我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善

精品文檔精心整理PAGE精品文檔可編輯的精品文檔我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善目錄：1、我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善2、行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善我國行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善2001年12月24日，國家計(jì)委公開邀請消費(fèi)者參加“鐵路部分列車實(shí)行政府指導(dǎo)價”方案聽證會。這一舉措使聽證制度再一次成為人們關(guān)注的一個熱點(diǎn)，雖然自行政處罰法和價格法實(shí)施以來，各地有關(guān)部門舉行的聽證并不在少數(shù)，但此次聽證卻仍然引起了空前的社會關(guān)注。究其原因，一是因?yàn)榇哼\(yùn)價格影響面的廣泛性，以及近年來對春運(yùn)調(diào)價爭議的激烈化，近年來針對鐵路和公路春運(yùn)調(diào)價合法性的訴訟案接連發(fā)生;二是2001年11月底，國家計(jì)委剛剛公布了《國家計(jì)委價格聽證目錄》，將與公路運(yùn)輸同質(zhì)的鐵路、民航客運(yùn)價格列入其中，從而使得此次公開聽證對習(xí)慣于“暗箱”提價的鐵路、民航部門來說不無震動;三是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消費(fèi)者主權(quán)，并將對傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營形成沖擊。筆者認(rèn)為目前正是我國行政聽證制度發(fā)展與完善的大好時機(jī)，應(yīng)該抓住這個機(jī)會，使政府與公民實(shí)現(xiàn)良性溝通，達(dá)到雙贏。行政機(jī)關(guān)實(shí)行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機(jī)關(guān)利用壟斷地位謀取不正當(dāng)?shù)牟块T利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱造成的不信任。聽證制度所體現(xiàn)的保障公民基本權(quán)利、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行政法原則，已成為世界各國政府行政行為現(xiàn)代化、科學(xué)化和民主化的重要標(biāo)志。為了使中國行政聽證制度得以順利發(fā)展、發(fā)揮其在行政管理中的良好作用，本文就目前我國的聽證制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出不足，提出改進(jìn)意見。一、中國現(xiàn)行法律有關(guān)聽證制度的規(guī)定及其分析作為制度，聽證是指聽取利害關(guān)系意見的法律程序。尤其是在作出不利于當(dāng)事人的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，從而體現(xiàn)公正。聽證源于英美普通法上的“自然公正原則”，這個原則包含兩項(xiàng)基本內(nèi)容：一是聽取對方的意見;二是不能作自己案件的法官。它最初適用于司法領(lǐng)域，作為司法審判活動的必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”(JudicialHearing)，聽證的本質(zhì)-聽取對方意見，可以追溯到上帝懲罰亞當(dāng)之前給予其辯護(hù)的機(jī)會。后來逐漸為立法吸收，適用于立法領(lǐng)域，稱之為“立法聽證”(LegislativeHearing)，正如迪普洛克勛爵所說，人們獲得“聽取針對他的指控并提出自己理由的公平機(jī)會”的權(quán)利對文明法律制度來說如此重要，以致可以假定議會的宗旨是：“任何違背這一要求而作出的決定無效”。到20世紀(jì)晚些時候，才正式運(yùn)用于行政領(lǐng)域并獲得巨大發(fā)展。目前我國學(xué)界所謂的聽證主要是指“行政聽證”(AdministrativeHearing)。所以，我國學(xué)者一般將聽證作如下定義：聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽證制度運(yùn)用于行政領(lǐng)域并得到較大發(fā)展，一方面是行政權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果，另一方面是對行政權(quán)擴(kuò)張的擔(dān)心而導(dǎo)致的對權(quán)力約束和對公民權(quán)益加強(qiáng)保護(hù)的結(jié)果。聽證制度是行政程序法基本制度的核心。這是因?yàn)?，行政程序的公正與公開，構(gòu)成了行政法的生命源;沒有公正與公開，就沒有行政程序法。