基于公共財(cái)政改革的高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)

基于公共財(cái)政改革的高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)基于公共財(cái)政改革的高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制逐漸從方案經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，相應(yīng)的財(cái)政制度也從消費(fèi)建立性財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政改革的核心是政府預(yù)算制度改革及支出構(gòu)造的調(diào)整和優(yōu)化，其主要內(nèi)容是復(fù)式預(yù)算制度的建立與標(biāo)準(zhǔn)化管理以及部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、收支分類改革等預(yù)算制度的配套改革。在公共財(cái)政改革的影響下，高校財(cái)務(wù)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)系發(fā)生顯著變化，本文由論文聯(lián)盟搜集整理由原來(lái)相對(duì)獨(dú)立、開(kāi)放式的系統(tǒng)向互為基儲(chǔ)閉環(huán)式的系統(tǒng)轉(zhuǎn)化〔見(jiàn)圖1〕，在這一系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)間的聯(lián)絡(luò)越來(lái)越嚴(yán)密，環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，只要其中任何一個(gè)系統(tǒng)出現(xiàn)問(wèn)題，高校財(cái)務(wù)均將面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。因此，面對(duì)公共財(cái)政政策新形勢(shì)，高校需要健全財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)建立，確保高校財(cái)務(wù)高效率低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行。一、高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析〔一〕預(yù)算管理不到位高校預(yù)算在政府預(yù)算體系及高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體系中均擔(dān)負(fù)著重要的角色：在政府預(yù)算體系中，高校預(yù)算屬于單位預(yù)算，是編制教育系統(tǒng)部門預(yù)算的根底，并進(jìn)一步成為編制政府本級(jí)預(yù)算的根底，因此它是政府預(yù)算體系中必不可少的一項(xiàng)根底工作；在內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體系中，高校預(yù)算是高校開(kāi)展各項(xiàng)事業(yè)的先決條件，因?yàn)橹挥惺孪阮A(yù)算，才有充足的經(jīng)費(fèi)保障，才能確保高校各項(xiàng)工作的順利組織和安排。然而，隨著公共財(cái)政改革的不斷深化，高校預(yù)算面臨著越來(lái)越多的困境，存在校內(nèi)外預(yù)算不銜接、預(yù)算編制不完好、預(yù)算執(zhí)行不標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算考核不健全等問(wèn)題?！捕迟Y金執(zhí)行不嚴(yán)格擴(kuò)招以來(lái)，高校資金總量呈現(xiàn)急劇上升趨勢(shì)，其擁有的資金數(shù)額動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)、上千萬(wàn)甚至數(shù)億元。為了保證資金平安，加速資金流轉(zhuǎn)，高校資金根本上實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的收支兩條線管理政策，而實(shí)際執(zhí)行情況卻不盡如人意，存在資金上繳不及時(shí)、違規(guī)設(shè)置賬外賬和小金庫(kù)、資金挪用或擠占等現(xiàn)象，甚至個(gè)別高校還存在違規(guī)集資現(xiàn)象?！踩巢少?gòu)控制不標(biāo)準(zhǔn)自2022年我國(guó)施行?政府采購(gòu)法?以來(lái)，納入政府集中采購(gòu)目錄的工程不斷增加，小至辦公用品，大至重型設(shè)備都納入政府采購(gòu)范圍。根據(jù)政府采購(gòu)法的規(guī)定，納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)工程及排除在集中采購(gòu)目錄之外，但在規(guī)定的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)工程須辦理政府采購(gòu)。而現(xiàn)實(shí)中，未經(jīng)核準(zhǔn)自行采購(gòu)、超方案超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、采購(gòu)過(guò)程中違規(guī)收取回扣并滋生貪污、受賄等嚴(yán)重違法違紀(jì)等行為在高校還時(shí)有發(fā)生?！菜摹硶?huì)計(jì)核算不完好核算是現(xiàn)代會(huì)計(jì)的一項(xiàng)根本職能，是控制的根底，只有適宜的核算，才能反映根本的信息，才能實(shí)現(xiàn)有效地控制；而有效控制的結(jié)果，才能促進(jìn)正確地核算，才能反映真實(shí)的信息。但直至目前，高校會(huì)計(jì)核算根底還比擬薄弱，賬目不清、科目混淆、工程混用、收支隨意列支等現(xiàn)象仍然存在?！参濉池?cái)務(wù)信息不透明?2022～2022年度高校信息公開(kāi)觀察報(bào)告?調(diào)研團(tuán)隊(duì)在考察高校是否主動(dòng)公開(kāi)了學(xué)校財(cái)政性資金的使用和管理情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，112所被觀察高校中居然有108家透明度測(cè)評(píng)為零，即沒(méi)有公開(kāi)學(xué)校財(cái)政性資金的使用和管理情況；而得分的那4家高校，也僅僅是公布了自己學(xué)校財(cái)政資金的相關(guān)管理制度，并沒(méi)有交代如何詳細(xì)使用。