中國人民銀行的獨(dú)立性

3/3中國人民銀行的獨(dú)立性中國人民銀行的獨(dú)立性

中國人民銀行是我國的中央銀行，金融市場(chǎng)上發(fā)揮著無可替代的作用。中國人民銀行也在歷史進(jìn)程中不斷的改變和發(fā)展，在中央銀行對(duì)獨(dú)立性的要求空前高漲的今天，中國人民銀行的獨(dú)立性問題也值得我們認(rèn)真地分析和研究，從而找到最適合其發(fā)展的組織框架和管理模式。

中國人民銀行是有中國人民銀行總行及其分支機(jī)構(gòu)組成的?？傂惺菄翌I(lǐng)導(dǎo)、管理金融業(yè)的職能部門。它主要是負(fù)責(zé)制定貨幣政策和金融法規(guī)，把握整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行動(dòng)態(tài)，具體操作一些總量性業(yè)務(wù)和監(jiān)管全國性金融機(jī)構(gòu)，集中掌握貨幣發(fā)行權(quán)、基礎(chǔ)貨幣管理權(quán)、信用總量調(diào)控權(quán)及基準(zhǔn)利率調(diào)節(jié)權(quán)。分支行則是總行的派出機(jī)構(gòu)，是貫徹實(shí)施國家貨幣政策、按照授權(quán)負(fù)責(zé)金融行政管理和金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的具體單位。分支行的職能主要是貫徹、執(zhí)行國家貨幣政策，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，依據(jù)法規(guī)對(duì)本轄區(qū)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、稽查等，為各金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和金融市場(chǎng)有序運(yùn)作提供完善的服務(wù)。分支行的具體職能包括：金融監(jiān)督管理、調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析、橫向頭寸調(diào)劑、經(jīng)理國庫、現(xiàn)金調(diào)撥、外匯管理和聯(lián)行清算等。分支行要接受總行的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

中國人民銀行在1948年12月1日成立后的長達(dá)30多年的大一統(tǒng)銀行體制下，執(zhí)行著中央銀行和商業(yè)銀行雙重職能，無獨(dú)立性的規(guī)定，甚至“文化大革命”期間一度被并入財(cái)政部?？梢哉f，1984年以前，中國人民銀行只是財(cái)政部的附屬物，無獨(dú)立性可言。1984年中國人民銀行行使中央銀行職能以后，與政府的關(guān)系發(fā)生了變化，在信貸計(jì)劃的制定、貨幣政策的調(diào)整、政策工具的運(yùn)用以及金融管理等諸多方面都獲得了相應(yīng)的獨(dú)立性。

針對(duì)中央銀行的獨(dú)立性，可以從不同的方面進(jìn)行分析。比如中央隱含制定貨幣政策目標(biāo)的獨(dú)立性和采取貨幣政策手段的獨(dú)立性。同樣可以從法律賦予、與政府關(guān)系等方面來分析。我主要從以下幾個(gè)方面對(duì)我國中央銀行的獨(dú)立性進(jìn)行粗略的分析。

一、法律賦予中國人民銀行的職責(zé)及履行職責(zé)時(shí)的主動(dòng)性大小的獨(dú)立性

《中國人民銀行法》第七條規(guī)定，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。從而明確了我國中央銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)立行使職責(zé)。同時(shí)還規(guī)定，中國人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)做出的決定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。中國人民銀行就前款以外的其他有關(guān)的貨幣政策事項(xiàng)做出決定后，即予執(zhí)行，并報(bào)國務(wù)院備案。這就意味著，中國人民銀行在履行其核心職責(zé)方面不獨(dú)立于國務(wù)院，它必須接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。從立法上看，在貨幣政策等重大事項(xiàng)方面，它是從屬于中央政府的。由于中央銀行在貨幣政策上有很大的技術(shù)壟斷性，因此很少遭到國務(wù)院的否決，從而彌補(bǔ)了獨(dú)立性的不足。

從這里可以很明確的看出，中央銀行在貨幣政策選擇和制定上的獨(dú)立性并不是很強(qiáng)。貨幣政策具有專業(yè)性，需要專業(yè)人士進(jìn)行制定，受到國務(wù)院的干預(yù)，可能會(huì)導(dǎo)致政策偏向于政府行事的目的，忽略了長期的效應(yīng)，產(chǎn)生時(shí)間不一致問題。

二、中國人民銀行隸屬關(guān)系的獨(dú)立性分析

《中國人民銀行法》第二條規(guī)定：中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。從這里就可以看出中國人民銀行的隸屬關(guān)系，即中國人民銀行是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，是國務(wù)院的一部分。

由此可以看出，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上，中國人民銀行和國務(wù)院是一致的，同時(shí)又對(duì)國務(wù)院保持相對(duì)獨(dú)立性。中央銀行作為政府部門，具有一定的行政管理權(quán)，可以直接依法行使對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力。這樣，符合了宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，使貨幣政策和政府頒布的其他政策相互作用，以促進(jìn)我國金融事業(yè)的發(fā)展。

