日本的立法體制

日本的立法體制根據(jù)第二次世界大戰(zhàn)后制定的“和平憲法”建立的日本立法體制，是一種中央集權(quán)和地方自治共存的立法體制。《日本國憲法》第41條規(guī)定，國會是國家惟一的立法機關(guān)，統(tǒng)一行使國家立法權(quán)，對需由國家以立法管制、調(diào)控的事項，均可制定法律。憲法上所謂“惟一的立法機關(guān)”，包含了兩層意思：一是指所有的國家立法，都由國會進行，國會以外的機關(guān)不得進行國家立法，即國會中心立法原則；二是指國會在立法過程中不受其他國家機關(guān)的干預(yù)，只有國會的議決才能制定法律，即國會單獨立法原則。與此同時，憲法還賦予地方較大的自治權(quán)，自治單位可以在法定范圍內(nèi)行使條例制定權(quán)。在立法與行政的關(guān)系上，日本憲法雖然全面接受了美國的三權(quán)分立原則，但是，日本是一個單一制的君主立憲制國家，政府實行的是內(nèi)閣制，因此，日本的立法體制不需要建構(gòu)成美國式的聯(lián)邦與州分享立法權(quán)的體制，也沒有必要詳細(xì)列舉劃分中央和地方立法權(quán)限的各項事項。同時，既然實行三權(quán)分立制度，當(dāng)然需要在理論和體制上解決行政機關(guān)與立法機關(guān)對于立法事項的相互關(guān)系問題，即行政機關(guān)如何在國會立法過程中發(fā)揮作用，以及如何實現(xiàn)授權(quán)立法。日本的國會及其立法權(quán)限日本國會實行兩院制［01］，上院為參議院，由252名議員組成，任期6年，每3年改選半數(shù)。其立法職權(quán)主要是：提出法案；討論和通過法案；修改憲法。下院為眾議院，由500名議員組成，任期4年。內(nèi)閣總理大臣有權(quán)解散眾議院重新選舉。國會常會在每年的12月份召開，以天皇詔書召集，會期為150天。眾議院除享有與參議院相同的立法職權(quán)外，還擁有對內(nèi)閣提出不信任案的權(quán)力。日本眾議院的權(quán)力優(yōu)于參議院，當(dāng)兩院決議不一致時，以眾議院的決議為國會的決議。日本天皇作為國家元首，有權(quán)公布法律；召集國會；解散眾議院；宣布舉行大選。與二戰(zhàn)以前以全體會議為主的議會開會方式相比，戰(zhàn)后日本國會采用了以委員會為中心的常設(shè)委員會制度?！俺ＴO(shè)委員會的設(shè)立‘在國會法中最具深遠(yuǎn)意義，……它使日本的眾議院區(qū)別于英國下院，而使日本的國會更接近于美國的國會’”。［02］日本國會兩院都有若干常設(shè)委員會，其中眾議院20個常設(shè)委員會，它們是：1、內(nèi)閣委員會，負(fù)責(zé)審議內(nèi)閣、人事院、宮內(nèi)廳、北海道開發(fā)廳、防衛(wèi)廳及不屬于其他常設(shè)委員會審議的總理府提出的議案；2、地方行政委員會，負(fù)責(zé)審議地方公共團體、自治省等提出的議案；3、法務(wù)委員會，負(fù)責(zé)審議法務(wù)省、法院提出的有關(guān)司法行政的議案；4、外務(wù)委員會，負(fù)責(zé)審議有關(guān)外務(wù)省方面的議案；5、大藏委員會，負(fù)責(zé)審議大藏省除預(yù)算和決算之外的有關(guān)議案；6、文教委員會，負(fù)責(zé)審議文部省、教育委員會、日本學(xué)術(shù)會議提出的有關(guān)議案；7、社會勞動委員會，負(fù)責(zé)審議厚生省、勞動省提出的有關(guān)議案；8、農(nóng)林水產(chǎn)委員會，負(fù)責(zé)審議農(nóng)林水產(chǎn)省提出的有關(guān)議案；9、商工委員會，負(fù)責(zé)審議有關(guān)通商產(chǎn)業