而行政程序的公開與公正并不僅僅在于讓行政相對人了解一個行政的結(jié)果，還在于讓行政相對人得到“某種程序的保障”，“賦予行政相對人以某種程序上的權(quán)利，使之通過對程序上權(quán)利的行使來維護(hù)自己的合法權(quán)益”。西方有關(guān)聽證的傳統(tǒng)可以追溯到英美普通法最初的起源，并且經(jīng)過幾十年的發(fā)展完善，各國聽證制度都有其不同但深厚的法理基礎(chǔ)。如英國的“自然公正原則”(NaturalJustice)，美國的“正當(dāng)程序原則”，德國的“法治國理論”，法國的“行政法治原則”等等。各國行政程序法之間有關(guān)聽證制度的內(nèi)容的差異性是客觀存在的，但其基本的內(nèi)容卻有相同性。一般認(rèn)為，行政程序法的聽證制度的基本內(nèi)容主要是：第一，告知和通知。告知是行政機(jī)關(guān)在作出決定前將決定的事實(shí)和法律理由依法定形式告知給利害關(guān)系人。通知是行政機(jī)關(guān)將有關(guān)聽證的事項(xiàng)在法定期限內(nèi)通告利害關(guān)系人，以使利害關(guān)系人有充分的時間準(zhǔn)備參加聽證。告知和通知在行政程序中發(fā)揮著行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的溝通作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對人的聽證權(quán)起著重要的保障作用。第二，公開聽證。聽證必須公開，讓社會民眾有機(jī)會了解行政機(jī)關(guān)的行政決定作出的過程，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。但聽證如涉及到國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，聽證可以不公開進(jìn)行。第三，委托代理。行政相對人并不一定都能自如地運(yùn)用法律維護(hù)自已的合法權(quán)益，因此，應(yīng)當(dāng)允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中，行政相對人可以委托代理人參加聽證，以維護(hù)自已的合法權(quán)益。第四，對抗辯論。對抗辯論是由行政機(jī)關(guān)提出決定的事實(shí)和法律依據(jù)，行政相對人對此提出質(zhì)疑和反詰，從而使案件事實(shí)更趨真實(shí)可靠，行政決定更趨于公正、合理。第五，制作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來，行政機(jī)關(guān)必須以筆錄作為作出行政決定的唯一依據(jù)。我國的聽證制度借鑒于西方國家，但也有著直接的憲法來源，其原則符合我國憲法精神，為我國憲法和行政法的發(fā)展注入了新的活力。在具體規(guī)定方面，以行政處罰法為契機(jī)，中國首次以法律的形式確立了聽證制度，此后的價格法將聽證的范圍擴(kuò)展到政府定價行為領(lǐng)域，而2000年立法法使聽證制度推進(jìn)至行政立法領(lǐng)域。聽證制度在中國漸有不斷發(fā)展之勢。(一)憲法我國憲法第2條第3款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡囊?guī)定是行政聽證制度公開、參與原則的憲法依據(jù)，公民對行政聽證制度的參與，是人民管理國家事務(wù)的途徑和方式之一。憲法第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！边@是公正原則的法律依據(jù)，公民在行政活動中，應(yīng)當(dāng)享有法律面前人人平等的權(quán)利。憲法第27條第2款規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這一規(guī)定為行政聽證制度奠定了憲法基礎(chǔ)。聽證制度是行政機(jī)關(guān)在行政活動中傾聽人民意見和建議的具體表現(xiàn)。在這里，聽取人民的意見和建議是原則的、籠統(tǒng)的，在一定條件下可以也應(yīng)該表現(xiàn)為具體的法定形式，聽證就是被國外的實(shí)踐證明了的有益、有效的法定形式之一。這被認(rèn)為是我國確立行政聽證制度的憲法依據(jù)。可以說，此后的幾部有關(guān)聽證制度的法律法規(guī)都是我國憲法精神的細(xì)化。(二)行政處罰法行政處罰法確立了聽證制度，專設(shè)第五章第三節(jié)對聽證制度做出規(guī)定。其中第42條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。”行政處罰法是中國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是中國行政程序制度發(fā)展的重要突破。在該法中，“聽證”一詞在中國法律中首次出現(xiàn)并成為與簡易程序、一般程序并列的三種行政處罰決定程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用范圍和條件、聽證的告知通知制度、公開聽證制度、主持人及其回避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。