專項債后階段項目管理或成常態(tài)化工作

8/8作者：一氣貫長空專項債后階段項目管理或成常態(tài)化工作2021年，全國新增發(fā)行地方政府專項債額度達到34350億元，從2021年新增專項債（扣除中小銀行資本金專項債后）分配情況來看，廣東最多，達到3667億元，山東、浙江分配規(guī)模超過2000億元，四川、河北、河南、安徽、湖北分配規(guī)模在1500-2000億元之間。而對比國內(nèi)各省2020、2021兩年新增專項債分配規(guī)模，15個省市2021年新增專項債分配規(guī)模同比增加，16個省市2021年新增專項債分配規(guī)模同比減少，這也反映了近年來各省專項債的發(fā)行和效果各不相同。2022年專項債發(fā)行規(guī)模仍將處于高位，預(yù)計2022年新增專項債額度在3.3-3.4萬億元。一、專項債作為政策工具已成常態(tài)化

筆者曾在2020年9月寫過《以吉林省為例探討2021年專項債發(fā)行情況》，文中介紹“根據(jù)2018年12月29日十三屆全國人大常委會第七次會議，授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增限額（包括一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。”專項債提前批的授權(quán)會在今年年底到期，但并不意味著專項債本身會受到限制。筆者也在2021年11月寫過《地方政府專項債短期內(nèi)或?qū)捤?？》，根?jù)筆者整理研究，“地方政府專項債發(fā)行額增幅基本保持與同時期GDP增幅成相悖的曲線，成為有效對沖經(jīng)濟下行的實際對沖財政政策工具，也成為政府投資拉動經(jīng)濟增長的重要手段。因此，地方政府專項債作為一種政策投資工具，會長期性常態(tài)化存在。

二、專項債后階段嚴格監(jiān)管已成常態(tài)化截至目前，根據(jù)2022年1月份專項債發(fā)行情況，地方政府專項債總額預(yù)計已達18萬余億規(guī)模。隨之而來的是對專項債后階段的嚴格監(jiān)管。何謂專項債的后階段？筆者以專項債發(fā)行成功后，專項債資金到賬的稱之為“專項債后階段”。從2020年開始，對專項債的穿透式監(jiān)管要求就不絕于耳，2021年更是加強了對專項債的審計工作，全國各地在專項債的資金使用上或多或少都存在問題，2021年12月21日，審計署網(wǎng)站公布了《財政部關(guān)于地方政府專項債券重發(fā)行輕管理方面問題的整改情況》，披露了2020年專項債發(fā)行和使用中存在的問題，財政部分析問題產(chǎn)生的原因，主要是主管部門和實施單位責(zé)任意識淡薄，項目前期工作不扎實；財政部門對專項債券使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管較為薄弱，加之部分項目小、散，加大了管理難度。針對審計查出的問題，財政部召開專題會議部署整改工作，壓實有關(guān)地方的整改主體責(zé)任，除審計署查出的問題外，還一并將省級審計機關(guān)查出的專項債券問題納入整改范圍，逐一制定整改方案，一體推進整改。深入分析問題原因，研究進一步完善專項債券管理措施，持續(xù)加強“借、用、管、還”全流程管理，促進資金規(guī)范高效使用。除專項債穿透式監(jiān)測、違規(guī)使用專項債處理處罰機制等監(jiān)管層已提及的制度建設(shè)外，財政部還表示從2022年起，建立專項債券支出進度通報預(yù)警制度。研究將專項債券限額分配與支出進度掛鉤，發(fā)行超過一年仍未支出的，原則上要求省級財政部門調(diào)整用于其他項目。可以預(yù)見，2022年以后，專項債后階段的嚴格監(jiān)管將常態(tài)化。三、專項債后階段工作重點探討

在財政部公布的關(guān)于專項債存在的問題中，筆者以為，導(dǎo)致專項債后階段存在問題的主要原因之一是“項目前期工作不扎實”。隨著疫情的爆發(fā)和經(jīng)濟下行壓力的增加，需要大規(guī)模固定資產(chǎn)投資來對沖，但地方的項目儲備往往不足，造成很多項目匆匆上馬，項目的前期工作未做到“謀而后動”，項目的科學(xué)性、合理性和持續(xù)性皆沒有得到充分評估與論證，導(dǎo)致了項目建設(shè)資金不足或閑置，項目運營不善或并無償還能力，項目建設(shè)與區(qū)域或產(chǎn)業(yè)不匹配或同質(zhì)化低質(zhì)量發(fā)展，項目投資建設(shè)效能不顯著，未能發(fā)揮出投資拉動的應(yīng)有作用。針對專項債后階段存在的既有部分問題，筆者結(jié)合項目的全生命周期考慮，嘗試探索幾點專項債后階段的項目管理方向，以更好的發(fā)揮專項債政策性工具的積極作用。（一）重視實施全過程專項債績效評價結(jié)果