(yè)省、經(jīng)濟企劃廳、土地調(diào)查委員會提出的有關(guān)議案；10、運輸委員會，負(fù)責(zé)審議運輸省提出的有關(guān)議案；11、遞信委員會，負(fù)責(zé)審議郵下省提出的有關(guān)議案；12、勞動委員會，13、建設(shè)委員會，負(fù)責(zé)審議建設(shè)省提出的有關(guān)議案；14、安全保障委員會，15、科學(xué)技術(shù)委員會，負(fù)責(zé)審議科學(xué)技術(shù)廳提出議案；16、環(huán)境委員會，負(fù)責(zé)審議環(huán)境廳提出的議案；17、預(yù)算委員會，18、決算委員會，分別負(fù)責(zé)審查內(nèi)閣的預(yù)算和決算；19、議院運營委員會，負(fù)責(zé)審議有關(guān)議院的議事程序及有關(guān)國會法和議院規(guī)則等事項；20、懲罰委員會，負(fù)責(zé)處理議員資格糾紛和對議員的紀(jì)律處分。眾議院常設(shè)委員會的定員為20?50人。參議院有17個常設(shè)委員會，它們是：總務(wù)委員會，法務(wù)委員會，地方行政和警察委員會，外交、防衛(wèi)委員會，財政、金融委員會，文教、科學(xué)委員會，國民福祉委員會，勞動、社會政策委員會，農(nóng)林水產(chǎn)委員會，經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)委員會，交通、情報通信委員會，國土、環(huán)境委員會，預(yù)算委員會，結(jié)算委員會，行政監(jiān)督委員會，議院運營委員會，懲罰委員會。參議院常設(shè)委員會的定員為10?45人。參眾兩院的常設(shè)委員會由部分具有一定專業(yè)能力的議員組成，權(quán)力較大，構(gòu)成國會的中心。[03]日本《國會法》第56條第2款規(guī)定，議案再提議或提出后，議長將其委托給適當(dāng)?shù)奈瘑T會，經(jīng)其審議后提交全體會議。而根據(jù)該條第3款的規(guī)定，在委員會上被決定為廢案的議案，原則上不交付全體會議，這實質(zhì)上確立了由委員會決定廢除議案的制度。因此可以說，國會委員會不僅是交付全體會議之前的預(yù)備性審查機關(guān)，而且是具有廢除議案的實際決定權(quán)的重要機關(guān)。日本憲法第41條規(guī)定，國會是國權(quán)的最高機關(guān)，是國家惟一的立法機關(guān)。此項規(guī)定表明，立法權(quán)由國會獨享，原則上不允許國會立法以外的立法。內(nèi)閣雖然可以發(fā)布行政命令，但其內(nèi)容必須是具有執(zhí)行法律的性質(zhì)，或者是具有根據(jù)法律授權(quán)的性質(zhì)。但是，由于日本實行議會內(nèi)閣制，政府在國會立法、特別是立法提案過程中起著主導(dǎo)作用。據(jù)統(tǒng)計，從1947年至1956年，日本國會中政府提出法案2540件，成立2198件，成立率為％；眾議院提出法案770件，成立426件，成立率為％；參議院提出法案228件，成立104件，成立率為%.從1957年至1966年，日本國會中政府提出法案1809件，成立1487件，成立率為％；眾議院提出法案625件，成立112件，成立率為%；參議院提出法案217件，成立16件，成立率為%.從1966年至1978年，日本國會中政府提出法案1418件，成立1157件，成立率為%;眾議院提出法案538件，成立162件，成立率為%;參議院提出法案263件，成立16件，成立率為%.［04］另據(jù)統(tǒng)計，從第108屆國會（1986年12月召集）至第140屆國會（1997年1月召集）期間，眾議院共提出法案340件，其中138件成立，成立率為％；參議院共提出法案105件，其中17件成立，成立率為%；內(nèi)閣共提出法案1096件，其中1054件成立，成立率為％.