但與國外的聽證制度相比，該法中規(guī)定的聽證制度存在著以下缺陷和不足：第一，對限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序，范圍過于狹窄;第二，在聽證原則方面，未確立案卷排他性原則;第三，在聽證主體方面，未規(guī)定聽證的組織者，聽證主持人的獨(dú)立地位及職責(zé)，利害關(guān)系人或第三人參加聽證的權(quán)利;第四，在聽證的舉行程序上，缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范;第五，在聽證的證據(jù)種類、舉證責(zé)任方面出現(xiàn)立法空白。(三)價格法如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律《中華人民共和國價格法》對聽證的規(guī)定就可以視作中國聽證制度在立法上的擴(kuò)展。1997年12月29日通過、1998年5月11日起實(shí)施的價格法很大地發(fā)展了聽證制度。價格法明確了消費(fèi)者在價格活動中的地位和參與定價的權(quán)利，要求政府在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格以及自然壟斷經(jīng)營的商品價格時，不但要聽取經(jīng)營者的意見，更要通過聽證會制度、聽取消費(fèi)者的意見(參見該法第23條)。據(jù)悉，有關(guān)部門正在制定價格法中有關(guān)價格聽證的實(shí)施細(xì)則，價格聽證主要內(nèi)容是∶公開審核申報(bào)調(diào)價的經(jīng)營者和主管部門上報(bào)的經(jīng)營成本;討論調(diào)價所造成的社會影響;公開確定作價原則和作價方法;討論申報(bào)調(diào)價的價格水平與實(shí)施時間;確定調(diào)價的建議方案或進(jìn)一步審議聽證的工作安排。價格聽證會可聽證的主要內(nèi)容是∶生活用電、自來水、民用燃料、公用住房租金、物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)、公共交通價格、醫(yī)療收費(fèi)、教育收費(fèi)、郵電收費(fèi)、有限電視收費(fèi)、鐵路收費(fèi)、主要游覽景點(diǎn)門票價格等。價格聽證會制度是一項(xiàng)強(qiáng)制性制度，列入聽證范圍內(nèi)的任何一項(xiàng)價格都必須經(jīng)過事先聽證，申請調(diào)價的經(jīng)營者和部門如在聽證會上提不出充分的調(diào)價理由，或者參加聽證人員多數(shù)反對調(diào)價，那么此項(xiàng)調(diào)價便不能實(shí)施。這種聽證會制度類似日本、韓國等國公聽會的非正式的聽證程序，而行政處罰法中的聽證則是一種審判型的正式的聽證程序，與美國類似。此外，價格聽證制度還表明，我國的行政聽證制度開始越出具體行政行為的范圍，進(jìn)入抽象行政行為領(lǐng)域。這里涉及到關(guān)于政府定價行為的理論定位問題，一般認(rèn)為，“政府定價是國家價格管理部門就公共產(chǎn)品及服務(wù)的定價問題聽取利害關(guān)系人的意見，其結(jié)果是一個對供方的市場行為具有普遍約束力的定價規(guī)則?！彪m非行政立法行為，但又具有準(zhǔn)立法性，針對的對象是不特定的且具有反復(fù)適用性，所以筆者認(rèn)為價格法中的聽證制度所適用的政府定價行為是一種抽象行政行為。毫無疑問，價格法在聽證制度的作用是巨大的，盡管當(dāng)時一些實(shí)施的價格聽證會并不能讓人真正滿意。(四)立法法立法法明確將聽證擴(kuò)展到行政立法領(lǐng)域。該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！彪m然該法的制定體現(xiàn)了我國近年來的立法上少有的成熟，但問題在于，該條規(guī)定的聽證會既不是必經(jīng)的法定程序，也不是一種嚴(yán)格的制度，而是作為聽取意見的一種方式存在，其法律地位比較低，是否適用，不發(fā)生對法規(guī)效力的影響;而且，具體如何操作，沒有硬性的、詳細(xì)的規(guī)定。這顯然有別于美國在規(guī)章制定中的審判式聽證程序或非正式聽證程序。二、中國行政聽證制度的完善建議行政權(quán)有易擴(kuò)張性和侵犯性，如不加以制約和控制，就極易產(chǎn)生對相對人權(quán)益的損害和侵犯。為此人們從不同視角提出了控制行政權(quán)的方法，其中為避免發(fā)生行政違法和的方法之一就是賦予行政機(jī)關(guān)更多的程序義務(wù)，而相對人享有更多的程序權(quán)利，從而保持行政關(guān)系雙方當(dāng)事人之間的平衡，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時達(dá)到公開、公正和民主、高效。其核心是在行政權(quán)運(yùn)作過程中設(shè)置各種監(jiān)督機(jī)制，在各種行政程序的監(jiān)督機(jī)制中，聽證制度尤為重要。