財(cái)政學(xué)第十一章課件

第十一章政府預(yù)算第一節(jié)國(guó)家預(yù)算的概念及其類(lèi)型國(guó)家預(yù)算的概念國(guó)家預(yù)算是國(guó)家的年度財(cái)政收支計(jì)劃，它是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃。從形式上看，國(guó)家預(yù)算是一個(gè)具有法律地位和技術(shù)性的文件，是國(guó)家年度財(cái)政預(yù)算收入和支出的一覽表，反映政府在年度內(nèi)進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)應(yīng)達(dá)到的各項(xiàng)收支指標(biāo)和收支總額之間的平衡關(guān)系。二、國(guó)家預(yù)算的類(lèi)型按國(guó)家預(yù)算計(jì)劃表格的安排不同，可將國(guó)家預(yù)算分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。這是國(guó)家預(yù)算形式的區(qū)別。單式預(yù)算。單式預(yù)算是傳統(tǒng)的分列于預(yù)算表上，采取收支對(duì)照形式國(guó)家預(yù)算組織形式,把全部的財(cái)政收支，從整體上反映了預(yù)算年度內(nèi)政府財(cái)政優(yōu)點(diǎn)。其一，編制復(fù)式預(yù)算使經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出涇渭分明。其三，實(shí)行復(fù)式預(yù)算有利于加強(qiáng)預(yù)算管理及宏觀經(jīng)濟(jì)的分析和調(diào)控，發(fā)揮財(cái)政杠桿作用缺點(diǎn)——增量預(yù)算。增量預(yù)算是指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整后確定的?！慊A(yù)算。零基預(yù)算是指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，以當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際為依據(jù)，不考慮以前的財(cái)政收支狀況。所以有人稱之人“不連續(xù)的預(yù)算”。一是設(shè)計(jì)預(yù)算總表、單位明細(xì)表、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)表、人員基數(shù)表、定額表、定額支出表，搜集各單位的詳細(xì)數(shù)據(jù)資料，以全面掌握情況。二是重新核定預(yù)算管理形式，人員編制，區(qū)別全額預(yù)算單位、差額預(yù)算單位和自收自支單位，按不同的標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費(fèi)。四是根據(jù)需要和可能確定專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按人員和定額確定正常經(jīng)費(fèi)后，剩下的財(cái)力再根據(jù)需要安排各單位專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分輕重緩急，從零開(kāi)始逐項(xiàng)排隊(duì)，逐項(xiàng)核定。五是正常經(jīng)費(fèi)加上單位專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，就是全年財(cái)政支出預(yù)算?！?jī)效預(yù)算。所謂績(jī)效預(yù)算是按政府部門(mén)職能及施政計(jì)劃，運(yùn)用成本效益分析原理，分析過(guò)去政府財(cái)政支出成本效益，以決定現(xiàn)在和未來(lái)的政府活動(dòng)，確定實(shí)施方案所需要的支出費(fèi)用，這是把企業(yè)科學(xué)管理方法運(yùn)用于政府預(yù)算的一種預(yù)算制度?！?jì)劃一規(guī)劃預(yù)算。計(jì)劃一規(guī)劃預(yù)算的具體做法是，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的各種資源和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)狀況計(jì)劃國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而確定各部門(mén)的目標(biāo)。然后根據(jù)所設(shè)計(jì)的目標(biāo)，規(guī)劃具有可行性的詳細(xì)計(jì)劃，即把部門(mén)計(jì)劃進(jìn)一步分為項(xiàng)目計(jì)劃，并為每個(gè)項(xiàng)目規(guī)定目標(biāo)和指標(biāo)，擬定若干可以互相替代的備選方案。對(duì)各備選方案進(jìn)行成本效益分析，選定最優(yōu)方案，并依據(jù)最優(yōu)方案所需的資金編制預(yù)算，第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的組成及原則國(guó)家預(yù)算也就是政府收支預(yù)算，一般來(lái)說(shuō)，有一級(jí)政府即有一級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)主體，也就應(yīng)有一級(jí)預(yù)算。