城鎮(zhèn)化投融資機制及財稅制度改革課件

城鎮(zhèn)化投融資機制及財稅制度改革財政部財科所稅收政策研究室張學誕2013年7月22日北京一、城鎮(zhèn)化的重要意義二、財政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責定位三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革目錄一、城鎮(zhèn)化的重要意義2013兩會之后，新上任的李克強總理再次推動中國城鎮(zhèn)化進程。李克強指出，“我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。差距就是動力?！薄靶滦统擎?zhèn)化”是擴大內(nèi)需的最大潛力，被期待為下一輪中國經(jīng)濟的驅(qū)動力。城鎮(zhèn)化將是未來相當長時期內(nèi)中國現(xiàn)代化進程中的一個基本問題，其中存在著復雜的機制，包括土地制度改革、戶籍制度改革等難點和重點問題。

一、城鎮(zhèn)化的重要意義

新中國成立后，為了支持工業(yè)化的迅速推進，我國采取了“城鄉(xiāng)分割、以鄉(xiāng)補城”的方針，嚴格限制城鄉(xiāng)人口流動，城鎮(zhèn)化速度緩慢。1949-1978年，我國城鎮(zhèn)化率由10%左右僅增長到17.9%，年均增速不足0.3%。（2）恢復發(fā)展期(1979-1992年)在經(jīng)濟增長的拉動下，城鎮(zhèn)化開始恢復發(fā)展，并逐漸加速。1979-1992年城鎮(zhèn)化率從18.96%提高到27.46%，提高了8.5個百分點，年均提高約0.68個百分點，是前29年城鎮(zhèn)化速度的2.72倍和世界同期城鎮(zhèn)化速度的2倍；一大批新興城市迅速崛起，城市總數(shù)由216座增加到517座，建制鎮(zhèn)由2851座增加到11985座。一、城鎮(zhèn)化的重要意義（3）加速發(fā)展期（1993-今）隨著經(jīng)濟快速增長，中國城鎮(zhèn)化進入了加速發(fā)展期，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力擺脫土地束縛向城市和城鎮(zhèn)流動，城鎮(zhèn)化率自27.99%迅速提高到51.3%%，年均提高約1.4個百分點；城市數(shù)量達到655個，建制鎮(zhèn)數(shù)量達到20000座左右，并逐漸形成了長三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。一、城鎮(zhèn)化的重要意義2．當前城鎮(zhèn)化進程和城市發(fā)展中的“五大偏向”