三、中國人民銀行與財(cái)政部關(guān)系的對(duì)立性分析

中央銀行相對(duì)于財(cái)政部的獨(dú)立性是衡量各國中央銀行獨(dú)立性的一個(gè)具體標(biāo)志。中國人民銀行從1948年成立到1993年的45年中，一直沒有同財(cái)政部真正割斷直接融資的聯(lián)系，其向財(cái)政部的透支與借款（長期性）余額到1994年末約占當(dāng)時(shí)中國人民銀行總資產(chǎn)的12.2%。除此之外，中國人民銀行每年的貸款也有相當(dāng)部分本應(yīng)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，如貧困地區(qū)的公共設(shè)施、國有企業(yè)的虧損、糧食企業(yè)的虧損補(bǔ)貼、非營利性的公共基礎(chǔ)設(shè)施等。財(cái)政部與中央銀行之間的這種直接資金融通關(guān)系不僅損害了中央銀行的獨(dú)立性，使中央銀行不能自主的決定自己的資產(chǎn)選擇，更嚴(yán)重的危害是赤字壓力可能造成通貨膨脹，損害全體貨幣持有者利益。在《中國人民銀行法》中，我國中央銀行相對(duì)于財(cái)政部的對(duì)立性有了突破性進(jìn)展。中國人民銀行不得對(duì)財(cái)政部透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。這樣，中央人民銀行與財(cái)政部的直接融資關(guān)系基本割斷了，間接融資關(guān)系主要通過中央銀行在公開市場(chǎng)上買賣國債來進(jìn)行。這也是國際上的通用做法，是貨幣政策的三大工具之一。

由此可以看出，早期和財(cái)政部的關(guān)系，更像是財(cái)政部的資金來源，是中央銀行不能獨(dú)立的采取政策，一味的縱容財(cái)政部的各種行為，致使財(cái)政部和中央銀行的效率都下降了。后期改革和，中央銀行才獲得了真正的獨(dú)立，不再是財(cái)政部的附庸，中央銀行可以把資金用在更具有意義的地方，同時(shí)也提高了財(cái)政部的行政效率。從而使效益的到最大化體現(xiàn)。

四、中國人民銀行負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生程序、任期長短、權(quán)力大小的獨(dú)立性分析

《中國人民銀行法》第九條規(guī)定，中國人民銀行行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會(huì)決定；全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，由國家主席任免。中國人民銀行副行長由國務(wù)院總理任免。中國人民銀行實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，副行長協(xié)助行長工作，其他官員和職員都是行長的下屬。行長通過委任將其權(quán)利分解下放，但是保留最終權(quán)力，并且對(duì)中國人民銀行承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

但是，值得注意的是，我國新舊中央銀行法都沒有對(duì)中國人民銀行行長、副行長的任期作出規(guī)定，其結(jié)果是隨著政府的換屆，人民銀行行長和副行長也往往隨之更換，這在一定程度上會(huì)損害人民銀行政策尤其是貨幣政策的連貫性和統(tǒng)一性。

五、中國人民銀行財(cái)務(wù)自主權(quán)的獨(dú)立性分析

《中國人民銀行法》賦予了人民銀行很大的財(cái)務(wù)預(yù)算自主權(quán)。人民銀行的預(yù)算經(jīng)國務(wù)院財(cái)務(wù)部門審核后，納入中央預(yù)算，接受國務(wù)院財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。對(duì)國家作為出資人是否對(duì)人民銀行的活動(dòng)享有表決權(quán)沒有明確規(guī)定，但那時(shí)財(cái)政部代表國家作為人民銀行的出資人，不得干涉人民銀行依法履行法定的職責(zé)。

六、中國人民銀行相對(duì)于政府其他部委的獨(dú)立性分析

《中國人民銀行法》第三十條規(guī)定，中國人民銀行不得向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人提供貸款，但國務(wù)院據(jù)誒的那個(gè)中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款的除外。中國人民銀行不得向任何單位和個(gè)人提供擔(dān)保。第三十二條規(guī)定了人民銀行有權(quán)對(duì)其制定和執(zhí)行貨幣政策、開展業(yè)務(wù)、從事金融服務(wù)等直接相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)、其他單位和個(gè)人的九種行為直接進(jìn)行監(jiān)督，主要包括執(zhí)行有關(guān)存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為，與中國人民銀行特種貸款有關(guān)的行為，執(zhí)行人民幣管理規(guī)定等行為。也就是說，中國人民銀行在通常情況下不對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的日常性的監(jiān)督檢查，對(duì)于人民銀行為了實(shí)施貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定，需要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查的，則可以建議銀監(jiān)會(huì)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查。

七、中國人民銀行相對(duì)于地方政府的獨(dú)立性分析

中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是指其分支機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的超脫程度。在按行政區(qū)設(shè)置中央銀行分支機(jī)構(gòu)的情況下，每一省、市和大部分縣都有分支行，多年來地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的干涉比較大，中央銀行在地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的對(duì)立性較小。1988年底，中國人民銀行的機(jī)構(gòu)改革，撤銷了省級(jí)分行，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立了9家跨省、自治區(qū)、直轄市的分行，

其目的就是為了減少地方政府的干預(yù)，提高人民銀行的獨(dú)立性，從而人銀行法對(duì)于這方面的規(guī)定產(chǎn)生實(shí)際的效果。

由以上的分析可知，中國人民銀行的相對(duì)獨(dú)立性已基本確立，但是與中央銀行獨(dú)立性較強(qiáng)的模式相比（例如美聯(lián)儲(chǔ)和歐洲中央銀行等），其獨(dú)立性還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。我國中央銀行由于建立初期的特殊性以及之后發(fā)展的探索，正在逐步完善。最大的問題便在于與政府的關(guān)系。政府作為管理國家的部門，其政策目標(biāo)有很多，金融市場(chǎng)的目標(biāo)是主要的但不是唯一的。很多時(shí)候，政府會(huì)為了其他目標(biāo)短期的犧牲金融目標(biāo)。中央銀行作為專業(yè)的機(jī)構(gòu)，其主要目標(biāo)即維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。其實(shí)