行政倫理失范及其破解

精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)專心---專注---專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)行政倫理失范及其破解摘要：在自利動機的驅(qū)使下，行政人員容易利用行政裁量權(quán)謀取個人利益，導(dǎo)致行政機關(guān)“內(nèi)部人控制”等行政失范現(xiàn)象。必須建立和健全行政倫理責(zé)任制度，加強行政倫理監(jiān)督，提高行政人員倫理水平。關(guān)鍵詞：行政倫理失范；自利動機；倫理責(zé)任；監(jiān)督作為普通公民的一員，行政人員追求自身利益的最大化；作為一名政府工作人員，行政人員必須追求公共利益的最大化?！巴瑯拥娜嗽谟山?jīng)濟(jì)市場轉(zhuǎn)入政治市場之后不會順理成章地立即從一個受私利驅(qū)策的經(jīng)濟(jì)人轉(zhuǎn)變成一個只遵循公共利益行事別無他求的國家公務(wù)員，理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)在政治市場上同樣適用?！盵1](p3)這意味著“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！盵2](p154)而被我國歷朝統(tǒng)治者所信奉的儒家文化“未能對制度產(chǎn)生深刻的自覺”。[3](p12)自利動機的驅(qū)使和外部約束的弱化的共同作用導(dǎo)致了將個人利益置于公共利益至上的倫理示范現(xiàn)象，危害政治委托代理關(guān)系雙方的良性互動，動搖政府的合法性基礎(chǔ)。一、行政裁量權(quán)的失控是行政倫理失范的外在條件在早期，嚴(yán)格法治主義主張通過事先制定細(xì)致而完善的規(guī)則體系對行政權(quán)力進(jìn)行控制，要求行政機關(guān)“僅僅是立法意志的執(zhí)行文秘”。[4](p37)但現(xiàn)實生活無法滿足嚴(yán)格法治主義的適用前提。一方面，法律的不完備性需要行政裁量予以填補?，F(xiàn)代社會發(fā)展迅速，而立法者的知識和推理能力都有局限，根本無法預(yù)見未來社會可能會發(fā)生的所有情況，更難以用精準(zhǔn)的語言描述未來的變化事實上，立法者在立法時，對于自己是否有能力進(jìn)一步規(guī)范某一特定的事項缺乏自信，事前籌劃未來的事情往往力不從心。而且，法律越是詳盡立法成本也就越高，越難以獲得通過。另一方面，法律的固定性和社會的變動性之間存在缺口。為了確保法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，法律規(guī)則必須具有一定的穩(wěn)定性而不能朝令夕改。這也是為了保證“復(fù)雜的人際交往過程變得更易理解和更可預(yù)見，從而不同人之間的協(xié)調(diào)就更易于發(fā)生。”[5](p142)于是，“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的結(jié)合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的，而我們談到的社會是前進(jìn)的。人民幸福的或大或小，完全取決于缺口縮小的快慢程度。”[6](p15)為了縮小這種缺口，立法通常只規(guī)定了一些原則性問題，而且在語言上會更多地使用模糊化和不確定的表達(dá)方式。法律規(guī)定得越是原則，行政裁量的空間就會越大。為了強化對自由裁量的控制，司法審查被寄予厚望。法院是獨立于行政機關(guān)和行政相對人的第三者，這種相對超脫的獨立地位為客觀、公正的裁判提供了可能。而且司法審查以法律為準(zhǔn)則，以國家強制力為后盾，以審判權(quán)為依托，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V訟程序為制度工具，使其成為能與行政裁量形成有效制衡的力量。[7](p100-103)但是，司法控制自身的不足也是十分突出的。第一，司法控制的適用性有限。我國“民不與官斗”思想根深蒂固，自身權(quán)益受到損害的行政相對人未必提起訴訟。