根據(jù)《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)〔2021〕61號），2022年及以后年度新增專項債都需要做好績效評價工作，對項目“實施的必要性、公益性、收益性、合規(guī)性、成熟度、資金來源和到位可行性、收入成本收益預(yù)測合理性、債券資金需求合理性、項目償債計劃可行性和償債風(fēng)險點、績效目標(biāo)合理性等內(nèi)容。項目單位同步設(shè)定績效目標(biāo)，經(jīng)項目主管部門審核后，報同級財政部門審定，與專項債資金同步批復(fù)下達?！币虼耍瑢ｍ梻箅A段要重視績效評價在項目建設(shè)和項目運營各階段的評價結(jié)果反饋，及時對評價結(jié)果進行調(diào)整，一方面是避免績效目標(biāo)設(shè)置不合理，影響項目績效評價結(jié)果，造成對區(qū)域及項目后續(xù)專項債配額的負面影響；另一方面是由于項目前期謀劃不充分，出現(xiàn)項目建設(shè)意圖發(fā)生變化或者項目在建設(shè)階段出現(xiàn)資金短缺與閑置問題。地方財政部門會跟蹤專項債券項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，對嚴重偏離績效目標(biāo)的項目暫緩或停止撥款，督促及時整改，項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調(diào)整用途。（二）及時調(diào)整債券資金使用用途如前所述，嚴重偏離績效目標(biāo)的或者前期謀劃不充分的項目需要進行專項債用途調(diào)整，這也是專項債后階段的重要工作。筆者在對地方政府調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于前期工作不扎實或者由于項目發(fā)展所需的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，一部分項目在專項債后階段或出現(xiàn)了建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化，或出現(xiàn)了項目自有資金匹配不足或資金支持不夠，或出現(xiàn)了項目前期準備的土地和規(guī)劃條件無法滿足項目建設(shè)要求，或出現(xiàn)了項目招商使用無法滿足運營需求等內(nèi)外部問題，專項債資金使用無法達到預(yù)期效果。為規(guī)范和加強專項債券管理，提高專項債券資金使用績效，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，2021年11月，財政部發(fā)布了《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》（財預(yù)〔2021〕110號），細化了和落實了項目用途調(diào)整的程序和規(guī)則。1.將專項債券用途調(diào)整納入財政預(yù)算管理范疇，必須按照預(yù)算調(diào)整程序履行相應(yīng)的審批手續(xù)。省級財政部門原則上每年9月底前可集中組織實施1到2次項目調(diào)整工作，省級財政部門負責(zé)匯總各地調(diào)整申請，于10月底前按程序報省級政府批準后，報財政部備案。省級政府批準后，地方財政部門應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案按程序提請同級人大常委會審議，按照《財政總預(yù)算會計制度》規(guī)定，規(guī)范專項債券項目調(diào)整涉及的預(yù)算執(zhí)行管理。在全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺，以及省級政府或財政部門門戶網(wǎng)站、發(fā)行登記托管機構(gòu)門戶網(wǎng)站等公開相關(guān)預(yù)算調(diào)整和項目調(diào)整信息。2.以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，須符合調(diào)整的條件和原則，嚴格履行規(guī)定程序，嚴禁先挪用、后調(diào)整等行為。專項債券資金已安排的項目調(diào)整規(guī)模大、頻次多的地區(qū)或部門，省級財政部門可適當(dāng)扣減下一年度新增專項債券額度，引導(dǎo)各地區(qū)、各部門提升專項債券項目儲備和安排的精準性、規(guī)范性。（三）積極探索專項債后階段與PPP模式運營結(jié)合的可行性

受于篇幅限制，關(guān)于專項債與PPP模式的討論將不再本文細述，筆者將在其他文章中詳細論證，不過針對專項債后階段的運營期，PPP模式將極大為項目的運營注入新的活力，兩者的結(jié)合具有一定的實操性和可行性。四、小結(jié)專項債成為政策性財政工具已成為一種常態(tài)化，而專項債后階段的嚴格管理更將在一定時期內(nèi)成為一種新常態(tài)。針對專項債后階段的特點，筆者認為，要結(jié)合財政部對國家審計署的整改意見，調(diào)整由于前期工作不扎實導(dǎo)致的種種問題，強化專項債績效評價的反饋作用，及時對出現(xiàn)問題的專項債項目進行及時調(diào)整與止損，充分發(fā)揮投資效能作用是本質(zhì)，達到績效目標(biāo)是目的，專項債資金對項目的支持僅是手段。專項