之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是因為：1、政府在執(zhí)行法律的過程中，容易直接掌握社會經(jīng)濟情勢變化各方面的信息，并針對這些情況迅速采取包括立法措施在內(nèi)的對策；2、議會內(nèi)閣制下執(zhí)政黨和政府是統(tǒng)一的，這就意味著政府提出的法案容易獲得國會贊成，而且執(zhí)政黨議員可以通過政府提出法案，無需以議員個人名義提出。［05］按照日本憲法學(xué)家宮澤俊義教授在《日本國憲法精解》一書中的解釋，日本憲法的上述規(guī)定是有某些例外的。這些例外包括：1、 根據(jù)日本憲法第58條第2款的規(guī)定，國會兩院可以制定關(guān)于各自會議和其他手續(xù)以及內(nèi)部紀(jì)律的規(guī)則；2、 根據(jù)憲法第77條第1款的規(guī)定，最高法院有權(quán)就關(guān)于訴訟手續(xù)、律師、法院內(nèi)部紀(jì)律以及有關(guān)處理司法事務(wù)的事項制定規(guī)則；3、 根據(jù)憲法第94條的規(guī)定，地方公共團體可以制定條例。從性質(zhì)上看，制定條例也是一種立法。國會立法的任務(wù)在于執(zhí)行憲法的規(guī)定，建立民主的政治組織并保證其實際運作，在于確保國民的基本人權(quán)。［06］因此，為了實施憲法而必須由法律調(diào)整的事項是極為寬泛的，除憲法允許的情況外，其他各種事項都可由國會立法予以調(diào)整。從這個意義上講，國會的立法權(quán)限幾乎是無所不在、無所不包的。修改憲法的提案權(quán)專屬國會。日本憲法第96條規(guī)定，憲法的修改由國會提議。憲法修正案由國會兩院以全體議員的三分之二以上多數(shù)贊成通過后，交由國民投票，以國民的過半數(shù)贊成票決定承認(rèn)此項修改。行政機關(guān)在國會立法中的作用依據(jù)憲法，日本內(nèi)閣為了執(zhí)行法律或者受國會授權(quán)的事項，有權(quán)制定政令。制定政令只限于兩種情況：1、為實施憲法和法律的規(guī)定，可以發(fā)布行政命令；2、根據(jù)法律的特別授權(quán)，可以發(fā)布授權(quán)政令。［07］日本行政機關(guān)除了可以為了實施法律制定政令外，其內(nèi)閣對于國會立法還享有議案提案權(quán)。日本內(nèi)閣法第5條則具體規(guī)定，內(nèi)閣總理大臣代表內(nèi)閣向國會提出內(nèi)閣提出的法律案、預(yù)算及其他議案。事實上，日本國會審議和通過的法律絕大部分是由內(nèi)閣提出的。從戰(zhàn)后第14屆到第49屆國會（1951—1965年）通過的2646件法案中，2231件是由內(nèi)閣提出的，占84%,只有415件是由議員提出的，占16%.[08]日本內(nèi)閣提出法案的內(nèi)容，主要涉及以下幾個方面：1、 日常業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的問題；2、 國會中的質(zhì)詢；3、 新聞媒介的批評；4、 審議會的建議；5、 利益團體、地方公共團體的要求；6、 其他官廳的建議；7、 內(nèi)閣、執(zhí)政黨提出的問題。[09]政府官廳起草的法案要經(jīng)過內(nèi)閣法制局的法律審查，還要經(jīng)過執(zhí)政黨的審查。內(nèi)閣法案在提交國會前要經(jīng)由內(nèi)閣會議做出最后決定。內(nèi)閣會議通常于每周的星期二和星期五召開。會議由內(nèi)閣總理大臣主持，內(nèi)閣全體成員參加。內(nèi)閣討論決定后，即可將法案正式提交國會。