人們到此已經(jīng)認(rèn)識到，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！彼?，自20世紀(jì)以來行政法治已從注重行政行為的結(jié)果發(fā)展到不僅注重行為結(jié)果而且強(qiáng)調(diào)行政程序，并在第二次世界大戰(zhàn)后形成了一股制定行政程序法的潮流，聽證制度也就是在此情況下獲得重視與發(fā)展的。中國長期的集權(quán)體制和受大陸法系法律制度的影響，程序一直被淡視。在立法中，往往實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有;在執(zhí)法中，往往只追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過程中程序的合法性;在思想觀念上，往往認(rèn)為程序繁瑣、麻煩，影響效率，甚至多余，不能理解程序?qū)?shí)現(xiàn)實(shí)體正義的深刻影響和重要意義。雖然聽證制度在中國開始生根，但它目前還只限于少數(shù)幾個法律，適用范圍很窄，程序也很不規(guī)范具體;在操作的層面看，行政聽證制度確立后，各地和各政府部門對聽證制度的實(shí)行作了許多努力，但在眾多受到處罰、有權(quán)要求聽證的案件中真正舉行聽證的寥寥無幾或收效甚微。這表明聽證制度還沒有真正在中國的現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用，還需要進(jìn)一步完善。同時，由于入世帶來的影響與沖擊，政府行為的合法、合理化不但成為國人關(guān)注的重點(diǎn)，也成為世界各國人民關(guān)注的重視，為了使行政行為更具有公開與透明性，增強(qiáng)行政相對人的權(quán)利更不必不可少。行政法治與WTO規(guī)則的要求，使得中國政府的行為不得不與國際接軌，不得不從只重視實(shí)體規(guī)則的現(xiàn)實(shí)向既重視實(shí)體規(guī)則又重視程序規(guī)則上轉(zhuǎn)變，所以完善中國的聽證制度已成為時代之需，筆者認(rèn)為，從上述分析來看，要完善中國的聽證制度，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾點(diǎn)：第一，當(dāng)務(wù)之急在于完善正式聽證制度在國外，行政聽證制度有正式聽證和非正式聽證，這是根據(jù)聽證程序的嚴(yán)格性與繁簡所作的分類。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出決定時，只須給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會，以供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)無須基于記錄作出決定。而正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)和作出行政決定時，舉行正式的聽證會，使當(dāng)事人得以提出證據(jù)、質(zhì)證、詢問證人，行政機(jī)關(guān)基于聽證記錄作出決定的程序。其特點(diǎn)是為通過口頭表達(dá)意見，辯論，聽證記錄是制定規(guī)章或作出決定的惟一依據(jù)，行政程序規(guī)定不可省略。從我國聽證現(xiàn)狀來看，行政處罰法中的聽證是正式聽證，但對于聽證程序的規(guī)定仍是簡單而粗疏的，無法滿足實(shí)際操作的需要，不能起到保障公民權(quán)益的基本目的。因此，聽證制度的完善當(dāng)務(wù)之急在于完善現(xiàn)行的正式聽證，聽證中的主體，聽證的當(dāng)事人和參加人，聽證的原則、步驟、方式和具體程序作出詳盡的規(guī)定，使聽證制度達(dá)到規(guī)范，具有極強(qiáng)的操作性，便于執(zhí)行。筆者認(rèn)為這樣做不僅有利于保障當(dāng)事人的權(quán)益，而且有利于我國聽證制度的良性發(fā)展，因?yàn)閺膰饴犠C制度演變來看，其基本上是從正式向非正式、由繁入簡過渡，如此沒有良好運(yùn)行的正式聽證制度，非正式聽證甚至整個聽證制度便會流于一種形式。第二，逐步擴(kuò)大聽證程序的適用范圍國外聽證程序的適用范圍具有三個特點(diǎn)：一是范圍較廣，一般不加太多限制;二是主要適用于對相對人不利的處理處分;三是在有些國家，聽證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等抽象行為。大陸法系國家一般采用制定法方式明確規(guī)定(概括式或排除式)聽證適用的范圍，普通法系國家則采用判例法方式加以規(guī)定，美國雖系英美法系國家，但也采用了制定法方式。而在確定聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)上兩個法系國家也有所不同，大陸法系國家根據(jù)行政行為性質(zhì)和種類確定聽證范圍，普通法系國家從受行政行為影響的利益或權(quán)利的范圍出發(fā)劃定聽證范圍。聽證范圍的進(jìn)一步擴(kuò)展是在“合法期待”(legitimateexpectations)概念引起的。