二、高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制問(wèn)題成因分析〔一〕內(nèi)部控制意識(shí)淡薄隨著改革開(kāi)放的不斷深化和開(kāi)展，高校逐步成為獨(dú)立自主辦學(xué)的法人實(shí)體，經(jīng)費(fèi)來(lái)源也由國(guó)家財(cái)政單一撥款方式向以國(guó)家撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的方式轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)教育管理思想的影響，高校管理者大多只注重教學(xué)、科研、招生和創(chuàng)收等工作，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制建立認(rèn)識(shí)缺乏、重視不夠；有些管理者甚至還認(rèn)為財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)人員的職能，與自己無(wú)關(guān)?！捕硟?nèi)部控制制度不健全目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度的建立尚停留在初級(jí)階段：有的高校沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)要求建立健全內(nèi)部控制制度；有的雖然建立了內(nèi)部控制制度，但僅停留在業(yè)務(wù)的初始狀態(tài)，并未根據(jù)業(yè)務(wù)的變化以及出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)及時(shí)建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制制度；有的即使制定了較為全面的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，但僅僅印在紙上，掛在墻上，執(zhí)行不力，對(duì)違規(guī)行為也只是一味地寬容，使得這些制度形同虛設(shè)，喪失了其應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性；還有一些制度由于受設(shè)計(jì)人員認(rèn)識(shí)、經(jīng)歷和知識(shí)程度的限制，存在著控制內(nèi)容、約束對(duì)象和控制范圍不全面等情況。〔三〕風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估機(jī)制缺失方案經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)高等教育事業(yè)一直被視為由政府支出的公益性福利事業(yè)，高校屬于政府辦學(xué)，政府對(duì)高校實(shí)行高度集中的管理形式，表如今學(xué)校由政府統(tǒng)一管理、經(jīng)費(fèi)由政府統(tǒng)一提供、招生由政府統(tǒng)一方案、畢業(yè)生由政府統(tǒng)一分配的四統(tǒng)一上。在這種管理形式下，高校沒(méi)有自負(fù)盈虧的責(zé)任，其在收支平衡的條件下保持學(xué)校的正常運(yùn)行即可，因此高校辦學(xué)根本上不存在任何風(fēng)險(xiǎn)，也造就了高校從學(xué)校黨政指導(dǎo)、中層管理者到全體教職工既無(wú)清醒的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，也無(wú)豐富的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估及應(yīng)對(duì)的理論經(jīng)歷，更談不上建立起一套行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范機(jī)制?！菜摹晨刂葡到y(tǒng)集約化程度不高良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)是以先進(jìn)、高效、快捷、通暢的高校信息管理系統(tǒng)為依托的。目前，我國(guó)高校根本上都建成有較為完備的局域網(wǎng)系統(tǒng)，還有局部高校已開(kāi)場(chǎng)向數(shù)字化校園建立邁進(jìn)，然而，受系統(tǒng)建立進(jìn)程、信息處理手段及運(yùn)行維護(hù)等客觀條件限制，高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制信息共享程度不高或無(wú)法共享情況仍時(shí)有發(fā)生，如高校指導(dǎo)無(wú)法全面掌握學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況、學(xué)院或職能部門無(wú)法及時(shí)理解經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況、教職員工無(wú)法知曉經(jīng)費(fèi)到賬及支出構(gòu)造情況、學(xué)生無(wú)法查詢獎(jiǎng)學(xué)金或貸款發(fā)放情況等?！参濉潮O(jiān)視檢查力度缺乏高校內(nèi)部控制的監(jiān)視檢查一般從兩個(gè)層面進(jìn)展：一是外部檢查，主要是教育主管部門、財(cái)政部門或其他相關(guān)管理部門組織的檢查；二是內(nèi)部檢查，主要由審計(jì)部門組織，根據(jù)高校管理需要而開(kāi)展的各類檢查。但無(wú)論是外部檢查還是內(nèi)部檢查，以高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制名義組織的全面檢查還從未組織過(guò)。實(shí)際工作中，外部檢查多以專項(xiàng)調(diào)研的形式出現(xiàn)，檢查頻次較少，檢查期間較短，檢查范圍較窄，致使檢查的深度和廣度受到很大的限制；而且由于缺乏后續(xù)的跟蹤，使得各類檢查在提交相應(yīng)整改報(bào)告后也就草草完畢。內(nèi)部檢查由于內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)職能不明晰，加之受到環(huán)境、人員、經(jīng)歷、技術(shù)等條件的約束，其審計(jì)職能并未充分發(fā)揮。三、高校財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)〔一〕預(yù)算管理控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)現(xiàn)階段我國(guó)政府正著力推進(jìn)以三個(gè)子收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子為目的的綜合預(yù)算改革，該項(xiàng)改革對(duì)單位預(yù)算管理的要求越來(lái)越高。