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文檔簡介
1、重構(gòu)我國國家審計(jì)形式考慮重構(gòu)我國國家審計(jì)形式考慮1國家審計(jì)形式的概念和種類審計(jì)形式是審計(jì)制度、審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)工作的內(nèi)容、方法、標(biāo)準(zhǔn)等幾方面的總稱,是一個國家特定的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化的產(chǎn)物。國家審計(jì)形式是審計(jì)形式中起主導(dǎo)作用的組成局部,是國家審計(jì)制度的內(nèi)容、特點(diǎn)、管理方式機(jī)構(gòu)設(shè)置等的總稱。根據(jù)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和職能的不同,根本可以分為以下四種類型:1.1立法型審計(jì)形式這種形式產(chǎn)生于英國,繼承并開展于美國。這種審計(jì)形式的特點(diǎn)是審計(jì)機(jī)關(guān)直接隸屬于立法機(jī)構(gòu),對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),使本文由論文聯(lián)盟.LL.搜集整理得審計(jì)者脫離了被審計(jì)者的制約,具有最強(qiáng)的獨(dú)立性和較大的權(quán)威性。在這種審計(jì)
2、形式下的審計(jì)機(jī)關(guān),其工作根本上是圍繞議會的財政權(quán)展開的,核心是監(jiān)視國家財政的收支和分配,旨在保證預(yù)算、結(jié)算資金的合規(guī)性和有效性,并能通過審計(jì)結(jié)果的公開化對資金使用人產(chǎn)生有效的約束,也往往對立法機(jī)構(gòu)的宏觀決策產(chǎn)生積極的影響。1.2司法型審計(jì)形式這種形式產(chǎn)生于法國,并以法國為代表。在實(shí)行這種審計(jì)形式的國家,審計(jì)機(jī)關(guān)在法律受權(quán)的范圍內(nèi)具有司法審訊權(quán),也有較強(qiáng)的獨(dú)立性和最大的權(quán)威性,主要側(cè)重于審查和追究被審計(jì)者的財務(wù)責(zé)任性,有利于對審計(jì)結(jié)果的處理。但這種形式主要以事后的審訊和裁決為工作重心,是一種微觀的效勞,不能很好適應(yīng)現(xiàn)代績效審計(jì)的要求。1.3獨(dú)立型審計(jì)形式這種形式以日本為代表。在這種形式下的審計(jì)機(jī)
3、關(guān)具有超然的獨(dú)立性,獨(dú)立于立法、司法和行政三部門,只按照法律的規(guī)定行使審計(jì)權(quán)利。在實(shí)行這種審計(jì)形式的國家,審計(jì)機(jī)關(guān)超脫于三權(quán)分立之外,不受立法機(jī)構(gòu)意識的影響,從而防止在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)意見分歧時的無所適從。其優(yōu)點(diǎn)是不易受外界的干預(yù),具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。1.4行政型審計(jì)形式這種形式產(chǎn)生于前蘇聯(lián),前東歐社會主義陣營的國家、中國和瑞典等也都是實(shí)行這種形式。這種形式的特點(diǎn)是:審計(jì)機(jī)關(guān)是政府部門的組成局部,隸屬于行政機(jī)構(gòu),對政府或內(nèi)閣總理首相負(fù)責(zé),向政府、議會或國家元首報告工作。在實(shí)行這種審計(jì)形式的國家,審計(jì)機(jī)關(guān)可以借助國家政權(quán)的力量進(jìn)展審查和處理,有較大的處理權(quán),工作效率比擬高,本錢也比擬低。2我國國家
4、審計(jì)形式缺乏與缺陷2.1組織上缺乏獨(dú)立性從我國現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置的角度來看,國家審計(jì)的獨(dú)立性沒有充分得到保證。如國家審計(jì)署作為最高的審計(jì)機(jī)關(guān),卻隸屬于國務(wù)院,但又要對國務(wù)院及各部委的財政收支進(jìn)展審計(jì)監(jiān)視;各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)既是同級人民政府的職能部門,承受本級人民政府的指導(dǎo),但又得對本級人民政府進(jìn)展審計(jì)監(jiān)視。審計(jì)人難以獨(dú)立于被審計(jì)人,甚至審計(jì)對象是自己的指導(dǎo),具有理性的人都可以想象到審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)展審計(jì)時的困難和阻力有多大,以致于時常出現(xiàn)以權(quán)壓審、內(nèi)部變通審計(jì)的現(xiàn)象。2.2人事任免上缺乏獨(dú)立性?審計(jì)法?第15條規(guī)定:地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免,應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的意見,這在一定程度增強(qiáng)了審
