近期政策全景總結：從供給側改革升級版看中國未來

目錄

1、年度目標：經(jīng)濟求穩(wěn)，改革求進 3

2、逆周期調(diào)節(jié)：為改革升級版營造良好環(huán)境 4

（一）貨幣政策和宏觀審慎政策：寬信用有望“三板斧”同時發(fā)力，“降基準”不會成為政策選項 4

（二）財政政策：政府“放水養(yǎng)魚”，全力支持實體經(jīng)濟 4

（三）房地產(chǎn)調(diào)控：因城施策下，地方層面調(diào)控邊際放松，中央層面仍難松動 5

3、改革升級版：更加注重市場化、法治化 6

（一）供給側結構性改革：“升級版”將更加注重市場化、法治化 6

（二）國企改革：混改將成突破口，市場化將是改革重點 7

（三）財稅體制改革：健全地方稅收體系，房地產(chǎn)稅穩(wěn)步推進 8

（四）金融供給側改革：涵蓋銀行、資本市場等多領域 8

4、未來展望：供給側改革升級版下的中國將更加光明 9

風險提示 9

1、年度目標：經(jīng)濟求穩(wěn)，改革求進

2019年中國經(jīng)濟的首要目標是“穩(wěn)”，穩(wěn)字當頭。2018年年末中共政治局會議提出了“六穩(wěn)”——“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期”，并在本次兩會寫入政府工作報告。其中“六穩(wěn)”中“穩(wěn)就業(yè)”被擺在首位，首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，只要就業(yè)穩(wěn)、收入增，我們就更有底氣；就業(yè)不出問題，對經(jīng)濟下行容忍度可以適當提高?！胺€(wěn)金融”將以守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險為底線，解決金融部門和實體經(jīng)濟的不匹配結構性問題，穩(wěn)步推進金融供給側結構性改革。今年政府工作報告四次提到“確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”，為“穩(wěn)預期”做足了保障，不難看出，在實際執(zhí)行中將堅持底線思維。今年GDP增速預期目標由2018年的6.5%左右進一步下調(diào)為6%—6.5%，考慮到實現(xiàn)“2020年兩個翻一番”的目標，經(jīng)濟增長的底線或為6.2%左右。

圖1：歷年GDP目標值與實際值對比2019年或?qū)⒃俅螐娬{(diào)增長底線

目標值 實際值

GDP保八時代

GDP中高速

增長時代

GDP增長

底線6.2%

16

14

12

10

8

6

4

2

0

資料來源：歷年政府工作報告，

2019年中國政府首先要學會的是“緊日子”。在此前召開的省級地方兩會中有21個省市區(qū)明確提出壓縮2019年一般性支出5%以上，其中貴州壓減幅度高達11%、內(nèi)蒙古削減10%，此外，幾乎所有地方政府都下調(diào)了收入增長預期。今年中央政府工作報告提出，要發(fā)揮好宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，不僅加大財政支出力度，支持重大項目建設和補短板，還要用減稅降費激發(fā)市場主體活力，提高居民消費能力。要打好財政的“鐵算盤”，就需要政府帶頭過緊日子，建立現(xiàn)代財政制度，實施預算績效管理改革，提高財政資金的使用效率。

2019年中國改革求進將更加注重激發(fā)市場主體活力。處理好政府與市場之間的關系，在推進供給側結構性改革時，將更加注重微觀主體的活力，著力于創(chuàng)造更好的市場營商環(huán)境、完善社會主義市場制度。推動供給側改革全方位升級，鞏固“三去一降一補”成果，矯正要素配

