2014公共管理理論研復(fù)習(xí)串講

《公共管理理論研究》整理資料一、公共管理環(huán)境的涵義及特征（見(jiàn)大綱P37,書(shū)P17）公共管理環(huán)境是指對(duì)公共部門(mén)及其管理過(guò)程、管理方式、管理效果產(chǎn)生直接或間接作用和影響的外部條件的總和。公共管理環(huán)境具有如下幾個(gè)方面的特征：（見(jiàn)大綱P37,書(shū)P17-18）第一，復(fù)雜性；第二，廣泛性;第三，差異性；第四，不確定性；第五，動(dòng)態(tài)性。二、公共管理環(huán)境要素分析（見(jiàn)大綱P37、38，書(shū)P19-22）1、經(jīng)濟(jì)環(huán)境：指那些影響和制約公共管理活動(dòng)的物質(zhì)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)制度以及經(jīng)濟(jì)水平等方面。2、政治環(huán)境：指社會(huì)中的政治運(yùn)作過(guò)程和政治制度的特點(diǎn)，它涉及一個(gè)國(guó)家的基本社會(huì)制度、政治結(jié)構(gòu)、黨派關(guān)系、政府的政策傾向以及公眾的政治傾向等等。3、法律環(huán)境：對(duì)于公共部門(mén)管理活動(dòng)而言，法律環(huán)境起著規(guī)范和保障的作用。法律環(huán)境的優(yōu)劣，是反映一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家公共管理水平高低的重要標(biāo)志。法律環(huán)境與政治環(huán)境緊密聯(lián)系在一起。4、社會(huì)文化環(huán)境：社會(huì)文化環(huán)境涉及的內(nèi)容和范圍極其廣泛，它包括一國(guó)或地區(qū)的語(yǔ)言、文字、教育水平、宗教信仰、社會(huì)價(jià)值觀念以及由此引起的社會(huì)成員的行為態(tài)度。5、科學(xué)技術(shù)環(huán)境：科技環(huán)境主要是指在科學(xué)、工程技術(shù)、醫(yī)藥以及其它領(lǐng)域內(nèi)知識(shí)和能力的一般水平，以及交通、通訊、信息處理、醫(yī)藥服務(wù)、安全服務(wù)、環(huán)境分析、生產(chǎn)和制造過(guò)程及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般能力。6、自然環(huán)境：自然環(huán)境就是由全部自然的、物質(zhì)的背景所構(gòu)成的因素，具體包括資源因素、地理因素、地質(zhì)因素、氣候因素、生態(tài)因素等等。三、中國(guó)公共管理的環(huán)境（見(jiàn)大綱P38，書(shū)P23-27）㈠國(guó)際環(huán)境1、從官僚制向后官僚制的政府轉(zhuǎn)型2、新技術(shù)革命尤其是信息革命，成為當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑3、全球化對(duì)公共行政的影響㈡國(guó)內(nèi)環(huán)境1、經(jīng)濟(jì)環(huán)境2、社會(huì)環(huán)境3、文化和價(jià)值環(huán)境狀況4、法制環(huán)境5、政治環(huán)境㈢入世后中國(guó)政府公共管理面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇（見(jiàn)大綱P39）⑴世界貿(mào)易組織框架下的政府職能⑵入世對(duì)中國(guó)政府公共管理職能的挑戰(zhàn)⑶入世對(duì)中國(guó)政府公共管理職能轉(zhuǎn)變的機(jī)遇第二講政府職能一、政府職能的一般理論1、政府的概念（見(jiàn)大綱P39,書(shū)P28）是指國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國(guó)家代理組織和官吏的總稱。政府的概念一般有廣義和狹義之分，廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)利的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。2、政府的起源（見(jiàn)大綱P39，書(shū)P29-30）（1）中國(guó)先秦諸子的“止?fàn)幷摗?；?）以亞里斯多德為代表自然論；（古希臘）（3）以霍布斯、洛克、盧梭為代表的社會(huì)契約論；（4）社會(huì)分工論；（5）馬克思主義認(rèn)為政府作為統(tǒng)治階級(jí)行使國(guó)家權(quán)力、實(shí)施階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的工具，是隨著私有制的出現(xiàn)、階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。3、政府的屬性（見(jiàn)大綱P39-40，書(shū)P30-31）政府的屬性是指政府的本質(zhì)特征，由于政府是國(guó)家的代表，是國(guó)家機(jī)器的主要組成部分，因而國(guó)家的性質(zhì)決定了政府的性質(zhì)，國(guó)家的屬性決定了政府的屬性。政府的階級(jí)性是指政府通過(guò)暴力機(jī)器對(duì)抗敵對(duì)階級(jí)和敵對(duì)勢(shì)力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)和敵對(duì)分子的反抗，鞏固和保衛(wèi)國(guó)家政權(quán)。政府的社會(huì)性是指政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理。