在現(xiàn)代社會(huì)，大多數(shù)國(guó)家都實(shí)行多級(jí)預(yù)算，從而也就產(chǎn)生了國(guó)家預(yù)算的組成問(wèn)題。我國(guó)國(guó)家預(yù)算組成體系是按照一級(jí)政權(quán)設(shè)立一級(jí)預(yù)算的原則建立的。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體系如圖所示。中央預(yù)算即中央政府預(yù)算，是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的中央政府的財(cái)政收支計(jì)劃，包括三部分，即：按分稅制體制的規(guī)定，屬于中央的財(cái)政收入；屬于中央的財(cái)政支出，即中央各部門(mén)的支出；地方向中央上解的收入和中央對(duì)地方的返還或補(bǔ)助的支出。中央各部門(mén)是指現(xiàn)財(cái)政部有預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的中央國(guó)家機(jī)關(guān)，政黨，軍隊(duì)和社會(huì)團(tuán)體，以及這些部門(mén)所屬的行政、企業(yè)、事業(yè)單位。二、進(jìn)一步改進(jìn)和完善現(xiàn)行預(yù)算制度的設(shè)想建立由政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算組成的新型復(fù)式預(yù)算政府公共預(yù)算。政府公共預(yù)算是指國(guó)家以社會(huì)管理者身份取得的收入和用于維持政府活動(dòng)，保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)支出的預(yù)算。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源所有者身份取得的收入和國(guó)家用于經(jīng)濟(jì)建以及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面支出的預(yù)算。社會(huì)保障基金預(yù)算。社會(huì)保障基金預(yù)算是指國(guó)家以行政手段籌集并管理的社會(huì)保障收入和安排用于社會(huì)保障方面支出的預(yù)算。其他預(yù)算。隨著投融資體制改革的深化，可考慮根據(jù)需要建立國(guó)家財(cái)政投融資預(yù)算。建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算科目體系建立國(guó)庫(kù)集中統(tǒng)一支付制度國(guó)庫(kù)集中收付制度，就是由政府財(cái)政部門(mén)對(duì)所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入預(yù)算管理的預(yù)算外收入進(jìn)行集中收納管理，同時(shí)，對(duì)各部門(mén)和各單位的支付過(guò)程實(shí)行集中統(tǒng)一處理的制度。三、國(guó)家預(yù)算的原則1、公開(kāi)性2、可靠性3、完整性4、統(tǒng)一性5、年度性第三節(jié)國(guó)家預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算預(yù)算編制預(yù)算編制的原則及時(shí)性安排充裕的時(shí)間，提前編制。99年以來(lái)，我國(guó)提前了兩個(gè)月開(kāi)始編制，每年的7月15日左右由財(cái)政部下達(dá)。平衡性公共預(yù)算的原則——公共消費(fèi)性支出的剛性——與通貨膨脹的關(guān)系——平衡預(yù)算的乘數(shù)原理——擴(kuò)張效應(yīng)真實(shí)性兩個(gè)方面的要求：一是統(tǒng)一的科目、口徑、填列、數(shù)字指標(biāo)的科學(xué)要求。二是一切財(cái)政收支反映在預(yù)算中，實(shí)現(xiàn)綜合財(cái)政預(yù)算。合理性2、預(yù)算編制方法單位預(yù)算編制。本級(jí)政府預(yù)算編制和地方各級(jí)政府總預(yù)算編制。部門(mén)預(yù)算編制。3、程序預(yù)算編制程序，即預(yù)算編制過(guò)程，是一個(gè)自上而下，然后自下而上的過(guò)程，簡(jiǎn)稱“兩上兩下”。部門(mén)編報(bào)預(yù)算建議數(shù)——上報(bào)建議（一上），財(cái)政部審核建議數(shù)——下達(dá)控制（一下）。部門(mén)編報(bào)預(yù)算表——上報(bào)預(yù)算數(shù)（二上），財(cái)政部審核上報(bào)預(yù)算數(shù)——批復(fù)預(yù)算（二下）。二、預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算進(jìn)入具體實(shí)施階段，是整個(gè)預(yù)算工作程序的重要環(huán)節(jié)，涉及范圍廣泛，參與執(zhí)行的機(jī)構(gòu)很多。預(yù)算執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)各級(jí)政府是預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)預(yù)算的組織實(shí)施。各級(jí)預(yù)算征收部門(mén)的職責(zé)。有關(guān)各部門(mén)、各單位的職責(zé)。國(guó)庫(kù)的職責(zé)。