5、計(jì)機(jī)關(guān)在人事任免上的權(quán)利,但不可否認(rèn)的是,審計(jì)機(jī)關(guān)的人事任免權(quán)仍然還是牢牢掌握在各級行政首腦手里。這時就出現(xiàn)了任命者和被任命者存在不正常的監(jiān)視和被監(jiān)視關(guān)系。2.3經(jīng)濟(jì)上缺乏獨(dú)立性?審計(jì)法?第11條規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi),應(yīng)當(dāng)列入財政預(yù)算,由本級人民政府予以保證,即審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)須由同級財政部門審批,而審計(jì)機(jī)關(guān)與財政部門卻又是監(jiān)視與被監(jiān)視的關(guān)系,這必然會影響審計(jì)機(jī)關(guān)對財政部門的監(jiān)視力度。同時,由于中國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展很不平衡,而地方的審計(jì)經(jīng)費(fèi)卻得由地方負(fù)擔(dān),在財政比擬困難的地方,審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)往往無法得到保證,這已經(jīng)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)貙徲?jì)工作的正常開展。3重構(gòu)我國的國家審計(jì)
6、形式3.1建立立法型審計(jì)形式的必要性從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,立法機(jī)關(guān)是為了管理公共事務(wù)時可以節(jié)約本錢等交易費(fèi)用而從人民即委托人中遴選出來的代表公共利益的機(jī)關(guān);政府是承受立法機(jī)關(guān)的委托,執(zhí)行社會管理的詳細(xì)事務(wù)、掌握公共資源的機(jī)構(gòu)。對于理性的人來說,都有鼓勵去影響公共資源的運(yùn)用,謀取自身的利益。因此,二者的職能分工是必要的,即立法機(jī)關(guān)具有社會重大事務(wù)的決策權(quán),政府具有社會重大事務(wù)的執(zhí)行權(quán)和日常決策權(quán)。假如預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)視都由政府完成,那么就難以確保立法機(jī)構(gòu)獲得可靠的信息,那么立法機(jī)構(gòu)便會失去對社會重大事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。所以建立隸屬于立法機(jī)構(gòu)的審計(jì)機(jī)關(guān)是現(xiàn)代政治分權(quán)理念的必然要求。3.2建立立法
7、型審計(jì)形式的可能性經(jīng)過二十多年的改革開放,我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和法律環(huán)境發(fā)生了很大的變化,公民的素質(zhì)也有很大的進(jìn)步,人民當(dāng)家做主的觀念進(jìn)一步增強(qiáng),各種利益主體通過立法機(jī)構(gòu)表達(dá)自己的意愿表現(xiàn)得越來越強(qiáng)烈,為我國建立立法型審計(jì)形式創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。3.2.1政治條件我國憲法規(guī)定,全國人民代表大會是國家最高的權(quán)利機(jī)關(guān),也是最高的立法機(jī)構(gòu)。雖然由于歷史原因,我國建國后國家權(quán)利的分配曾長期處于大政府,小人大的場面,全國人民代表大會沒有充分行使憲法賦予的權(quán)利。但經(jīng)過二十多年的改革開放以及政治體制改革的進(jìn)一步深化,近幾年人大的權(quán)威已經(jīng)逐步樹立起來,全國人大和地方各級人大否決一府兩院的工作報告時有發(fā)生。
8、這反映出我國各級人大已經(jīng)開場真正履行憲法賦予自己的對政府的監(jiān)視權(quán),這為我國實(shí)行立法型審計(jì)形式奠定了政治基矗3.2.2經(jīng)濟(jì)條件現(xiàn)階段,我國已經(jīng)初步具備建立立法型審計(jì)形式所需要的經(jīng)濟(jì)條件。第一,通過國有企業(yè)的改革,施行政企別離,政府根本上不再直接收理企業(yè),而把主要精力放在宏觀調(diào)控上,我國已根本完成由方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡,建立了具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系。第二,我國經(jīng)過二十多年的改革開放,經(jīng)濟(jì)的快速安康增長,綜合國力已大大進(jìn)步,這為我國建立立法型審計(jì)形式提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基矗第三,黨和國家近年來提倡的樹立科學(xué)的開展觀、建立節(jié)約型社會、開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)開展思路和立法型審計(jì)形式的績效審計(jì)是相
9、一致的。3.2.3法律條件建國以來,全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會已經(jīng)制定了幾百部法律,我國已經(jīng)初步形成了一套以憲法為根底,民法、刑法、行政法和經(jīng)濟(jì)法等實(shí)體法和三大訴訟法為依托的比擬完善的法律體系,并把依法治國確立為我國的一項(xiàng)根本國策。這些都為我國建立立法型的審計(jì)形式創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。3.3關(guān)于重構(gòu)我國國家審計(jì)形式的建議3.3.1提升國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的地位,建立一府三院為了保證審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性,就必須進(jìn)步審計(jì)機(jī)關(guān)的地位,保證審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立或者高于被審計(jì)者。筆者認(rèn)為應(yīng)該把國家審計(jì)署升格為國家審計(jì)院,進(jìn)步其地位,保證其和政府、最高人民法院和最高人民檢察院完全平等,直承受全國