即使啟動審判程序，法院事實上也只能對它所受理的極小部分案件加以深究。[8](p541)第二，司法控制的范圍狹窄。我國《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”可見，法院只審查具體行政行為，不審查抽象行政行為；只審查行政行為的合法性，不審查行政行為的合理性。第三，司法控制是一種事后控制，有著無法避免的滯后性。在某些情況，違法或不當(dāng)行政裁量可能造成不可挽回的損失，引起社會資源的巨大浪費。第四，法官運用裁量權(quán)的能力并不優(yōu)于行政人員。“如果對某個法律問題可以有兩個正確答案，那么，法官就有運用裁量權(quán)的余地了。事實上，法官也許是不得不運用裁量權(quán)，而這樣一來，法律就會由一些法律之外的因素來決定?！盵9](p244)法官的裁量權(quán)和行政自由裁量權(quán)都是通過主觀意志來決定法律的適用，很難說法官的裁量一定比行政人員的裁量更正義或者更符合法律，有時法官在專業(yè)知識和行政場景分析等方面甚至不如行政人員。第五，司法控制的成本較高，是“既費錢又費時的游戲”，只要存在其他補救辦法，人們就不愿向法院起訴。[10](p94)受功能主義的行政法思潮影響，對行政裁量的控制轉(zhuǎn)向了“政府模式”。[11](p145)對于行政裁量而言，采取行政控制模式具有獨特的優(yōu)勢。首先，行政控制具有內(nèi)生性。由于行政控制是發(fā)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的、具有自省性質(zhì)的控制方式，它能比外部控制更好地了解到行政方式、手段、人員配置、資源利用等方面的缺點和不足，并能夠提出更為現(xiàn)實有效的解決方法。[12](p73-84)其次，行政裁量時面臨的情景通常是變化莫測和難以預(yù)料的，尤其是出現(xiàn)緊急情況或突發(fā)事件時，行政控制所具有的同步性能夠避免事前性的立法控制和事后性的司法審查所面臨的不同步的困難。最后，行政控制更有專業(yè)性。行政管理需要專業(yè)性知識作為支撐，而立法機關(guān)和司法機關(guān)通常缺少相關(guān)的專家。相應(yīng)地，為了做好對行政裁量的控制，立法控制和司法控制模式需要借助于外部專家的配合，增加了控制成本，而這種成本在行政控制模式下是可以避免的。盡管行政控制模式具有上述優(yōu)點，但在具體適用過程中也可能遇到困難。林林總總的行政行為性質(zhì)各不相同，其對行政相對人的影響也各不相同，對其控制的原理和技術(shù)也必然是各不相同的。我國各地方政府對控制行政許可、行政處罰、行政征收方面的自由裁量權(quán)進(jìn)行了較多實踐，但對如何控制行政決策、行政強制、行政確認(rèn)、行政指導(dǎo)以及行政契約等方面的自由裁量權(quán)，探索比較少、效果不明顯。[13](p110-126)更讓人擔(dān)心的是，在行政控制模式中，政府及其部門既是控權(quán)的主體又是控權(quán)的對象，控制主體與控制對象的“合二為一”可能影響內(nèi)部控制的效果。[14](p25-34)二、行政人員的自利動機是行政倫理失范的內(nèi)在動因利益是人的行動的唯一動力，[15](p260)所以“我們每天所需食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算”。[16](p14)但是長期以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣于將經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)限制在純粹市場領(lǐng)域，認(rèn)為活躍于經(jīng)濟(jì)市場上的經(jīng)濟(jì)人是狹隘的自利者，只會追求自身利益的最大化，因而需要借助于體現(xiàn)社會普遍利益的集體規(guī)則或制度對其行為進(jìn)行修正。與此相反，對于代表社會公共利益的行政官員，他們只會謀求公共利益，除此別無他求。[1](p3)存有疑問的是，為什么同樣的人，在經(jīng)濟(jì)市場活動時是唯利是圖的經(jīng)濟(jì)人，而轉(zhuǎn)入公共領(lǐng)域怎么忽然就變成了大公無私和克己奉公的圣人？