關(guān)于將土地出讓收入納入PPP項(xiàng)目還款來(lái)源的法律意見(jiàn)書(shū)模版

1、 關(guān)于將土地出讓收入納入PPP項(xiàng)目還款來(lái)源的法律意見(jiàn)書(shū)xx市xx建設(shè)有限公司： 承蒙信賴(lài)，廣東xx律師事務(wù)所（下簡(jiǎn)稱(chēng)“我們”）接受貴司委托，就貴司咨詢(xún)的關(guān)于以土地出讓收入作為PPP項(xiàng)目還款來(lái)源的可行性問(wèn)題，進(jìn)行法律分析并出具法律意見(jiàn)書(shū)。我們的結(jié)論是嚴(yán)格基于貴司提供的參考資料及工作人員陳述而做出，如因資料文件、工作人員的陳述存在疏漏、錯(cuò)誤，導(dǎo)致結(jié)論發(fā)生偏差、錯(cuò)誤的，則不屬于律師工作責(zé)任，本法律意見(jiàn)應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行修改。第一部分 依據(jù)貴司所提供的xx東部新城城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“東部項(xiàng)目”）采購(gòu)文件及貴司的陳述。第二部分 法律意見(jiàn)說(shuō)明：根據(jù)貴司工作要求，本法律意見(jiàn)書(shū)主要圍繞土地出讓收入如何作為PP

2、P項(xiàng)目還款來(lái)源進(jìn)行分析。土地出讓收入簡(jiǎn)述1.土地出讓收入來(lái)源土地出讓收入，即國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，是指政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款。具體包括：以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款（不含代收代繳的稅費(fèi)）；轉(zhuǎn)讓劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)或依法利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建設(shè)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；處置抵押劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；轉(zhuǎn)讓房改房、經(jīng)濟(jì)適用住房按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款；改變出讓國(guó)有土地使用權(quán)土地用途、容積率等土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的土地價(jià)款，以及其他和國(guó)有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等。國(guó)土資源管理部門(mén)依法出租國(guó)有土地向承租者收取的土地

3、租金收入;出租劃撥土地上的房屋應(yīng)當(dāng)上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，依法向市、縣人民政府繳納的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用（不含征地管理費(fèi)），一并納入土地出讓收入管理。土地出讓收入支出途徑中華人民共和國(guó)預(yù)算法第五條：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！眹?guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法第三條：“省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門(mén)會(huì)同同級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地出讓收支管理具體政策，指導(dǎo)市、縣財(cái)政部門(mén)和國(guó)土資源管理部門(mén)做好土地出讓收支管理工作?！钡谑龡l：“土地出讓收入使用范

4、圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出?！眹?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知（國(guó)辦發(fā)2006100號(hào)）第二條：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的收支兩條線(xiàn)?！标P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知（財(cái)綜200974號(hào)）第三條：“土地出讓收支預(yù)算是地方政府性基金預(yù)算的重要組成部分。”根據(jù)上述規(guī)定，預(yù)算包括四大類(lèi)別，分別為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。土地出讓收入的收支必須滿(mǎn)足財(cái)政“收支兩條線(xiàn)”原則，

5、即土地出讓收入在全額納入地方預(yù)算中的地方政府性基金預(yù)算管理后，再依據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎屖罩Ч芾砭唧w政策，用作征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制支付來(lái)源與土地出讓收入的關(guān)系財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知（財(cái)金201557號(hào)）第一條第（三）款：“示范項(xiàng)目所在地財(cái)政部門(mén)要認(rèn)真做好示范項(xiàng)目物有所值定性分析和財(cái)政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財(cái)政補(bǔ)助金額，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。”關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)（粵府辦20154

6、4號(hào)）第五條第（三）款：“財(cái)政承受能力論證，是指要合理控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任負(fù)擔(dān)水平，確保本級(jí)實(shí)施的PPP項(xiàng)目每年需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任（包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等）不超過(guò)本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%?！备鶕?jù)上述規(guī)定，PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出來(lái)源于一般公共預(yù)算，且每年P(guān)PP項(xiàng)目支出不應(yīng)超過(guò)本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。而上文中所述的土地出讓收入應(yīng)納入政府性基金預(yù)算，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算屬兩種不同的預(yù)算類(lèi)別，這也是PPP項(xiàng)目付費(fèi)一般不可與特定土地的、尚未納入地方預(yù)算的土地出讓收入相捆綁的重要原因之一。但是，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間是可調(diào)的，例如xx市人民政府關(guān)