政府還有自律性，即政府權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都受到法律限制，并有公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督的自我約束機(jī)制。4、政府職能的含義（見(jiàn)大綱P40，書(shū)P31-32）是一個(gè)社會(huì)的行政體系在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用。5、政府職能的基本特征（見(jiàn)大綱P40，書(shū)P32）（1）整體性；（2）社會(huì)性；（3）適應(yīng)性；（4）差異性。二、政府職能發(fā)展演變（見(jiàn)大綱P40，書(shū)P34-38）1、資本主義制度之前的政府職能2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府職能模式三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能（見(jiàn)大綱P40-41，書(shū)P38-41）1、政府的政治職能：指政府在國(guó)家和社會(huì)中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促進(jìn)民主發(fā)展。2、政府的經(jīng)濟(jì)職能：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府承擔(dān)的一般職能就是解決市場(chǎng)機(jī)制自身無(wú)法解決的問(wèn)題，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。第一，市場(chǎng)活動(dòng)可能導(dǎo)致“外部不經(jīng)濟(jì)”。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致收入分配不公。第三，市場(chǎng)不能有效提供具有“外部經(jīng)濟(jì)性”的公共產(chǎn)品。第四，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀不穩(wěn)定。3、政府的文化職能：政府的文化職能主要包括：（1）意識(shí)形態(tài)職能；（2）發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能；（3）發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生職能；（4）加強(qiáng)道德建設(shè)的職能；（5）清除沒(méi)有社會(huì)價(jià)值并且有害的文化產(chǎn)品的職能。4、政府的社會(huì)職能：政府的社會(huì)職能，一般包括以下幾個(gè)方面：（1）各種社會(huì)保險(xiǎn)安排；（2）社會(huì)福利制度；（3）為那些低收入家庭的正常生活提供救濟(jì)；（4）對(duì)自然災(zāi)害的救濟(jì)；（5）合理利用和分配自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。四、政府失靈（見(jiàn)大綱P41，書(shū)P41-45）1、政府失靈的含義：由于政府機(jī)制自身的缺失而導(dǎo)致資源配置低效甚至無(wú)效的表現(xiàn)，被稱為“政府失靈”或“政府失敗”。2、政府失靈的類型與成因公共政策的失效、政府機(jī)構(gòu)及其官員是“經(jīng)濟(jì)人”、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的低效率、政府運(yùn)行成本過(guò)高、尋租和腐敗。尋租（Rent-seeking）活動(dòng)是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說(shuō)是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)帶來(lái)以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)?，F(xiàn)代社會(huì)中的尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段來(lái)阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。3、政府失靈的治理市場(chǎng)化改革、分權(quán)改革、厲行法治、促進(jìn)公民的參與和監(jiān)督。第三講公共財(cái)政管理一、公共財(cái)政基本理論（見(jiàn)大綱P41，書(shū)P96-99）1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，基本模式相似目的都是以滿足社會(huì)的公共需要為財(cái)政職能范圍。這種為滿足社會(huì)公共需要而構(gòu)建的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，就是“公共財(cái)政”。兩者之間關(guān)系：公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是以經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化為前提的。2、公共財(cái)政與公共管理：公共財(cái)政的“公共性”特點(diǎn)決定了公共財(cái)政是與公共管理的目的相一致的；政府的財(cái)政活動(dòng)與政府的公共行政管理之間存在有機(jī)的必然聯(lián)系。