即除了行政機(jī)關(guān)影響當(dāng)事人法律權(quán)利時必須履行聽證義務(wù)外，當(dāng)它影響當(dāng)事人合理的、建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)上的符合邏輯的未來即將得到的法律權(quán)利和自由時，也必須給予當(dāng)事人聽證的機(jī)會。目前世界各國聽證適用范圍在兼顧公正與效率的前提下不斷擴(kuò)大。而相比之下，我國目前的聽證程序主要還只限于行政處罰等幾項(xiàng)行政行為，范圍極小。當(dāng)一種程序和制度還尚未被立法所廣泛采用時，其影響力和效力肯定是有限的，所以當(dāng)前我國應(yīng)盡快擴(kuò)大聽證程序的適用范圍，盡量在對相對人實(shí)施不利處分時都能夠適用該程序，今后再逐漸擴(kuò)大到抽象行政行為領(lǐng)域。第三，進(jìn)一步完善關(guān)于行政聽證主持人的規(guī)定由于行政聽證制度具有準(zhǔn)司法的屬性，這也使得人們特別關(guān)注聽證過程中聽證的主持人的身份問題，因?yàn)橹鞒秩嗽谝欢ǔ潭壬弦兄辛⑿耘c公開性等特征。美國從有專門名稱的“審查官”到1946年聯(lián)邦行政程序法確定的“聽證審查官”到1972年文官事務(wù)委員會改稱、1978年國會予以承認(rèn)的“行政法官”，聽證主持人名稱的演變反映了其地位日漸獨(dú)立、日漸脫離行政機(jī)關(guān)控制的過程。主持人地位的獨(dú)立贏得了公眾對聽證程序公正性的信心。我國現(xiàn)行價格法規(guī)定政府價格主管部門為聽證的主持人，而立法法也同樣規(guī)定聽證會的主持人為行政立法機(jī)關(guān)，至于其他省市的聽證法規(guī)關(guān)于主持人的資格規(guī)定更少。由于聽證主持人制度同程序公正緊密聯(lián)系在一起，為了達(dá)到程序公正的目標(biāo)，人們要求主持人相對具有一定的中立性，筆者認(rèn)為應(yīng)該從制度上解決主持人問題，借鑒美國式行政法官的做法，應(yīng)切實(shí)貫徹職能分離的原則(指主持聽證的人不能同時是本案件的調(diào)查者)，以避免明顯的不公平聽證。第四，進(jìn)一步完善對聽證程序的審查對行政程序的審查是指對聽證程序是否合法，以及經(jīng)過聽證后的行政行政是否合法、適當(dāng)問題進(jìn)行審查。這是行政行為的一種監(jiān)督，也是對受侵害的相對人的一種救濟(jì)。聽證制度目前我國尚屬初創(chuàng)階段，行政機(jī)關(guān)和行政相對人對此都未有充分的認(rèn)識，也沒有多少經(jīng)驗(yàn)，在執(zhí)行當(dāng)中難免會有差錯，違反聽證程序的現(xiàn)象也屬不可避免。因此，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督、制約機(jī)制，也是理所當(dāng)然的。可以通過建立全面的監(jiān)督機(jī)制來進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)，如以立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督聽證行為，以社會組織、社會輿論監(jiān)督聽證行為等?！袄碚撛谝粋€國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度?！甭犠C制度在我國的發(fā)展從無到有，也體現(xiàn)了這一推論的正確性，從長遠(yuǎn)的眼光看，聽證制度不僅會擴(kuò)大適用范圍，而且還將在具體的操作程序上日顯成熟，或許2002年便是這一制度廣泛植根于公民生活的起點(diǎn)，我們期待著通過聽證的行政行為更加理性化，也期待著在未來的行政程序法的制定中能有相當(dāng)完善的聽證制度的規(guī)定-這正是民主政治的理性。文章來源：中顧法律網(wǎng)(免費(fèi)法律咨詢，就上中顧法律網(wǎng)）精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)本科__________法學(xué)______________專業(yè)畢業(yè)設(shè)計(jì)(論文)廣東廣播電視大學(xué)畢業(yè)論文題目：行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善姓名：學(xué)號：XXXXXXXXXX專業(yè)：行政管理入學(xué)時間：2008年秋指導(dǎo)教師及職稱：老師所在電大：廣東廣播電視大學(xué)2011年5目錄前言1行政聽證制度概述1行政聽證制度的含義1行政聽證制度的意義2行政聽證制度的現(xiàn)狀3我國行政聽證制度的立法現(xiàn)狀3行政聽證制度存在的不足4行政聽證制度存在弊端的原因分析6行政聽證制度不足的法律原因6行政聽證制度不足的社會原因7整治和完善行政聽證制度的措施8（一）完善我國行政聽證制度應(yīng)遵循的相關(guān)原則8（二）完善行政立法聽證的主體8（三）確立行政立法聽證的合理范圍9（四）完善我國行政聽證制度的具體規(guī)范9（五）完善對聽證程序的審查10六、結(jié)語10參考文獻(xiàn)11行政聽證制度的現(xiàn)狀與完善【內(nèi)容摘要】本文通過介紹行政聽證制度，分析我國行政聽證制度現(xiàn)狀，進(jìn)一步說明目前我國相關(guān)法律法規(guī)對行政聽證制度的規(guī)定，哪些方面是值得肯定的，具有發(fā)展意義；又有哪些方面沒有確立下來存在缺陷，需要不斷完善的。