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但是也需要反思在城鎮(zhèn)化過程中的過度依賴土地財政、人口過度集中于大城市、過多的非家庭式城鄉(xiāng)人口遷移、過高的半城鎮(zhèn)化和城市間惡性的GDP競爭等多種偏向。（1）城市政府過度依賴“土地紅利”，“土地財政”使地價過高并推高房價，城市房地產(chǎn)形成高度“泡沫”態(tài)勢一、城鎮(zhèn)化的重要意義“分稅制”改革后，受限于地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配，土地出讓金成為地方政府推進城鎮(zhèn)化建設的重要資金來源，但也造成城市政府的“土地財政依賴癥”（見表1和表2）。一方面，土地財政推高了房價，加劇了房地產(chǎn)的“泡沫化”。另一方面，也形成了城市“征地—賣地—收益”的粗放式土地經(jīng)營模式，造成了土地資源的極大浪費。如有統(tǒng)計顯示：2000～2009年，城市建成區(qū)面積、建設用地面積分別增長了69.8%、75.1%，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了28.7%，使城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著不可持續(xù)的風險。一、城鎮(zhèn)化的重要意義一、城鎮(zhèn)化的重要意義3．新型城鎮(zhèn)化的提出所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜盏葍?nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。二、財政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責定位（一）政府財政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)1．從根源說公共財政制度的建設是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要前提和動力來源一國城鎮(zhèn)化發(fā)展的真實水平是與它的經(jīng)濟面和經(jīng)濟制度相關(guān)連的，是整體質(zhì)的飛躍的結(jié)果，而財政正是與所有的經(jīng)濟范疇有著密切聯(lián)系的關(guān)鍵所在。2．城鎮(zhèn)化所帶來的公共物品和公共服務規(guī)模及層次的需求變化需要政府財政的支持二、財政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責定位城鎮(zhèn)化的發(fā)展涉及到經(jīng)濟的方方面面，其必須與公共財政建設的變化相一致。首先，城鎮(zhèn)化進程對城市公共財政支出即城鎮(zhèn)自身建設和公用設施建設提出了更大、更高的要求，財政成為解決城鎮(zhèn)化進程基礎設施建設瓶頸的重要分配形式。尤其是中西部等不發(fā)達地區(qū)，政府應該是基礎設施的投資主體。其次，政府承擔著城鎮(zhèn)化變遷中的科技、教育和文化建設的發(fā)展任務。最后，城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴大需要政府財政配套措施的完善。隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，人口的增加，財政需要增加公共保健、防疫、地方病防治、環(huán)境衛(wèi)生等公共服務方面的支出。在社會保障支出方面，需要政府建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險制度，以保證居民基本生活需要。在環(huán)境保護方面，小城鎮(zhèn)的建立、發(fā)展和城市規(guī)模的擴展，環(huán)境保護等方面的任務會日趨繁重。二、財政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責定位3．城鎮(zhèn)化本身也是公共物品，必然要求政府財政提供一定制度的供給城鎮(zhèn)化本身具有公共物品的基本特性，這也給予財政介入提供了基本依據(jù)。二、財政介入城鎮(zhèn)化的基本依據(jù)及職責定位（二）我國城鎮(zhèn)化進程中的財政職責定位在城鎮(zhèn)化前期，按照我國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢變化，我國城鎮(zhèn)化動力主體主要是政府財政，對應的在前期我國主要對應的發(fā)展模式也是以政府財政為主導的自上而下的城鎮(zhèn)化，即政府根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，運用計劃手段發(fā)展若干城市，并安排落實城市建設投資的一種政府引致型的制度變遷模式；隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財稅制度的成熟，多元化的動力主體不斷的成長，在財政引導下共同促進城鎮(zhèn)化水平的提升。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制

（一）基礎設施投資需求與供給的矛盾美國著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨曾預言，21世紀世界經(jīng)濟發(fā)展的兩個主要引擎一是美國的高科技，二是中國的城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)階段，我國正處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展階段。從2002年到2011年，我國年均城鎮(zhèn)化率高達1.35％，由39.09％上升到了51.3％。根據(jù)測算，如果按照過去十年的平均年均城鎮(zhèn)化速度，每年將有1300多萬人口轉(zhuǎn)移到城市。巨大的人口轉(zhuǎn)移帶來的年均約5萬億的交通、能源、通訊、環(huán)保等基礎設施投資需求。