置扭曲，努力將市場活力轉化為內(nèi)生發(fā)展動力，頂住經(jīng)濟下行壓力。依靠市場化、法制化，供給側結構性改革“升級版”將在市場各領域火力全開。

2、逆周期調(diào)節(jié)：為改革升級版營造良好環(huán)境

（一）貨幣政策和宏觀審慎政策：寬信用有望“三板斧”同時發(fā)力，

“降基準”不會成為政策選項

貨幣政策松緊適度，“有效緩解實體經(jīng)濟特別是民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題”是政策的重要目標，寬信用有望促發(fā)債、多放貸、寬表外“三板斧”同時發(fā)力。去年央行五次降低存款準備金率為市場投放流動性，創(chuàng)設新的貨幣政策工具解決實體經(jīng)濟特別是小微企業(yè)融資難融資貴的問題。目前，我國銀行的三檔加權法定準備金率為11%，總體準備金率水平在

12%左右，已經(jīng)與美國、歐洲等發(fā)達國家總準備金率相當。雖然降準空間相比前幾年有所收縮，但由于數(shù)量型工具仍是我國央行當前主要政策工具，在寬信用的背景下，預計今年存款準備金率仍有50~150bp的下調(diào)空間。

貸款利率有望進一步下降，但“降基準”不會成為政策選項。市場有預期2019年會下調(diào)存貸款基準利率，但我們認為，“降基準”無助于改善傳導機制和解決民企和小微融資難融資貴等問題，反而重新強化了基準利率的作用，成為推進利率“兩軌合一軌”的阻力，不符合利率市場化的改革方向。深化利率市場化改革，降低實際利率水平，下一步貨幣政策的發(fā)力點將集中在疏通傳導機制上，監(jiān)管層可能會進一步降低MLF等公開市場操作利率，通過市場機制傳導實現(xiàn)降低實際利率水平。

貨幣政策保持穩(wěn)健，“把好貨幣供給總閘門”是政策的基本條件，貨幣增速將滿足經(jīng)濟運行的合理需要。今年的政府工作報告提出“穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度”，雖然較去年刪除了“保持中性”，但為“貨幣供給總閘門”設定了閾值——“廣義貨幣M2和社會融資規(guī)模增速要與國內(nèi)生產(chǎn)總值名義增速相匹配”，中國人民銀行行長易綱也表示，“實際上穩(wěn)健貨幣政策的內(nèi)涵沒有變”。政府工作報告明確宏觀杠桿率要基本穩(wěn)定，保持金融穩(wěn)定一直都是金融監(jiān)管部門最大的職責，我們沒有“大水漫灌”的充分條件。此外，我國金融體系以銀行為主，而美國等發(fā)達經(jīng)濟體以金融市場為主，國情存在顯著不同，沒有效仿美國搞量化寬松的必要條件。

（二）財政政策：政府“放水養(yǎng)魚”，全力支持實體經(jīng)濟

減稅降費規(guī)模超越往年，政府“放水養(yǎng)魚”，重點關注中小企業(yè)。政府工作報告提出今年全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元，通過采取一系列配套措施，確保所有行業(yè)稅

負只減不增。在經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，發(fā)揮財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用能夠為“穩(wěn)就業(yè)”、

“穩(wěn)投資”、“穩(wěn)預期”起到立竿見影的效果。政府通過稅費的“一減一降”，能夠換來企業(yè)效益和市場活力的“雙增”，放水養(yǎng)魚，企業(yè)與市場的活躍最終也會擴大稅基，反哺財政收入，實現(xiàn)企業(yè)部門與政府部門雙向的良性循環(huán)。中小企業(yè)為社會提供了50%以上的稅收，貢獻了

60%以上的GDP，70%以上的科技創(chuàng)新，80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)。因此，關注、重視中小企業(yè)發(fā)展，對實現(xiàn)“穩(wěn)就業(yè)”、“穩(wěn)預期”顯得尤為重要。下調(diào)增值稅稅率和社保費率，調(diào)整小型微利企業(yè)的認定標準，中小企業(yè)的發(fā)展將成為今年財政著力的重點。