7、于調(diào)整市級(jí)2015年財(cái)政預(yù)算的報(bào)告中就對(duì)一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算進(jìn)行了互調(diào)。即土地出讓收入在全額納入地方預(yù)算，并經(jīng)政府部門(mén)調(diào)整至一般公共預(yù)算的前提下，也可用于PPP項(xiàng)目的付費(fèi)。三、東部項(xiàng)目操作可行性分析1.東部項(xiàng)目簡(jiǎn)述東部項(xiàng)目包括x道路改造等六個(gè)項(xiàng)目。東部項(xiàng)目擬采用投資人+設(shè)計(jì)采購(gòu)施工總承包模式，通過(guò)一次公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇投資人和具備相應(yīng)市政工程、公路工程和建筑工程施工總承包一級(jí)或以上資質(zhì)及相應(yīng)勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)（巖土工程勘察甲級(jí)或以上資質(zhì)及工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)）的社會(huì)資本方負(fù)責(zé)設(shè)立項(xiàng)目公司，并由具有勘察設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的單位為項(xiàng)目公司提供設(shè)計(jì)施工總承包服務(wù)。東部項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的投資

8、成本和投資收益由收儲(chǔ)單位收入和鎮(zhèn)街分成收入進(jìn)行支付，收儲(chǔ)單位支付完土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投資成本和投資收益后停止支付；土地出讓金的區(qū)提留專(zhuān)項(xiàng)資金和區(qū)分成收入部分之和由區(qū)財(cái)稅局進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式撥付給區(qū)國(guó)土城建和水利局用于支付105國(guó)道南頭路口快速化改造等6個(gè)項(xiàng)目的投資成本和投資收益，區(qū)國(guó)土城建和水利局支付完相關(guān)工程建設(shè)項(xiàng)目的投資成本和投資收益后停止支付。2.東部項(xiàng)目特點(diǎn) xx東部新城城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)文件顯示，該項(xiàng)目將土地出讓收入作為PPP項(xiàng)目還款來(lái)源，其突出特點(diǎn)為：土地一級(jí)開(kāi)發(fā)屬于項(xiàng)目的一部分。該項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)的測(cè)算包含了該土地使用權(quán)出讓后的收入，但項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)利用土地出讓

9、地方收入支付項(xiàng)目回報(bào)款并未直接與該項(xiàng)目土地出讓收入掛鉤。此設(shè)計(jì)：（1）給社會(huì)投資人以信心，暗示了項(xiàng)目回報(bào)款支付來(lái)源足以支付回報(bào)，增加信心；（2）捆綁社會(huì)投資人的招商義務(wù)，無(wú)形中與其回報(bào)款取得掛鉤；（3）回報(bào)機(jī)制并不直接與該土地出讓收入掛鉤，不違反前述法律規(guī)定。 3.東部項(xiàng)目可行性分析（1）程序上滿(mǎn)足PPP項(xiàng)目要求。東部項(xiàng)目將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入PPP項(xiàng)目范圍，并未違反PPP的相關(guān)規(guī)定。將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為，東部項(xiàng)目有合理理由在項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算中顯示可出讓土地的預(yù)計(jì)面積、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的預(yù)計(jì)投入，向社會(huì)資本暗示了此項(xiàng)目的可保障性。（2）實(shí)體上不違反法律規(guī)定。東部項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制中所綁定的“土地出讓收入”，系已納入地方預(yù)算，并經(jīng)過(guò)地方分成后的“土地出讓收入”，并不特指PPP項(xiàng)目中的開(kāi)發(fā)土地出讓收入。因此，在符合x(chóng)x區(qū)相關(guān)地方規(guī)定關(guān)于“項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制”中所述的土地出讓收入分成辦法及適當(dāng)?shù)念A(yù)算調(diào)整的前提下，該項(xiàng)目的此種不特定“綁定”并未違反我國(guó)的法律規(guī)定。四、未來(lái)項(xiàng)目的借鑒意義1.借鑒東部項(xiàng)目的做法通過(guò)將土地開(kāi)發(fā)、招商等項(xiàng)目與路橋建設(shè)項(xiàng)目整合成一個(gè)大的PPP項(xiàng)目的方式，僅在財(cái)務(wù)測(cè)算數(shù)據(jù)上突出項(xiàng)目