3、公共財(cái)政的特點(diǎn)：第一、公共財(cái)政是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的財(cái)政體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，政府介入或干預(yù)市場(chǎng)，但是，政府的作用只能限于解決市場(chǎng)解決不了的事情，只能起彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，同時(shí)保護(hù)和影響市場(chǎng)。建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上并符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政模式，它是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的財(cái)政，政府在構(gòu)建公共財(cái)政框架時(shí)，首先必須滿足“市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”這一基本條件。第二、公共財(cái)政是一種服務(wù)財(cái)政公共財(cái)政職能和支出應(yīng)該界定在市場(chǎng)失靈和對(duì)公平分配的范圍內(nèi)，因此，公共財(cái)政不應(yīng)介入私人產(chǎn)品，它是一種為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國(guó)家財(cái)政。第三、公共財(cái)政是一種民主財(cái)政財(cái)政民主制是政府按照民眾的意愿，通過(guò)民主的程序，運(yùn)用民主的方式來(lái)理政府之財(cái)?shù)闹贫?。它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度。第四、公共財(cái)政是一種法制財(cái)政公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政作為一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式，其收支必然是建立在法制基礎(chǔ)之上的，一切公共財(cái)政收2支活動(dòng)必須納入法制規(guī)范的范圍。二、公共收入管理（見(jiàn)大綱P42，書(shū)P100-105）1、公共收入的含義：公共收入也稱財(cái)政收入或政府收入，是指在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，政府為滿足社會(huì)公共需要，憑借政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力，通過(guò)各種途徑和形式，依法取得的一切貨幣收入和實(shí)物收入的總和。⑴公共收入是政府依法取得的一切貨幣收入和實(shí)物收入的總和⑵公共收入是政府憑借政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力取得的收入⑶公共收入是政府依法行政的成本，是政府提供公共產(chǎn)品的價(jià)格⑷公共收入是公共財(cái)政收支活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，是公共支出的基礎(chǔ)和保證⑸公共收入是政府優(yōu)化資源配置、公平社會(huì)分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。2、公共收入的形式：稅收收入；債務(wù)收入；國(guó)有資產(chǎn)收益；政府費(fèi)收入；其他收入形式（其他收入形式是上述幾種收入之外的政府各種雜項(xiàng)收入，比較常見(jiàn)的有：（1）罰沒(méi)收入。是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法和執(zhí)行行政公務(wù)過(guò)程中，對(duì)違法或違章者處以的罰款、罰金等。（2）對(duì)政府的捐贈(zèng)。是指政府的某些特定支出項(xiàng)目得到的來(lái)自國(guó)外個(gè)人或組織的捐贈(zèng)。（3）“通貨膨脹稅”。是指政府為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字而擴(kuò)大貨幣供給，造成物價(jià)普遍上漲，政府收入增加。）3、公共收入分類按收入形式分類，公共收入可以分為稅收收入和非稅收入。按照管理權(quán)屬，公共收入可以分為中央收入和地方收入。按收入來(lái)源分類，公共收入可以分為境內(nèi)外收入、不同所有制經(jīng)濟(jì)的收入和不同部門(mén)的收入。按照不同所有制分類，公共收入可以分為國(guó)有經(jīng)濟(jì)收入、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)收入。4、公共收入規(guī)模公共收入規(guī)模是衡量一國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)(通常指一個(gè)財(cái)政年度)，各級(jí)政府以各種形式占有社會(huì)資源的價(jià)值總量的重要指標(biāo)。在公共收入中，影響財(cái)政收入規(guī)模和收入增長(zhǎng)速度的因素主要有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)技術(shù)水平、公眾生活水平的提高、實(shí)現(xiàn)政府職能的需要。三、公共支出管理(見(jiàn)大綱P43，書(shū)P105-110)公共支出是以國(guó)家為主體、以財(cái)政的事權(quán)為依據(jù)進(jìn)行的一種財(cái)政資金分配活動(dòng)，它集中反映了國(guó)家的職能活動(dòng)范圍及其所造成的耗費(fèi)。