據(jù)統(tǒng)計，日本內(nèi)閣從1947年到1988年共提出6738項法案，1950年代前半期，內(nèi)閣每年平均提出200項法案，1950年代后半期至1960年代末，每年平均約為180項法案，1970年代至1980年代中，每年平均約為100項法案。另外，可以通過以下“日本內(nèi)閣提出法案數(shù)與法案總數(shù)的比較表（1956—1985）”，具體看出日本政府（內(nèi)閣）在國會立法中角色和作用的重要性。日本內(nèi)閣提出法案數(shù)與法案總數(shù)的比較表（1956-1985）國會閉會日法案總數(shù)（A）內(nèi)閣提出法案數(shù)（B）B/A1966/12/201641501967/12/231471401968/12/211111021969/12/0297921970/12/181461261971/12/271471161972/11/131311141973/09/271181031974/12/251241081975/12/2598781976/12/2885731977/12/1091761978/12/12113961979/12/1172631980/11/291151001981/11/2895771982/12/25103831983/11/2881701984/08/0878701985/12/21119101日本內(nèi)閣參與國會立法的結(jié)果是強化了行政的權(quán)力，使“行政立法”得以膨脹，而國會的立法職權(quán)則被相應(yīng)地縮小了。行政機關(guān)的授權(quán)立法在日本，憲法允許國會對內(nèi)閣進行授權(quán)立法，其范圍和內(nèi)容包括：內(nèi)閣有權(quán)制定政令；政令原則上是為了實施法律規(guī)定，只能以必要的細(xì)則規(guī)定為其內(nèi)容；允許法律對政令授權(quán)；在有法律授權(quán)時，政令也可以制定罰則[11].日本授權(quán)立法成立的要件是：1、授權(quán)立法應(yīng)由有正當(dāng)權(quán)限的行政機關(guān)制定，這類授權(quán)立法權(quán)，是由憲法或法律規(guī)定專門授予行政機關(guān)的，不得再予授權(quán)委任。2、授權(quán)立法的內(nèi)容不得超越授權(quán)法規(guī)定的范圍，其內(nèi)容不得與憲法、法律相抵觸，不得改變或廢止法律；授權(quán)立法的內(nèi)容應(yīng)有可能實現(xiàn)且應(yīng)具體明確。3、授權(quán)立法的制定程序必須合法。4、授權(quán)立法應(yīng)在官方報刊上進行公布。地方公共團體的制定條例權(quán)為保證國民充分享有民主、參與政治，日本憲法第92條規(guī)定了地方公共團體實行自治的原則。1995年5月，日本國會通過了《地方分權(quán)推進法》。根據(jù)該法設(shè)立的“地方分權(quán)推進委員會”提出的建議，將中央政府與地方公共團體的關(guān)系由上下、主從關(guān)系改為對等、協(xié)作關(guān)系;把地方公共團體的事務(wù)重新調(diào)整為“自治事務(wù)”和“法定委托事務(wù)”兩部分?！白灾问聞?wù)”是指地方公共團體所執(zhí)行的除“法定委托事務(wù)”以外的事務(wù)。“法定委托事務(wù)”是指法律或政令規(guī)定的由地方公共團體依據(jù)法令執(zhí)行的事務(wù)中本應(yīng)由中央政府或都、道、府、縣政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，并且中央政府或都、道、府、縣政府必須確保對這些事務(wù)的正確處理（這些事務(wù)是出于便利和提高工作效率的考慮而在法令上規(guī)定由地方公共團體執(zhí)行）的部分。