預(yù)算的先期執(zhí)行在預(yù)算年度與批準(zhǔn)時(shí)間有差別時(shí)，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行報(bào)告《預(yù)算法》實(shí)施條件規(guī)定：各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)每月向本級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況；省級(jí)財(cái)政部門(mén)除按月向省級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況外，還應(yīng)當(dāng)按月、按季、按年向財(cái)政部報(bào)告本行政區(qū)域的預(yù)算執(zhí)行情況；各預(yù)算征收部門(mén)要按月向同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)送收入預(yù)算執(zhí)行情況；國(guó)庫(kù)應(yīng)按同級(jí)財(cái)政部門(mén)規(guī)定，在規(guī)定期限內(nèi)向財(cái)政部門(mén)報(bào)告預(yù)算收入入庫(kù)、解庫(kù)及庫(kù)款撥付情況的日?qǐng)?bào)、旬報(bào)、月報(bào)和年報(bào)；各部門(mén)、各單位要按財(cái)政部門(mén)規(guī)定的期限和時(shí)間向同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)送本部門(mén)有關(guān)財(cái)務(wù)收支、繳款計(jì)劃完成情況的報(bào)表和文字說(shuō)明材料。預(yù)算調(diào)整《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方本級(jí)預(yù)算。小調(diào)整（局部調(diào)整）：動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、追加追減、科目流用、劃轉(zhuǎn)。大調(diào)整（全面調(diào)整）：特殊情況下采用，等于重新編制預(yù)算。三、決算決算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，決算是預(yù)算管理過(guò)程中一個(gè)必不可少的、十分重要的階段。決算包括中央決算和地方?jīng)Q算。決算由報(bào)表和文字說(shuō)明兩部分構(gòu)成，逐級(jí)匯編。編制決算草案應(yīng)遵守的原則符合法律、法規(guī)，遵循統(tǒng)一的政策要求，數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。*每年年終前，財(cái)政部會(huì)下達(dá)統(tǒng)一的編制決算的要求，對(duì)下年財(cái)政工作的重點(diǎn)，在決算編制中要特別強(qiáng)調(diào)；如1999年的財(cái)政工作重點(diǎn)是（1）妥善安排新增國(guó)債資金，保持社會(huì)投資繼續(xù)增長(zhǎng)；（2）增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，提高“三條社會(huì)保障線”水平和企業(yè)離退人員待遇；（3）進(jìn)一步完善稅收政策，調(diào)節(jié)收入分配差距，拉動(dòng)消費(fèi)、投資和出口。當(dāng)年編制決算的要求：“各級(jí)財(cái)政部門(mén)和各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金收支的決算審查，……”。。決算草案的審核《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定：“各部門(mén)對(duì)所屬各單位的決算草案，應(yīng)當(dāng)審核并匯總編制本部門(mén)的決算草案，在規(guī)定的期限內(nèi)報(bào)本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)審核?！睕Q算草案的審核主要包括對(duì)企業(yè)、事業(yè)、行政單位和基本建設(shè)財(cái)務(wù)決算的審核。決算草案的審查批準(zhǔn)和批復(fù)《預(yù)算法》第六十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)編制中央決算草案，報(bào)國(guó)務(wù)院審定后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級(jí)決算草案，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)?！薄额A(yù)算法》第六十三條規(guī)定：“各級(jí)政府決算經(jīng)批準(zhǔn)后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)各部門(mén)批復(fù)決算?！睕Q算的備案決算的備案，是指地方各級(jí)政府將批準(zhǔn)的決算，報(bào)上一級(jí)政府備案。第四節(jié)預(yù)算外資金及其管理一、預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍、特點(diǎn)預(yù)算外資金的性質(zhì)預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。