在同時減稅降費和擴大支出的背景下，財政收支平衡壓力突出，既要“開源”，更要“節(jié)流”。從“開源”的舉措來看，增加了特定國有金融機構和央企上繳利潤，將赤字率調(diào)高至2.8%，2.8%的財政赤字為應對未來的不確定性預留了政策空間。一方面，在逆周期經(jīng)濟下行之時，政府采取更積極的財政政策，擴大支出、提高赤字率，保證經(jīng)濟在合理區(qū)間運行，體現(xiàn)了我國政府擔當；另一方面，居民和企業(yè)的信用能力天然弱于政府，在經(jīng)濟波動加劇之時，將居民和企業(yè)部門的杠桿向政府部門轉移，政府部門適度加杠桿，既符合現(xiàn)實需要，也責無旁貸。從“節(jié)流”的措施來看，一方面，財政部門既要當好“鐵公雞”，壓減一般性支出；另一方面，還要打好“鐵算盤”，加大對重點領域投入，特別是在深化供給側結構性改革領域，將投入工業(yè)企業(yè)結構調(diào)整專項獎補資金，鞏固“三去一降一補”成果。

（三）房地產(chǎn)調(diào)控：因城施策下，地方層面調(diào)控邊際放松，中央層面仍難松動

房地產(chǎn)市場調(diào)控更加注重落實城市主體責任?！胺孔〔怀础钡脑瓌t在19大報告中提出后，

2018年的政府工作報告明確了“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，由此拉開了2018年房地產(chǎn)市場調(diào)控的序幕。今年的政府工作報告雖然未提及“房住不炒”，較去年嚴苛的措辭相比表述有所松動，但仍將“改革完善房地產(chǎn)市場調(diào)控機制”作為“三大攻堅戰(zhàn)”的重要任務之一，同時再次強調(diào)了“落實城市主體責任”。

中央層面調(diào)控政策保持穩(wěn)定。中國人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清在兩會期間接受記者采訪時也表示，“下一階段房地產(chǎn)金融政策總的方針不會有改變”。與我們在《不一樣的2019，不一樣的“兩會”》中的預判相一致，在因城施策下，地方層面調(diào)控可能會有進一步邊際放松，但由于防范化解房地產(chǎn)市場重大風險擺在政府工作報告的重要位置，包括首付比例等在內(nèi)的中央層面調(diào)控仍然難以松動。

從中央到地方均大幅收緊棚改政策，全年棚改實際完成數(shù)量或?qū)⒋蠓湛s。棚改一直是本屆政府的工作重點，也是保障民生的重要舉措。從2014年到2018年的政府工作報告均設定了明確的棚改任務，全國棚改目標分別為470萬、580萬、600萬、600萬和580萬套（見下圖2）。但在今年的政府政府工作報告中僅提出“繼續(xù)推進保障性住房建設和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造”，也不再提及“棚改貨幣化安置”，此外還特別明確了棚改的目的是“保障困難群體基本居住需

求”，而不是“一夜造富”，與此前召開的棚改工作會議相一致。

從地方層面來看，截至2月末，有25個省份公布2019年棚改工作計劃，其中18個省份計劃開工量有所下滑，14個省市計劃開工量同比跌幅在20%以上，山西、河南兩省棚改數(shù)量暴降70%以上。作為三四線城市房價上漲的主要推手，如今棚改預期大幅度調(diào)整，將對三四線城市的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重大影響，地方調(diào)控或?qū)⑦M一步放松。

圖2：2019年全國31省區(qū)市的目標GDP增速：地區(qū)分化明顯

目標值 實際值

700

600

500

400

300

200

100

0

2014 2015 2016 2017 2018 2019

資料來源：歷年政府工作報告，

3、改革升級版：更加注重市場化、法治化

（一）供給側結構性改革：“升級版”將更加注重市場化、法治化

供給側結構性改革進入“升級版”，在總結前期“三去一降一補”成績和失誤的基礎上，要更加注重市場化、法治化，激發(fā)市場主體活力，優(yōu)化營商環(huán)境和民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。供給側改革進入升級版有如下幾個關鍵節(jié)點：