1999年7月，日本國會通過了《有關(guān)推動地方分權(quán)相關(guān)法律建設(shè)的法律》（《地方分權(quán)一覽法》）。根據(jù)內(nèi)閣在最大程度地尊重地方分權(quán)推進委員會制定的《地方分權(quán)推進計劃》，《地方分權(quán)一覽法》對《地方自治法》以及有關(guān)法律進行了必要的修正，其內(nèi)容大致如下：一是明確了中央政府和地方公共團體的作用分工，即中央政府主要承擔(dān)在國際社會中的國家事務(wù)，以及那些以實行全國性統(tǒng)一規(guī)定為宜的事務(wù)等，而有關(guān)居民日常生活方面的行政事務(wù)則盡量由地方公共團體承擔(dān)。二是廢除機關(guān)委任事務(wù)制度，將地方公共團體的事務(wù)內(nèi)容重新調(diào)整為“自治事務(wù)”和“法定委托事務(wù)”，同時廢止地方事務(wù)官制度。三是重新審視中央政府的干預(yù)等，規(guī)定了有關(guān)干預(yù)的基本原則、干預(yù)的基本模式、干預(yù)的程序及對干預(yù)過程中產(chǎn)生的訟爭的處理方式，還規(guī)定依據(jù)個別法律進行的干預(yù)應(yīng)在基本模式的最小限度內(nèi)。四是推動權(quán)限的委讓，通過個別法律的修訂，將中央政府的權(quán)限轉(zhuǎn)移到都、道、府、縣，同時將都、道、府、縣的權(quán)限下放給市、町、村，通過《地方自治法》的修訂，建立了特例市制度。五是重新審定“必置規(guī)制”，通過個別法律的修訂，廢除或放寬關(guān)于地方公共團體的人員配置、組織構(gòu)成等的硬性規(guī)定，尊重地方公共團體的自主性組織權(quán)并推動行政工作的綜合化和高效化。六是建立健全地方公共團體的行政體制，促進市、町、村的自主性合并，提高地方議會的活力，放寬核心市的指定條件等，以進一步提高地方公共團體的行政、財政能力并建立健全行政體制。[12]日本憲法規(guī)定的所謂地方公共團體，“是指在以國家領(lǐng)土的一部分為基礎(chǔ)的區(qū)域內(nèi)，以執(zhí)行與本區(qū)域有關(guān)的公共事務(wù)為目的而存在，為了實現(xiàn)其目的，在國家法律范圍內(nèi)具有管理財產(chǎn)的能力以及對居民擁有課稅及其他統(tǒng)治支配權(quán)的團體?！盵13]日本地方自治法對地方公共團體進一步做了劃分，分為一般地方公共團體和特殊地方公共團體。前者指道、府、縣、市、町、村；后者指特別區(qū)、地方公共團體組合、財產(chǎn)區(qū)以及地方開發(fā)事業(yè)團。這些團體依據(jù)憲法和地方自治法有權(quán)制定條例。條例是地方公共團體制定的法律規(guī)范形式的名稱，早在明治憲法時代，府、縣、市、町、村制定的法律規(guī)范形式就稱為條例。地方公共團體可以制定條例，就意味著它們在法律的范圍內(nèi)擁有某種立法權(quán)，這是對憲法規(guī)定的國會是國家惟一的立法機關(guān)的例外。地方公共團體制定條例涉及的事項很廣泛，包括：1、 地方財政的管理，如編制預(yù)算、征收租稅、設(shè)立基金、征用管理動產(chǎn)和不動產(chǎn)等；2、 地方環(huán)境保護，如環(huán)境美化、清潔衛(wèi)生、防止公害污染等；3、 地方福利和社會保障，如社會福利、社會保險、衛(wèi)生保健、文教、科學(xué)、娛樂、義務(wù)教育、科學(xué)技術(shù)、文教設(shè)施、醫(yī)療、自來水、煤氣、道路整治、交通運輸、住宅建設(shè)、治山治水等等；4、 維持地方治安的事項，如警察、消防、民防等；5、 地方經(jīng)濟建設(shè)，如地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地方公營的經(jīng)營、對私營工商的管理等。