三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制

（二）基礎設施的公共品屬性與供給模式1．公共品的定義與分類

基礎設施是一種典型的公共品，所謂公共品是指在消費上具有非競爭性和非排他性的物品或服務。公共品都存在一定程度的外部性。西方經(jīng)濟學家和財政學家把社會生活中完全滿足上述條件的產(chǎn)品或服務叫做純公共品；部分滿足上述條件的產(chǎn)品或服務叫準公共品。準公共品具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共品和私人產(chǎn)品之間，故亦稱為“混合產(chǎn)品”。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制準公共產(chǎn)品的范圍較寬，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、科研、體育、公路等事業(yè)單位向社會提供的屬于準公共品，供水、供電、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等企業(yè)單位提供的產(chǎn)品，也屬于準公共產(chǎn)品的范圍?？梢?，我們通常所指的基礎設施屬于準公共品的范疇。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制（三）高速城鎮(zhèn)化背景下的基礎設施市場化供給模式經(jīng)驗借鑒1.典型國家的做法美國基礎設施的民間供給美國城市基礎設施主要由民間資本提供，而政府提供的主要是非經(jīng)營性基礎設施投資和涉及到國家安全等方面的經(jīng)營性項目。美國基礎設施投資供給模式的主要特點是通過大量發(fā)行市政債券這一制度安排進行基礎設施的市場化和民間供給。美國的市政債券分為兩類，第一類為普通義務債券（或稱整體責任債券），由地方政府發(fā)行，主要以稅收為主的財政收入和附加稅費作為償還保障；第二類為收益?zhèn)烧砘蚴跈?quán)的機構(gòu)發(fā)行，以項目的收益作為還款保障。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制（2）法國基礎設施的特許經(jīng)營對于政府投資的非經(jīng)營性或準經(jīng)營性基礎設施項目，法國采取特許經(jīng)營制度引入市場化機制。特許經(jīng)營制度（最典型的為BOT），是指政府在保證其對公用事業(yè)擁有所有權(quán)的基礎上，將公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)授予開發(fā)建設商，開發(fā)建設商在特定的經(jīng)營期限內(nèi)通過對公用事業(yè)的受益者收取報酬，用來補償投資建設所需費用并從中獲取一定利潤。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制（四）創(chuàng)新投融資模式支持新型城鎮(zhèn)化建設1．創(chuàng)造條件發(fā)行市政收益?zhèn)?。城?zhèn)基礎設施收益?zhèn)c特定項目收益還債掛鉤，具有信用等級高、融資成本低、資金來源穩(wěn)定、融資期限長、流動性高、強化債務約束、優(yōu)化項目融資結(jié)構(gòu)等優(yōu)勢。完善債券市場化發(fā)行機制、市場約束、風險分擔機制、強化償債能力的基礎上，擴大地方政府發(fā)行市政建設債券的范圍，不斷擴大經(jīng)營性建設項目直接融資規(guī)模。

2．充分利用開發(fā)性金融工具。以政府信用和開發(fā)性銀行信用為基礎構(gòu)筑企業(yè)信用，以企業(yè)信用改善為條件，引導其他商業(yè)銀行與企業(yè)建立信用關(guān)系，幫助企業(yè)吸引債券、股票等其他商業(yè)資本形式進入。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制3．大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化基金。在政府的支持下，鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產(chǎn)、文化、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金。通過向社會發(fā)行基金股份，設立社會發(fā)展基金公司，吸納社會閑散資金。

4．發(fā)展多層次資本市場。提高股權(quán)性資本的比重，利用好FDI（外商直接投資），聚合包括PE（私募股權(quán)投資）、VC（風險投資）等在內(nèi)的各種性質(zhì)的投資，鼓勵轉(zhuǎn)變債務為股權(quán)的金融創(chuàng)新，切實改善金融服務投資的功能。三、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中基礎設施投融資機制5．加大中央財政的支持力度。在地方財政相對緊張的條件下，中央財政多承擔一些責任，尤其是針對公益性項目，盡量減少需要地方配套財政支出的要求，如對貧困落后地區(qū)和對中央安排的病險水庫除險加固、生態(tài)建設、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改革等公益性建設項目，取消縣級及以下資金配套要求，提高中央公路建設資金對國省干線公路改造的補助等。