一是前期問題檢視，反思微觀執(zhí)法過程中的“一鍋煮”、“一刀切”問題。其實早在去年11月份民營企業(yè)座談會結束后，政策制訂者就對供給側改革前期工作中出現(xiàn)的“運動式、一刀切式”做法進行了反思。廣東、江蘇、河北、安徽、四川、貴州等六省市在此前召開地方兩會上提出要政策制定和執(zhí)行水平，在去產(chǎn)能、去杠桿的微觀執(zhí)法過程中不搞“一鍋煮”“一刀切”，把出臺政策的好初衷變成推進發(fā)展的好結果。

二是解決方案提出，供給側改革要在“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針上下功夫。標志事件是去年底中央經(jīng)濟工作會議提出八字方針和“逆周期調(diào)節(jié)”，實際上，這標志著供給側改革進入新階段，鞏固“三去一降一補”成果將成為下一階段的工作中心。就逆周期調(diào)節(jié)而言，今年政府工作報告六次提到確保經(jīng)濟運行在“合理區(qū)間”，是2014年以來最多的一次，不難看出，在實際執(zhí)行中將堅持底線思維。

三是工作思路轉變，更加注重激勵相容、更加強調(diào)市場化改革。去年中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)提出要更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段。本次政府工作報告也強調(diào)，要堅持以市場化改革的思路和辦法破解發(fā)展難題。這是對過去運動式、一刀切式傾向的明顯糾偏。政府工作報告提到，要深化“放管服”改革，激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境，正是這一思路的具體體現(xiàn)之一。

針對前一階段供給側改革過程中出現(xiàn)的下游加工企業(yè)利潤向上游原材料企業(yè)轉移的問題，今年的政府工作報告提出“下大氣力優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”，明確“競爭中性”的原則，傳遞出對民營經(jīng)濟的呵護與支持。中國工信部部長苗圩在兩會記者會上表示，中國未來的產(chǎn)業(yè)政策將堅持“競爭中性”原則，即產(chǎn)業(yè)政策將對國有企業(yè)和私營企業(yè)一視同仁，產(chǎn)業(yè)政策要消除過去存在的歧視性問題。此外，在此前召開的省級地方兩會中，有11個省份提出針對民營企業(yè)的支持政策，其中北京、安徽和云南等省份明確提出解決政府部門和國有企業(yè)拖欠民營企業(yè)賬款問題，為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

（二）國企改革：混改將成突破口，市場化將是改革重點

混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要突破口，混改將由頂層設計走向更大規(guī)模的實際行動。2018年，中央企業(yè)和地方企業(yè)新增2880戶混合所有制改革企業(yè)，2019年重點領域混合所有制改革將積極穩(wěn)妥推進。今年兩會提出壟斷領域混改向深入推進，自然壟斷行業(yè)要實行

“網(wǎng)運分開”，將競爭性業(yè)務全面推向市場，涵蓋電力、油氣、鐵路等七個領域，而在完全競爭領域的國企混改，將允許社會資本控股。改革是最強大的發(fā)展動力，混改是國企“強身健體”的重要途徑。下一步的國企改革將更加注重“強身健體”的質(zhì)量和效果，混合所有制只是改革一種方案，不可能“一混了之”、“一混就靈”，混合所有制改革工作重心將由“混合”向“改革”轉移。

促進國資監(jiān)管轉變，加大“放管服”改革力度，實現(xiàn)從“管企業(yè)”到“管資本”。今年政府工作報告在國有資本投資、運營公司的改革中提出要“推進試點”，較去年“深化試點”明顯更進一步，國資監(jiān)管轉變將進一步加快，順應了十九大提出的國企改革由“管企業(yè)”向“管資本”轉變，也順應了國家力推國企改革的決心。從管企業(yè)向管資本轉變，核心要義就是出資