1、公共支出的分類根據(jù)政府職能進(jìn)行的公共支出分類；按資金分配部門(mén)進(jìn)行的公共支出分類；根據(jù)行政級(jí)次進(jìn)行的公共支出分類；根據(jù)公共支出在社會(huì)再生產(chǎn)中的作用進(jìn)行的支出分類；按支出是否有直接補(bǔ)償進(jìn)行的支出分類。按公共支出的目的性進(jìn)行的支出分類；按交易的經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行公共支出分類；按支出的受益范圍進(jìn)行公共支出分類。2、公共支出的原則公平原則、效益原則、量入為出的原則、協(xié)調(diào)平衡原則、厲行節(jié)約、講求效益原則。3、公共支出效益評(píng)價(jià)方法成本一一效益評(píng)價(jià)方法、公共勞務(wù)收費(fèi)法、最低費(fèi)用選擇法。4、公共支出管理方法部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付。四、政府預(yù)算管理(見(jiàn)大綱P43,書(shū)P110-114)1、政府預(yù)算的涵義：是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府籌集、分配和管理財(cái)政資金的重要工具。2、政府預(yù)算的產(chǎn)生和發(fā)展3、政府預(yù)算的原則4、政府預(yù)算的組織形式5、預(yù)算外資金6、政府決算第四講公共部門(mén)績(jī)效管理一、公共部門(mén)績(jī)效管理概述(見(jiàn)大綱P44，書(shū)P134-141)1、績(jī)效管理突破傳統(tǒng)官僚制行政效率困境：傳統(tǒng)官僚制的機(jī)制僵化問(wèn)題、傳統(tǒng)官僚制的低效率問(wèn)題、傳統(tǒng)官僚制的高成本的問(wèn)題。2、績(jī)效、績(jī)效管理3、績(jī)效管理的意義一是績(jī)效管理是任何一種管理工作質(zhì)量得以保證的根本措施；二是績(jī)效管理是政府公共管理績(jī)效的動(dòng)力和制約力量；三是績(jī)效管理為社會(huì)從外部監(jiān)督政府行為提供參考標(biāo)準(zhǔn)，將控制政府行為過(guò)程的權(quán)力客觀化，從而有利于提高政府工作的效率；四是嚴(yán)格科學(xué)的績(jī)效管理能夠造就高效的政府，高效的政府才更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率要求；五是績(jī)效管理可以預(yù)先設(shè)定政府管理經(jīng)濟(jì)行為的方向，從而有利于保證政府政策制定的科學(xué)性；六是嚴(yán)格科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系能夠不斷糾正政府經(jīng)濟(jì)職能執(zhí)行過(guò)程中的偏差，從而有利于保證政策實(shí)施過(guò)程的正確性。二、公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)體系(見(jiàn)大綱P43，書(shū)P141-148)1、績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)“4E”經(jīng)濟(jì)(Economic)：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。效率(Efficiency)：效率簡(jiǎn)單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問(wèn)題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率(Productiveefficiency)，另一類效率是配置效率(Allocativeefficiency)，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。效能(Effectiveness)：效率作為衡量指標(biāo)，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標(biāo)。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務(wù)的一個(gè)重要指標(biāo)。效能指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。效能可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。公平(Equity)：公平作為衡量績(jī)效的指標(biāo)，它關(guān)心的主要問(wèn)題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢(shì)群體得到更多的社會(huì)照顧了嗎？”但公平作為一個(gè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，存在的具體困難是在市場(chǎng)機(jī)制中難以界定，在現(xiàn)實(shí)中也比較難以測(cè)量。三、政府績(jī)效評(píng)價(jià)(見(jiàn)大綱P43，書(shū)P148-151)1、政府業(yè)績(jī)2、行政效率3、政府效能4、政府行為的成本控制一一績(jī)效預(yù)算四、公共部門(mén)績(jī)效管理的困境與出路(見(jiàn)大綱P44,書(shū)P151-155)1、公共部門(mén)績(jī)效管理的困境一是公共部門(mén)的產(chǎn)出難以量化；二是公共部門(mén)的目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確；三是公共部門(mén)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)難以確定；四組織的障礙；五是績(jī)效管理信息系統(tǒng)的不完善7完^^02、改進(jìn)公共部門(mén)績(jī)效管理的途徑一是引入公眾參與機(jī)制；二是高層的支持和承諾；三是加強(qiáng)績(jī)效管理的制度化和法制化；四是建立靈活多樣的績(jī)效指標(biāo)體系；五是發(fā)展和優(yōu)化組織；六是健全績(jī)效管理信息系統(tǒng)。