[14][15]地方公共團體制定條例權(quán)的形式受到以下限制：1、制定條例的程序必須由法律予以規(guī)定并符合法律的程序要求；2、條例的涉及事項不得超出法律允許的范圍，越權(quán)無效；3、條例的位階在法律之下，其法律效力低于法律。而且，條例也不得同依照法律制定的法令（政令）相抵觸。注釋：[01]日本國會之所以實行兩院制，其理由在于：（1）對多數(shù)決定主義的抑制。采取國民代表制的議會制度，會出現(xiàn)多數(shù)人決定議會意思的結(jié)果，但有時多數(shù)人的意思未必是正確的，有時會造成多數(shù)人的專制。在議會中設(shè)置第二院有從議會內(nèi)部進行制約的作用。（2）盡可能充分反映民意。由于兩院議員的具體選舉制度不同，更可能具有多元的代表性。（3）慎重的審議議案。兩院審議議案，使議會審議事項更慎重，合理程度更高。兩院審議法案，如果一院立法出現(xiàn)偏激錯誤，另一院可能予以糾正，避免不當(dāng)?shù)姆沙霈F(xiàn)。（4）避免國會過強的政治性。由于兩院議員的任期不同，有可能避免由于內(nèi)閣與眾議院發(fā)生沖突時，造成議會過強的政治性。（5）防止政策的激烈變動。在兩院中，參議院議員的任期較長，被選舉人年齡較大，具有保守和漸進的可能性，在政府與議會尖銳對立時，參議院往往起調(diào)和作用。（6）參議院的補充作用。在內(nèi)閣解散眾議院時，遇有國家的緊急事務(wù)，參議院可以行使國會的職能以避免權(quán)力的真空。引自《日本國會立法活動程序》，載“人大與議會”之“外國議會”部分。當(dāng)然，反對實行兩院制的理由也很多，就一般意義而言，主張實行一院制的理由如下：第一，代議制的立法機關(guān)是人民的代表機關(guān)，它的立法意見，是人民的意見。人民在同一時間內(nèi)，對同一問題，主流上應(yīng)當(dāng)只有一種意見，因此代表人民的機關(guān)只應(yīng)有一個。如果立法機關(guān)分設(shè)兩院或多院，各院均代表人民，則院與院之間的意見難免不一致，倘若發(fā)生了不一致的情況，究竟哪一院的意見真正是人民的意見，又由什么機關(guān)來判定并依什么程序來保證立法所體現(xiàn)的意志不與人民的愿望相左，無論在理論上還是在技術(shù)上都很難解決。第二，辦理國家的任何事務(wù)，都應(yīng)講求效率，立法亦不例外。在兩院或多院制下，立法須經(jīng)各院通過相似的程序一致同意方能制定出來，各院在程序上往往相互制約，意見也常有分歧，因而要求得各院的一致，通常得花費更多的時間、人力和物力，造成立法工作“事倍功半”。一院制可以減少兩院或多院立法程序的重復(fù)，免除因各院繁復(fù)辯論、表決等引起的“內(nèi)耗”，立法程序一元化以后，時間、人力、物力、財力自然會大為節(jié)省。第三，實行兩院或多院制，會使各院的責(zé)任不明確，碰到棘手的問題，易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，從根本上講，兩院或多院制違背了“責(zé)任政府”的一元制原則。同時，各院間的齟齬，難免為行政機關(guān)利用來“各個擊破”，其結(jié)果，不僅使立法機關(guān)不能有效地、積極地監(jiān)督行政機關(guān)，而且還會使立法工作陷入重重困難之中。第四，設(shè)置兩院或多院，均直接或間接地代表民意，因此行政機關(guān)必須對各院負(fù)責(zé)。如果各院意見相左，就可能引起院與院之間的沖突，行政機關(guān)將無所適從，行政效率也將因之降低。所以，還是應(yīng)當(dāng)實行一院制