人對出資負責，未來國有資本監(jiān)管將更加關注國有資本布局、運營和收益，而具體經(jīng)營事務則將授權放權于企業(yè)。

職業(yè)經(jīng)理人制度首次寫入政府工作報告，國有企業(yè)領導人員管理體制機制向市場化邁出關鍵一步。隨著中央企業(yè)和地方國企公司制的改制全面完成，優(yōu)化公司治理結構下一個重點將落在經(jīng)理層任期制和契約化管理上，職業(yè)經(jīng)理人制度、中長期激勵這些試點工作將在2019年有序推進。建立與市場接軌的經(jīng)理層激勵制度、差異化薪酬體系，不僅可以強化董事會功能，完善現(xiàn)代公司法人治理結構，還能給形成對國有企業(yè)領導人員完善的激勵，真正實現(xiàn)國有企業(yè)管理者，“能上能下、能進能出”。

（三）財稅體制改革：健全地方稅收體系，房地產(chǎn)稅穩(wěn)步推進

健全地方稅體系，房地產(chǎn)稅立法“穩(wěn)步”推行，或?qū)⒂?020年推出。今年政府工作報告將去年的“穩(wěn)妥推進”改為“穩(wěn)步推進”，房地產(chǎn)稅立法再進一步，財稅體制改革邁出重要一步。

作為厘清中央與地方事權與支出責任的重要組成部分，房地產(chǎn)稅擔負著解決地方政府財政問題的重任，特別是在“營改增”造成地方政府財政收入大幅收縮、“減稅降費”導致迫切需要新的稅源彌補稅收缺口的背景下，房地產(chǎn)稅的立法顯得尤為迫切。另一方面，過去地方財政長期依賴土地出讓金，將地方政府與房地產(chǎn)商的利益綁在一起，因此迫切需要房地產(chǎn)稅的出臺扭轉地方政府的過去長期被扭曲的激勵。

目前，立法的前期準備工作基本準備完畢，從技術上來看，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國住房信息聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)基本完成；從法理上來看，70年產(chǎn)權自動續(xù)期將寫入《民法典》，可以說房地產(chǎn)稅立法已經(jīng)“箭在弦上”。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在十三屆全國人大第二次會議上表示“房地產(chǎn)稅法等立法調(diào)研、起草，要加緊工作，確保如期”。由于只有全國人大具有立法權，全國人大常委會負責全國人大閉幕期間法律的起草、修訂等工作，因此房地產(chǎn)稅很可能將在

2019年完成調(diào)研、起草以及審議工作，在2020年兩會進行立法表決。

（四）金融供給側改革：涵蓋銀行、資本市場等多領域

金融供給側改革“面面開花”，涵蓋銀行、資本市場等多領域。與周期行業(yè)的供給側改革不同，我國的金融資源并未像鋼鐵、煤炭一樣出現(xiàn)大規(guī)模的供給過剩，相反金融資源在實體經(jīng)濟中的分配出現(xiàn)嚴重的不均勻，特別是中小微企業(yè)面臨嚴重的融資約束問題。針對當前我國金融資源需求與金融資源供給的扭曲，本次兩會在金融供給側改革方面開出諸多藥方。

從銀行體系結構優(yōu)化改革來看，本屆兩會首次將“發(fā)展民營銀行和社區(qū)銀行”寫入政府工作報告，優(yōu)化信貸供給的結構層次成為銀行供給側改革的亮點。發(fā)展中小型銀行、社會銀行是實現(xiàn)普惠金融、解決中小企業(yè)“融資難、融資貴”的重要途經(jīng)，從而引導更多金融資源流入實體經(jīng)濟。習近平總書記在此前的政治局集體學習中也強調(diào)“要構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系”，增加中小金融機構數(shù)量和業(yè)務比重，才能真正幫助小微企業(yè)和