這一定義包括三個(gè)要素：預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，但不納入國(guó)家預(yù)算管理，其所有權(quán)屬于國(guó)家，分配權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政。財(cái)政部門(mén)作為政府理財(cái)?shù)穆毮懿块T(mén)，負(fù)責(zé)制定具體的分配政策和管理制度。預(yù)算外資金必須由具有政府背景的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)組織收入，其他機(jī)構(gòu)不得參與預(yù)算外資金的運(yùn)用。收取、提取和使用預(yù)算外資金，是為了履行政府職能，其支出用途和范圍只能用于被指定的政府職能范圍內(nèi)事務(wù)，不能挪作他用。預(yù)算外資金的范圍預(yù)算外資金屬于政府性資金，這就從本質(zhì)上界定了預(yù)算外資金的范圍。它主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府及財(cái)政、計(jì)劃部門(mén)審批的行政事業(yè)性收費(fèi)；國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門(mén)從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支的鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金。國(guó)有企業(yè)稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理。事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體通過(guò)市場(chǎng)取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)性收入、也不作為預(yù)算外資金管理。預(yù)算外資金的特點(diǎn)在取得的方式上，預(yù)算外資金一般由各行政事業(yè)單位在行使或代行政府職能過(guò)程中收取、提取，與稅收由專(zhuān)門(mén)稅務(wù)部門(mén)征收相比，則有一定的分散性。在管理方式上，預(yù)算外資金納入財(cái)政專(zhuān)戶管理，收支不在國(guó)家預(yù)算中反映。其收支管理相對(duì)于預(yù)算內(nèi)資金而言，具有一定的靈活性和專(zhuān)用性。在使用目的上，與預(yù)算內(nèi)資金一樣，也是服務(wù)于政府職能，滿足社會(huì)共同需要，預(yù)算內(nèi)資金主要用于為社會(huì)提供一般性公共產(chǎn)品，比如國(guó)防、外交、行政管理、公共安全、基礎(chǔ)教育等，這類(lèi)公共產(chǎn)品由全社會(huì)成員共同消費(fèi)，不需直接付費(fèi)；預(yù)算外資金則主要用于為社會(huì)提供專(zhuān)門(mén)性公共產(chǎn)品，比如城市公共交通、家庭垃圾處理、護(hù)照和簽證管理等，消費(fèi)這類(lèi)公共產(chǎn)品需要付費(fèi)。在收支關(guān)系上，預(yù)算外資金收支間存在著內(nèi)在聯(lián)系，每一項(xiàng)預(yù)算外資金收入，通常都是因某一項(xiàng)相應(yīng)的具體支出需要而產(chǎn)生的。即從什么項(xiàng)目收取的預(yù)算外資金，一般都將主要用于與收入項(xiàng)目有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)支出。而預(yù)算內(nèi)資金的收入與支出間，則沒(méi)有這種內(nèi)在的對(duì)應(yīng)關(guān)系。二、正確認(rèn)識(shí)和把握預(yù)算外資金基本內(nèi)涵和原則把握預(yù)算外資金管理的基本內(nèi)涵按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，預(yù)算外資金管理的最終目標(biāo)應(yīng)該是將預(yù)算外資金全部納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理，保證體現(xiàn)政府資金收支的完整性，并且把納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金逐步改為征稅，或取消收費(fèi)、基金項(xiàng)目，形成以稅收為主，利、費(fèi)、債為輔的財(cái)政收入分配體系。2、規(guī)范預(yù)算外資金管理的基本原則統(tǒng)一性原則。各部門(mén)的預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，必須由財(cái)政部門(mén)分級(jí)統(tǒng)一管理，最終與預(yù)算內(nèi)資金并軌。完整性原則?，F(xiàn)階段，預(yù)算內(nèi)資金和一小部分納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金必須在政府的預(yù)算報(bào)告中反映，其余預(yù)算外資金的收支情況必須反映在政府的預(yù)算外資金收支計(jì)劃和決算中。效率性原則。規(guī)范預(yù)算外資金管理不僅要比預(yù)算外資金由征收部門(mén)單位自收自支、自行管理效率高，而且本身也要力求降低管理成本，追