最后提出建議我國該如何結(jié)合現(xiàn)狀建立完善我國的行政立法聽證制度，循序漸進(jìn)健全我國行政立法聽證制度，使我國的聽證制度逐步走上國際軌道。【關(guān)鍵詞】行政聽證不足原因措施一、前言 隨著民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公民的參政意識、法律意識不斷提高，要求直接民主的呼聲越來越高，體現(xiàn)在行政管理領(lǐng)域即要求行政民主化，讓相對人更多地參與行政行為過程。在行政參與中，相對人必然要通過一定的程序途徑最大限度地避免自己的權(quán)益遭受侵犯，而聽證制度作為行政程序制度的核心部分充分提供了這樣的保障。英國一作家在其書中說過這樣一句話“如果有很多作為公民而積極行動的實(shí)際權(quán)利，也就是說，當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時候，民主才是名副其實(shí)的民主。”[1]而且現(xiàn)在行政民主化的實(shí)質(zhì)就是大力發(fā)展直接民主，讓公民（相對人）直接參與到行政行為中來，最大限度地保障他們的權(quán)益，防范公權(quán)力的恣意與濫用。而行政聽證制度的存在正好是為公民實(shí)現(xiàn)民主提供了一個平臺。二、行政聽證制度概述（一）、行政聽證制度的含義聽證(Hearing)的概念來自于西方國家，源于英美普通法上的“自然公正(NaturalJustice)原則”，一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會，對一定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁的程序。而對于行政聽證制度，我國部分學(xué)者對此作出如下定義：聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人有表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。[2]聽證制度運(yùn)用于行政領(lǐng)域并得到較大發(fā)展，一方面是行政權(quán)擴(kuò)張的結(jié)果，另一方面是對行政權(quán)擴(kuò)張的擔(dān)心而導(dǎo)致的對權(quán)力約束和對公民權(quán)益加強(qiáng)保護(hù)的結(jié)果。（二）行政聽證制度的意義作為國家，每制定一部法律和確定一項(xiàng)制度，都是有其背景原因的，而國家制定法律和制度的目的也正是為了解除社會背景存在的不足。在我國，行政聽證制度的額確立有其一定的歷史意義和作用。聽證制度體現(xiàn)了行政民主化的要求，其意義是顯而易見的。其一，對社會一般公眾或具體利害關(guān)系人而言，聽證制度的實(shí)施是公民參政權(quán)在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)，使其意志在行政領(lǐng)域得到充分地表達(dá)、體現(xiàn)，這樣會進(jìn)一步激發(fā)他們的民主權(quán)利意識，弱化對行政權(quán)的疏遠(yuǎn)、恐懼的情感，從而也會提高他們的參與能力和參與水平。其二，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，有助于行政主體提高行使行政權(quán)的效率。雖然有人提出讓社會一般公眾或具體利害關(guān)系人參與行政行為進(jìn)行聽證會影響到效率的提高，但據(jù)成本分析、最終結(jié)果看，聽證反而從程序上保障了行政決定的易被接受性，易完成行政事務(wù)，最終提高行政效率。[3]其三，從政治學(xué)角度講，聽證制度符合公共行政的民主取向。其四，從整個社會角度講，社會一般公眾或具體利害關(guān)系人通過聽證程序參與行政行為，使其直接與行政主體對話、協(xié)商解決利益沖突，使行政行為公開化，有助于實(shí)現(xiàn)社會公正，促進(jìn)社會的進(jìn)步、和諧。三、行政聽證制度的現(xiàn)狀（一）行政聽證制度的立法現(xiàn)狀行政立法聽證制度是指行政主體在制定法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，或做出直接影響利害關(guān)系利義務(wù)的決定前，就有關(guān)事實(shí)問題和一些法律問題聽取利害關(guān)系人意見的一種程序性法律制度。我國以法律的形式確立了聽證制度，頒布諸多行政立法，行政聽證制度已有較大發(fā)展，以下就我國已有的行政立法聽證情況做一下梳理。1、《行政處罰法》《行政處罰法》是借鑒國外聽證制度，并與我國實(shí)際情況相結(jié)合做出的重要探索，聽證一詞首次出現(xiàn)在中國的法律中，而且還界定了行政聽證程序的含義，明確了行政聽證程序的適用范圍和條件、公開聽證制度、和聽證筆錄制度等，對我國行政程序制度建立和發(fā)展有重要意義?！