休謨早就指出自私是和人性不可分離的，并且是我們的組織和結(jié)構(gòu)中所固有的?！八晕覀冎浪偸前殡S著一切人的，不論他們的身份和地位是怎樣；而且我們所選舉為統(tǒng)治者的那些人們也并不因為他們有了較高的權(quán)力和權(quán)威，而在本性方面立刻變得高出于其余的人類?！盵17](p592)實際上，政治決策者與市場決策者一樣，也是理性的、自利的人，他們在作出決策時同樣要核算個人的成本和收益。[18](p19)只是他們所追求的利益，不僅僅指經(jīng)濟(jì)利益，而是包括“薪金、職務(wù)津貼、社會名望、權(quán)力、人事權(quán)、較大的影響力、輕松的工作負(fù)擔(dān)等”。[19](p4)盡管他們有反映公共利益的愿望，但這不過是他們的眾多愿望之一罷了?，F(xiàn)代社會中，“行政人員角色逐漸從公民角色中分離出來?！盵20](p45)行政人員手握公共權(quán)力，本應(yīng)追求公共利益；但作為一名公民，卻有著自己的個人利益。在角色沖突中，“那些塑造并指導(dǎo)每個角色行為的價值觀將你推向兩個不同的方向，并使你面對兩種互相排斥的選擇方法。你得面對那種由我們扮演的角色所引起的道德困境?！盵20](p96)這種道德困境表面看來是由于行政人員同時扮演公共角色和公民角色所致，其產(chǎn)生的根源卻在于公共權(quán)力的公共性和私人性同時存在，這為公共權(quán)力私人化運行創(chuàng)造了可能。[21](p34-37)除了行政存在較大裁量空間說引起的制度約束弱化外，信息不對稱也是行政倫理失范的一個重要原因。當(dāng)民眾將公共權(quán)力委托給政府后，民眾實際上難于獲取監(jiān)督權(quán)力運行所需的全部信息。這一方面是由于政務(wù)信息公開存在缺陷，另一方面是由于公眾的理性無知。行政領(lǐng)域的信息不對稱容易導(dǎo)致民主政治委托——代理關(guān)系下的內(nèi)部人控制問題，突出表現(xiàn)為政府機構(gòu)謀求內(nèi)部利益的集體謀私現(xiàn)象，“部門職權(quán)利益化”和“部門利益法定化”盛行。正如學(xué)者所言，“政府并非天然地永遠(yuǎn)代表公共利益，它只是其組成成員實現(xiàn)偏好的工具，會在憲法實際準(zhǔn)許的任何約束之內(nèi)，行走在公民控制的波濤之間，追求它的收入最大化?！盵1](p331)政府作為公共權(quán)力的行使主體，其權(quán)力來自于公民，這要求政府及其工作人員必須向民眾負(fù)責(zé)。當(dāng)前，很多行政人員只對上級負(fù)責(zé)而不對公眾負(fù)責(zé)。筆者以為這也是一種追求個人利益最大化的方式，只是與那些赤裸裸的以權(quán)謀私行為相比，這種方式更加隱晦、更能掩人耳目而已。根據(jù)政治-行政二分法假設(shè)，對公共利益的考慮更多留給了政策制訂者，行政人員只需要嚴(yán)格執(zhí)行政策和上級命令即可。遺憾的是，上述假設(shè)是難以成立的。政治和行政往往不能完全區(qū)分開來，行政對政治的影響是不能忽視的，而且行政過程中也越來越多地滲入政治決策活動。此外，政治-行政二分法假設(shè)將不可避免地引起“責(zé)任困境”：“如果行政人僅僅負(fù)責(zé)有效執(zhí)行由政治(家)制定的目的，那么，作為他者權(quán)威的工具，他們就不應(yīng)對其行為承擔(dān)任何個人的道德主體責(zé)任。反之，如果行政人積極參與公共目的的決定，那么，他們的責(zé)任性又成問題，而且政治權(quán)力將受到削弱?！盵22](p163)因此，雖然這樣做有利于提高行政效率，行政人員只對上級負(fù)責(zé)、只管執(zhí)行行政命令是不合理的。如前所述，在利己動機驅(qū)動下，政府機關(guān)也存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象，這使得行政命令維護(hù)組織利益多過維護(hù)公共利益。如果上級命令有損公共利益，行政倫理就要求他不服從上級，甚至采取違背職責(zé)的行為。但是，無需多言，組織內(nèi)部實施獎懲的可能性高于公眾實施獎懲的可能性，行政人員選擇對上級負(fù)責(zé)比選擇對公眾負(fù)責(zé)更有利于自身利益的最大化。通常，代理人之間的競爭越是激烈，代理人倫理失范的風(fēng)險成本就越大。