10、人大常委會指導(dǎo),建立一府三院的國家權(quán)利架構(gòu)。省級審計(jì)機(jī)關(guān)由國家審計(jì)院直接指導(dǎo),省級以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)由省級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直指導(dǎo),并向同級人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作,而不再受地方政府的指導(dǎo)。從而使審計(jì)機(jī)關(guān)完全脫離行政機(jī)關(guān)的影響和干預(yù),徹底解決審計(jì)機(jī)關(guān)的組織獨(dú)立性問題。3.3.2審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入中央預(yù)算我國的審計(jì)法規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的活動經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由同級人民政府予以保證。但我國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展程度非常不平衡,東部興旺地區(qū)的某些鎮(zhèn)的財政收入甚至還高于西部不興旺地區(qū)的某些地級市的財政收入,但兩地的審計(jì)機(jī)關(guān)的工作量卻相差宏大,活動經(jīng)費(fèi)的要求相關(guān)也是很宏大。假如按照審計(jì)法的規(guī)定,那么不興旺地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作將會由于
11、經(jīng)費(fèi)的缺乏而受到嚴(yán)重的影響。所以,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入中央預(yù)算,中央有必要而且完全有才能承當(dāng)全國審計(jì)機(jī)關(guān)的活動經(jīng)費(fèi),使審計(jì)機(jī)關(guān)不再因經(jīng)費(fèi)問題受被審計(jì)部門的牽制,從而使審計(jì)機(jī)關(guān)的工作得到更好的開展。3.3.3制定審計(jì)組織法將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、人員的任免、崗位任職資格條件等法律化,制定審計(jì)組織法。特別對國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人任命方式應(yīng)當(dāng)做出詳細(xì)的規(guī)定,進(jìn)步任命規(guī)格。筆者認(rèn)為最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)長由國家主席提名,并由全國人大或者全國人大常委會任命;地方審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人由上級審計(jì)機(jī)關(guān)提名,并由同級地方人大常委會任命為宜。對于審計(jì)機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人的任期,我國現(xiàn)行審計(jì)法的
12、規(guī)定是國家審計(jì)署審計(jì)長的任期和政府的任期一樣,而且連任不得超過兩屆,這不利于審計(jì)工作的連續(xù)性。筆者認(rèn)為我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)的最高負(fù)責(zé)人一屆的任期應(yīng)該規(guī)定為10年為宜,既保證一定的連續(xù)性,也和政府的任期錯開。3.3.4重點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)績效審計(jì)績效審計(jì)是指對一個組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)展的評價,其產(chǎn)生的理論根底是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系,即政府作為受托方對公共資源進(jìn)展管理和經(jīng)營,在資源越來越少的情況下,對公共資源的所有者負(fù)有不斷進(jìn)步公共資源的使用效率和效果的責(zé)任。3.3.5實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度審計(jì)報告雖然不具有強(qiáng)迫力,也不是一種行政處分,而只是作為審計(jì)機(jī)關(guān)做出審計(jì)決定的工具,但審計(jì)報告一旦向社會公布
13、,其就具有行政處分中的一種處分類型警告的功能,其實(shí)際產(chǎn)生的后果就是被審計(jì)者聲譽(yù)的損失,甚至引發(fā)更嚴(yán)重的后果,比方對地方政府、部門的指導(dǎo)人的仕途造成影響,對一些上市公司的股價造成較大的波動等,被審計(jì)者必然承當(dāng)宏大的社會言論的壓力。所以說審計(jì)報告運(yùn)用得當(dāng)?shù)脑挘翢o疑問是一柄尚方寶劍,對被審計(jì)者是具有極大的威懾力的。我國應(yīng)該學(xué)習(xí)美國的做法,以把審計(jì)結(jié)果向社會公布為原那么,增加其透明度,讓公眾知曉,這是我國審計(jì)公告制度開展必然的趨勢,也是符合國際主流的做法的。3.3.6建立審計(jì)時效制度在我國現(xiàn)行的審計(jì)法律制度中,沒有規(guī)定審計(jì)時效制度。審計(jì)時效是指審計(jì)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)人員不行使審計(jì)權(quán)利的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過一定時期,即發(fā)生該權(quán)利消滅或不受法
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