因此，高校預(yù)算管理控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)，首先是設(shè)計(jì)預(yù)算管理控制目的，如進(jìn)步預(yù)算編制精細(xì)化程度、協(xié)調(diào)部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的銜接、促進(jìn)資源的合理配置等；其次是設(shè)計(jì)預(yù)算管理組織體系，明確機(jī)構(gòu)職責(zé)和人員組成；再次是對(duì)預(yù)算管理主要活動(dòng)進(jìn)展設(shè)計(jì)，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析、績(jī)效評(píng)價(jià)等控制，其中預(yù)算編制控制需明確預(yù)算編制的總體原那么、根本要求、根本方法、根本程序等；預(yù)算執(zhí)行控制需明確預(yù)算下達(dá)、工程執(zhí)行、支付審批等詳細(xì)規(guī)定；預(yù)算調(diào)整控制需明確預(yù)算調(diào)整方案、調(diào)整時(shí)間、調(diào)整條件及調(diào)整程序等；預(yù)算分析控制需明確分析內(nèi)容、分析方法、結(jié)果應(yīng)用等；績(jī)效評(píng)價(jià)控制需要明確評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法及獎(jiǎng)懲方法、責(zé)任追究方法等。〔二〕資金管理控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)公共財(cái)政改革推出的國(guó)庫(kù)集中支付制度，其主要思路是建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基儲(chǔ)資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。國(guó)庫(kù)集中支付制度推出后，高校資金形態(tài)〔貨幣性資金轉(zhuǎn)為指標(biāo)性性資金〕、支付方式〔現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬支付轉(zhuǎn)為直接支付和受權(quán)支付〕、結(jié)算方式〔由先撥款后支付轉(zhuǎn)為先支付后清算〕、使用期限等均發(fā)生顯著變化。因此，高校資金管理控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)，首先是設(shè)計(jì)資金控制目的，如減少資金的擠占、降低資金拒付風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)步資金的使用效率等；其次是設(shè)計(jì)資金控制的根本方式，如系統(tǒng)操作控制、支付方式控制、工程資金控制、定期對(duì)賬控制等；再次是設(shè)計(jì)資金控制的主要內(nèi)容，包括資金收繳控制、資金方案控制、資金支付控制等，其中資金收繳控制側(cè)重專戶資金的結(jié)報(bào)和票據(jù)核銷控制；資金方案控制側(cè)重用款申請(qǐng)和方案編報(bào)控制；資金支付控制側(cè)重支付令的錄入和審核控制等。〔三〕政府采購(gòu)控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)政府采購(gòu)是西方興旺國(guó)家公共支出管理普遍采用的一種手段，也是我國(guó)公共財(cái)政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其施行的主要目的是通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)視和管理，確保政府采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)、公平和公正，同時(shí)杜絕采購(gòu)過(guò)程的腐敗現(xiàn)象，保證政府采購(gòu)資金的有效使用。結(jié)合政府采購(gòu)的目的，高校政府采購(gòu)控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)，首先是設(shè)計(jì)政府采購(gòu)控制目的，即確保政府采購(gòu)的公開(kāi)性、合法性、合規(guī)性等；其次是設(shè)計(jì)政府采購(gòu)控制的根本方式，如崗位分工控制、受權(quán)審批控制、采購(gòu)類型控制、采購(gòu)方式控制、合同備案控制等；再次是設(shè)計(jì)政府采購(gòu)控制的主要內(nèi)容，包括采購(gòu)預(yù)算控制、招標(biāo)控制、貨物驗(yàn)收及保管控制、貨款結(jié)算及對(duì)賬控制等；其中采購(gòu)預(yù)算控制側(cè)重采購(gòu)預(yù)算的編報(bào)、調(diào)整、執(zhí)行和結(jié)余控制；招標(biāo)控制側(cè)重供給商的選擇、招標(biāo)程序及合同的訂立控制；貨物驗(yàn)收及保管控制側(cè)重貨物的質(zhì)量及實(shí)物資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)控制；貨款結(jié)算及對(duì)賬控制側(cè)重資金支付及往來(lái)款的控制。〔四〕會(huì)計(jì)核算控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)核算工作是財(cái)務(wù)的一項(xiàng)根底工作，公共財(cái)政改革推出的各項(xiàng)政策，都無(wú)一例外地需要在核算系統(tǒng)中反映出來(lái)，因此，會(huì)計(jì)核算控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)，首先是設(shè)計(jì)核算的控制目的，如核算的完好性、系統(tǒng)性、全面性等；其次是設(shè)計(jì)核算控制的根本方式，如崗位分工控制、審批權(quán)限控制等；再次是設(shè)計(jì)核算控制的主要內(nèi)容，包括科目體系控制、工程體系控制、業(yè)務(wù)受理控制等，其中科目體系控制主要是根據(jù)政府收支分類科目設(shè)置合理的科目體系及維護(hù)科目的正確使用；工程體系控制主要是根據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付及政府采購(gòu)的要求，設(shè)置匹配的國(guó)庫(kù)工程和政府采購(gòu)工程，確保核算系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)系統(tǒng)及采購(gòu)系統(tǒng)的工程的同步確認(rèn)；業(yè)務(wù)受理控制主要是制定標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)處理流程，即分別業(yè)務(wù)發(fā)生、受理、審核、審批、制單、支付等環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的控制措施?！参濉承畔⑴犊刂葡到y(tǒng)設(shè)計(jì)隨著政府信息公開(kāi)及高校信息