缎姓幜P法》中關(guān)于行政聽證制度的具體規(guī)定為:“行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?、《價格法》《價格法》要求“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格，自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。”這一規(guī)定開創(chuàng)了我國行政決策引入聽證程序的先河，表明我國的行政聽證制度開從具體行政行為，進(jìn)入抽象行政行為領(lǐng)域。3《立法法》《立法法》中有這樣的規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！贝撕笤谒行姓ㄒ?guī)立法中規(guī)定了聽證制度。（二）、我國行政聽證制度存在的不足行政聽證制度作為我國行政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度，它的確立和實(shí)施都具有嚴(yán)格的程序，而國家確定行政聽證制度的目的也在于保護(hù)公民的民主權(quán)利，這也是我國法律法規(guī)進(jìn)步的表現(xiàn)。然而，由于我國行政聽證制度起步較晚。相比于國外許多先進(jìn)國家而言，我國的行政聽證制度在很多方面都不盡完善，這些不足給我國在實(shí)行行政聽證的過程中也造成了一定的障礙。筆者將立足與我國的基本國情上，在此就我國行政聽證制度存在的不足進(jìn)行探討。1、行政聽證制度的實(shí)施程序不夠嚴(yán)格目前，我國在行政聽證制度程序的實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中還沒有固定的聽證主持人，這樣造成的直接后果就是，如果某個具體的案子需要聽證，就有行政首長委托非本案的其他工作人員進(jìn)行，他們不具有獨(dú)立地位，只是在某個具體的案件臨時接受委托主持聽證；他們沒有做出行政決定的權(quán)力，只能提出處理的意見或建議供行政機(jī)關(guān)在作決定時參考。這種情形在實(shí)踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導(dǎo)致聽證程序流于形式。2、行政聽證制度的適用范圍較窄根據(jù)我國《行政許可法》的規(guī)定，對于單位幾個人采取責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證及執(zhí)照、以及較大數(shù)額罰款等關(guān)系到當(dāng)事人重大利益行政處罰決定時要適用聽證程序。我國的行政許可法也做了一個概括的規(guī)定，具體是當(dāng)我國法律、法規(guī)等規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)舉行聽證的事項(xiàng)，或者其他認(rèn)為其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)需要聽證的時候，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公眾發(fā)出舉行聽證的公告。很明顯，目前我國行政聽證制度的適用范圍較窄，而不能針對不用地域、不同境況、不同領(lǐng)域適用行政聽證制度。3、聽證筆錄效力不明確[4]聽證筆錄效力不明確，對行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制約束力（除去《行政許可法》）。聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。它在行政處罰聽證程序中有極其重要的意義。我國行政處罰法第42條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章?！备鶕?jù)該法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在聽證結(jié)束后，原則上必須以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩作出決定。行政機(jī)關(guān)作出決定并不受聽證筆錄的嚴(yán)格制約；行政機(jī)關(guān)可以考慮并充分重視聽證筆錄的內(nèi)容，但聽證筆錄并不構(gòu)成決定的唯一依據(jù)。聽證的目的在于查清事實(shí)和獲得證據(jù)，維護(hù)公民的合法權(quán)益不受非法侵害，而行政機(jī)關(guān)可以越過聽證，這就使得聽證毫無意義，使其流于形式，這樣既浪費(fèi)了資源又降低了行政的效率。4、對聽證程序規(guī)則未作出規(guī)定或規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)。