獲取土地增值收益。在保證財(cái)力的同時(shí)，必須加速鄉(xiāng)村治理構(gòu)造的改革與完善，使資源能有效利用，防止資金的貪污挪用。一是在鄉(xiāng)村兩級(jí)的議政和行政之間建起一種有效的民主制衡機(jī)制，解決“老板廣闊農(nóng)民群眾缺位的問(wèn)題?？梢越梃b有些地方的經(jīng)歷，做實(shí)村民代表大會(huì)制度或成立村民理事會(huì)，將其塑造成行政村的議決機(jī)關(guān)，而原來(lái)的權(quán)利機(jī)關(guān)村委

14、會(huì)那么成為詳細(xì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村莊的重大事項(xiàng)由村民代表會(huì)議或理事會(huì)商議決定后，交由村委會(huì)施行。這樣，村代表理事不僅成了聯(lián)絡(luò)村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。由村代會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)村委會(huì)進(jìn)展有效的監(jiān)視和制約，防止違犯民意、權(quán)利腐敗等問(wèn)題的發(fā)生，有助于克制村級(jí)組織行政化的傾向。假如這種體制可以成功，就可進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做實(shí)，由它來(lái)監(jiān)視和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級(jí)建立起有效的制衡機(jī)制，農(nóng)村的公共財(cái)政體制才能真正落實(shí)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)視才不至于流于形式，農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢(qián)辦事，有章理事。二是在有條件的地方推行農(nóng)村社區(qū)股份合作制。在使村級(jí)組織能有可用的財(cái)力的同時(shí)，使包括土地增值收益在內(nèi)的集體資產(chǎn)收益與社區(qū)農(nóng)民的直接利益掛鉤，使群眾有積極性去監(jiān)視資源的使用。明確大的前提，落實(shí)兩個(gè)基點(diǎn)，自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入的分配構(gòu)造。通過(guò)調(diào)整稅收分成比例、加大制度性轉(zhuǎn)移支付和把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的增值收益留在農(nóng)村，使其具備滿足農(nóng)民根本需求的財(cái)力；通過(guò)改革和完善鄉(xiāng)村治理構(gòu)造，使農(nóng)村的財(cái)力能真正為民所用。從而逐步縮小城鄉(xiāng)之間、興