競爭的壓力可以有效激勵行政人員恪盡職守，也能激勵代理人之間相互監(jiān)督。但是我國政治領(lǐng)域尚未形成充分競爭的代理人市場，行政人員的倫理失范缺乏外部約束?，F(xiàn)行的以選拔委任為主要形式的政府官員產(chǎn)生機制，事實上形成了一種單向度的對上負(fù)責(zé)機制，造成了政府官員往往只需對上級負(fù)責(zé)而不必對公眾負(fù)責(zé)的激勵結(jié)構(gòu)。三、破解行政倫理失范的對策第一，建立行政倫理責(zé)任制度?！柏?zé)任是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念?！盵20](p62)長久以來，受儒家思想尤其是人性善假說的影響，我國在行政倫理建設(shè)方面不重視制度建設(shè)，沒有行政倫理責(zé)任制度。但是，“如果人都是天使，那就不需要政府了?！盵23](p264)而且，即使人性本善，“當(dāng)人們處于從惡能得到好處的制度下，要勸人從善是徒勞的?！盵24](p259)在沒有行政倫理責(zé)任制度時，行為人能夠從行政倫理失范行為中獲利。而自利的個人受某種因素的引誘，會違反有關(guān)誠實和可靠的一般準(zhǔn)則，因為環(huán)境允許他們這樣做而不受懲罰。[5](p81)因此，當(dāng)前必須建立健全行政倫理責(zé)任制度，依靠外在強制來強化行政人員的倫理意識，防止行政權(quán)力運行過程中的濫用。實際上，越來越多的倫理規(guī)范被納入到法律規(guī)則體系之中已經(jīng)成為倫理建設(shè)的發(fā)展趨勢，美國、意大利、日本、新加坡、韓國等國家都對行政倫理問題進(jìn)行了法律方面的規(guī)定。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，對現(xiàn)有的行政倫理規(guī)范進(jìn)行修補和完善，并通過倫理責(zé)任的法制化將其推廣和強化。同時，通過建立行政倫理委員會，定期對行政人員進(jìn)行倫理考核，并將考核結(jié)果與行政人員的工資、獎勵和職位晉升等掛鉤，以此加強行政倫理責(zé)任的約束作用。第二，完善行政倫理執(zhí)行監(jiān)督。完善行政倫理執(zhí)行監(jiān)督是及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政倫理失范的重要手段。具體而言，可以從立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督四個方面著手。首先，必須通過立法縮小行政裁量權(quán)的范圍，盡可能將自由裁量變成羈束裁量。從合法性和合理性兩個方面加強行政規(guī)范性文件的備案審查，防止行政裁量權(quán)自身膨脹。將行使行政裁量權(quán)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、決策過程和選擇結(jié)果予以公開，防止在程序上任意裁量。其次，應(yīng)從合法性和合理性兩個方面加強對行政倫理的審查?？梢詮男姓袨槭欠裼蟹梢罁?jù)、是否有事實依據(jù)以及行政程序是否合法等幾個方面加以審查，并檢查是否存在不誠實的情況、明顯故意或非故意嚴(yán)重曲解法律或其他依據(jù)、明顯應(yīng)當(dāng)考慮的因素沒有被考慮或者考慮了明屬不應(yīng)當(dāng)考慮的因素、行為與多數(shù)有理性的人的觀點嚴(yán)重相違背、明顯使相對人利益受不必要侵害或者增加相對人不必要的負(fù)擔(dān)以及對同類事件實施處理卻變化無常違反同一性和平等性。再次，借助分格等技術(shù)手段制定切實可行的行政依據(jù)，進(jìn)一步限制行政行為的自由空間。加強行政內(nèi)部分權(quán)，形成權(quán)力制約。強化行政自我拘束，遵循行政慣例。切實推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任化，確保權(quán)力和責(zé)任的相互對應(yīng)性。最后，積極引導(dǎo)，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。增加民眾對政府的信賴感，提高監(jiān)督