目前我國《價格法》、《立法法》、《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的可以采取召開聽證會形式聽取意見，未規(guī)定任何程序規(guī)則[5]；對于《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》（作為特別法，其聽證程序可適用《行政處罰法》的規(guī)定）雖規(guī)定一定的程序規(guī)則，但過于籠統(tǒng)，沒有對聽證主持人的資格、地位和權(quán)力、聽證程序中舉證責(zé)任、聽證筆錄的內(nèi)容和效力、回避的具體情形進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而也影響了聽證制度運(yùn)行的效果。同時還存在地區(qū)、部門制定的部分聽證程序規(guī)則，不統(tǒng)一、相互矛盾的操作性問題。四、行政聽證制度存在不足的原因分析（一）行政聽證制度不足的法律原因行政聽證制度的實(shí)施離不開法律法規(guī)的調(diào)整與保障，而我國行政聽證制度存在不足的原因也包括法律法規(guī)的不完善。我國現(xiàn)有法律法規(guī)對行政立法程序注意是不夠嚴(yán)密的，再加上我國的行政立法缺少民主參與，也缺少人大的監(jiān)督和司法審查。然而立法質(zhì)量的高低，立法效果的好壞，在很大程度上與立法程序是否到位，與是否有公開、民主的科學(xué)程序保障直接相關(guān)。此外，在我國法律體系中，并沒有一部統(tǒng)一完整的法律來對調(diào)整行政聽證制度，行政聽證制度也僅僅在個別法律規(guī)定中有所體現(xiàn)，比如，在《價格法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《憲法》等法律中才有對行政聽證制度作出相關(guān)規(guī)定。因此，這也是我國行政聽證制度難以成為一項(xiàng)獨(dú)立的制度的原因。所以，我們國家應(yīng)在立法層面上加強(qiáng)行政聽證制度。（二）行政聽證制度不足的社會原因政治制度的發(fā)展也離不開經(jīng)濟(jì)與文化的影響，相比于發(fā)達(dá)國家，我國的經(jīng)濟(jì)水平相對較低，在很多法律法規(guī)上也比不上發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)水平。作為行政聽證制度，國外一些國家已確立的完整的一套體系，如美國、法國、英國等。我國的聽證制度尚處于雛形，這與我國的經(jīng)濟(jì)狀況是有一定關(guān)系的。一方面，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，導(dǎo)致行政聽證制度在地區(qū)之間實(shí)施起來較困難。就拿惠州來說，惠州是一個處于快速發(fā)展的城市，對于聽證制度，惠州市政府也出臺了《惠州市重大行政決策聽證制度》來調(diào)整行政聽證制度的實(shí)施。但是惠州市對于聽證會的召開次數(shù)還是很少，這也是有待改善的。另一方面，公民的法律意識淡薄，公民在權(quán)益受到損害時并不會自覺的采取法律手段來維護(hù)自己的利益。而在針對公民切身利益的事項(xiàng)召開聽證會時，許多公民也不會參與，即使參與了也并沒有發(fā)表自己的意見，因此，公民聽證意識的不強(qiáng)在一定程度上就導(dǎo)致了聽證制度的落后。五、整治和完善行政聽證制度的措施（一）完善我國行政聽證制度應(yīng)遵循的相關(guān)原則注重公正與保證效率原則，是完善聽證制度必須認(rèn)真把握的，需要既要注重公正，又要保證效率，不能偏廢其一。職能分離原則，行政聽證必須確立聽證主持人的相對獨(dú)立與公正超然的法律地位，不能從事與聽證和裁決不相容的活動。案卷排他性原則，既然法律規(guī)定了聽證程序，就要落實(shí)它具有的作用，凡按照正式程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能以案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為依據(jù)。舉證階段限制原則，要求當(dāng)事人將所掌握的和案件有關(guān)的證據(jù)在聽證階段時提出，以保證當(dāng)事人在正式聽證中及時舉證，防止事后證據(jù)出現(xiàn)。[6]（二）完善行政立法聽證的主體目前我國行政立法聽證主持人一般是行政立法機(jī)關(guān)的行政長官或其指定的人員，公正性明顯不足。為了彌補(bǔ)行政立法聽證主持人獨(dú)立公正性的不足，應(yīng)該建立聽證主持人聘任制度來確保行政聽證主持人的中立性，首先按一定的標(biāo)準(zhǔn)篩選出合格的聽證主持人，然后對相關(guān)主持人進(jìn)行培訓(xùn)。同時，一定要保證聽證主持人的獨(dú)立性，使聽證主持人與所在的行政機(jī)關(guān)脫鉤，應(yīng)由政府法制辦對其統(tǒng)一管理。[6]聽證代表的選舉標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)滿足代表性、普遍性、均衡性三個條件。代表性包括兩個方面，一是指聽證代表能夠真正代表其所代表的利益群體，二是聽證代表要有代表的能力，全面而準(zhǔn)確地表達(dá)他們的心聲。普遍性，即要求選出的代表應(yīng)覆蓋立法行為所影響到的利益群體，確保各種利益群體均應(yīng)有代表參加聽證。聽證代表除了行政機(jī)關(guān)和利益關(guān)系人相互對立的雙