四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革

從省級政府來看，目前營業(yè)稅可作為省級政府的主體稅種，但是隨著“營改增”改革的推進，營業(yè)稅將逐漸縮減乃至最終取消，因此需要考慮可接替的主體稅種。對此，我們認為，可考慮以增值稅、所得稅（包括企業(yè)和個人）為省級政府的主要收入來源。從市縣政府來看，未來可作為主體稅種重任的當屬在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對礦產(chǎn)資源征收的資源稅。四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革2.建立科學透明的政府間稅收劃分框架在確定了各級政府的主體稅種后，本文對中央、省和市縣三級政府稅種及收入歸屬做了劃分，如表3所示。四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革以上稅收劃分是針對未開征環(huán)境稅和社會保障稅的情況，若今后開征這兩種稅的話，則需考慮其收入歸屬問題。就社會保障稅而言，由于社會保障一般為中央政府事務，因此世界各國一般將其列為中央稅，但考慮到我國社會保障統(tǒng)籌的水平較低，現(xiàn)階段的體制狀態(tài)仍是以省級統(tǒng)籌為主，因此可暫列為中央與省級政府共享稅，等到基本養(yǎng)老社會保障事務由中央政府在全國統(tǒng)籌后，再相應轉(zhuǎn)為中央政府收入。對環(huán)境保護稅來說，由于環(huán)境保護屬于三級政府共有事務，為調(diào)動各級政府進行環(huán)境保護的積極性，環(huán)境保護可作為中央、省和市縣級政府的共享稅。四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革（二）完善公共服務體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化1．以公共服務為導向，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)政府職能政府應把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務作為政府的一項基本職責。城鎮(zhèn)政府的公共決策應首先服務于社會需求，重點是改善城鎮(zhèn)管轄區(qū)內(nèi)與居民生產(chǎn)和生活條件有關(guān)的基礎設施建設。2.重視進城務工的農(nóng)民公共服務需求，切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益輸入地政府要轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式，對農(nóng)民工實行屬地管理。四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革3.把城鎮(zhèn)的基本公共服務向與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村（城中村）延伸城鎮(zhèn)政府應把城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網(wǎng)絡以及垃圾處理等設施延伸到“城中村”和已經(jīng)與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村，使城鎮(zhèn)的公共服務更迅速地擴展到有條件步入城鎮(zhèn)化進程的農(nóng)村地區(qū)。四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革（三）建立和完善地方稅體系一是科學配置稅種，將更富地方特性的稅種，應當增大地方的權(quán)限。二是應通過改革使房地產(chǎn)稅和資源稅成為地方政府主要的收入來源，這將有利于從總體上解決地方財政收入問題和地方稅體系的構(gòu)建問題。房地產(chǎn)稅可望為東中部省份提供稅收支柱，而資源稅則應成為經(jīng)濟欠發(fā)達但資源富集的西部省份與自治區(qū)的稅收支柱。三是賦予省級政府對地方稅種適當?shù)墓芾頇?quán)限，包括稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，以及在保證國家宏觀經(jīng)濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟利益的前提下，允許省級政府通過立法程序，經(jīng)中央政府批準，對具有區(qū)域性特征的稅源開征新的稅種。

四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革

1、積極推進房地產(chǎn)稅改革2011年房產(chǎn)稅收入為1102.36億元,占稅收總收入比重為1.2%.（1）中央文件的不同提法2003年黨的十六屆三中全會通過的《決定》：“實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關(guān)收費”；“十一五”規(guī)劃提出：“改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應取消有關(guān)收費”；2009年國務院批復的《深化經(jīng)濟體制改革意見》：“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”；“十二五”規(guī)劃建議提出：“研究推進房地產(chǎn)稅改革”。四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革（2）改革試點

2005年在北京、遼寧、江蘇、深圳、寧夏和重慶等六地進行物業(yè)稅試點。

2007年增加安徽、河南、福建、天津四個試點省市。

試點的主要內(nèi)容：摸清稅源，模擬評稅。也稱為“空轉(zhuǎn)”。自2011年1月28日起，上海市、重慶市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革（3）保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的基本宗旨：統(tǒng)一稅費、減輕負擔、抑制房價。（4）如何設計稅制？重點在稅率及減免優(yōu)惠。（5）保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅的影響分析

－對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的影響

－對購房人的影響

－對房價的影響四、基于城鎮(zhèn)化的財稅改革及相關(guān)配套改革2、積極推進資源稅改革（1）資源稅概況2011年資源稅收入為598.87億元,占稅收總收入比重為0.7%.為了調(diào)節(jié)資源開采中的級差收入、促進資源合理開發(fā)利用而對資源產(chǎn)品所開征的稅種。1984年10月1日起征收。1994年1月1日起施行新修訂的稅法