第五講公共政策研究一、政策科學(xué)與公共政策（見(jiàn)大綱P45，書(shū)P156-168）1、政策科學(xué)的內(nèi)涵和研究范圍2、公共政策的含義西方學(xué)者關(guān)于公共政策的定義；我國(guó)學(xué)者關(guān)于“公共政策”的定義；公共政策的含義。3、公共政策的類型按照政策層次，可以將公共政策劃分為元政策、總政策、基本政策和具體政策；按照公共政策對(duì)社會(huì)、組織和個(gè)人的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策；按照公共政策的內(nèi)容，可以將其劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策；按照公共政策是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效果，可以將其分為實(shí)質(zhì)性政策和程序性政。4、公共政策模式理性決策模式、漸進(jìn)決策模式、公共選擇模式、政治系統(tǒng)模式、團(tuán)體模式、精英模式、政策過(guò)程模式。二、公共政策過(guò)程（見(jiàn)大綱P45，書(shū)P168-179）1、政策制定2、政策執(zhí)行3、政策評(píng)估4、政策終結(jié)5、政策監(jiān)督第六講公共管理監(jiān)督一、公共權(quán)力與制約（見(jiàn)大綱P45-46，書(shū)P198-203）1、公共權(quán)力及其形成公共權(quán)力可以被認(rèn)為是公共管理主體管理社會(huì)公共事務(wù)所享有的合法資格和相應(yīng)的強(qiáng)制力和約束力。它是由社會(huì)共同需要產(chǎn)生的，目的在于維護(hù)公共利益和維持、調(diào)整和管理整個(gè)社會(huì)生活的基本秩序。2、權(quán)力的特征一是權(quán)力的強(qiáng)制性；二是不對(duì)等性；三是權(quán)力的利益性；四是權(quán)力的社會(huì)性。公共權(quán)力除了具有上述權(quán)力的共有特征之外，公共權(quán)力還具有以下特征：一是公共權(quán)力的所有者是全體社會(huì)成員，不是每個(gè)人或某部分人；二是公共權(quán)力的主體以國(guó)家政府機(jī)構(gòu)為主，同時(shí)還包括非政府公共組織；三是公共權(quán)力的客體是有關(guān)全社會(huì)的公共事務(wù)；四是公共權(quán)力運(yùn)用的根本目標(biāo)是維護(hù)和追求全社會(huì)的公眾利益；五是公共權(quán)力的所有者和行使者是分離的；六是公共權(quán)力是社會(huì)的基本權(quán)力，公共權(quán)力來(lái)源于社會(huì)成員，存在于社會(huì)關(guān)系中，作用于社會(huì)，維持一定的社會(huì)基本秩序，這是政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、文化權(quán)力的綜合，對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化都產(chǎn)生關(guān)鍵的影響；七是公共權(quán)力具有政治性。3、權(quán)力的運(yùn)行4、權(quán)力的制約公共權(quán)力的異化：在公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)力的產(chǎn)生、權(quán)力的分配以及權(quán)力的作用有違公眾意愿的，權(quán)力的使用背離公共權(quán)力所有者的目標(biāo)一一服務(wù)全體成員和維護(hù)、增進(jìn)全體公眾成員的利益，損害了公眾利益。公共權(quán)力的異化主要有兩個(gè)原因：一是人格性方面，二是制度性方面。對(duì)公共權(quán)力的兩大約束手段是：一類是內(nèi)在的軟約束；二是外在的硬約束。公共權(quán)力是公民保障自身生存發(fā)展維護(hù)自身權(quán)益的有條件讓渡的基礎(chǔ)上形成的，然而公共權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中卻不斷被異化。表現(xiàn)為具體權(quán)力與抽象權(quán)力的相背離，權(quán)利與義務(wù)的相背離，權(quán)力所代表的公共利益與私人利益的相背離。權(quán)力本是中性的，它本身無(wú)所謂好壞和對(duì)錯(cuò)。但可以肯定的是，如果對(duì)擁有強(qiáng)制性、權(quán)威性等特征的公共權(quán)力不加限制和制約，它無(wú)疑會(huì)腐化，成為不受控制的猛獸。法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！瓘氖挛锏男再|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。我們可以有一種政治制度，不強(qiáng)迫任何人去做法律所不強(qiáng)制他做的事，也不禁止任何人去作法律所許可的事?！苯^對(duì)的權(quán)力絕對(duì)使人腐化?！爱?dāng)一個(gè)公民獲得過(guò)高的權(quán)力時(shí)，則濫用權(quán)力的可能也就更大，因?yàn)榉晌丛A(yù)見(jiàn)到這個(gè)權(quán)力將被濫用，所以，未曾作任何控制的準(zhǔn)備?！辈伎材险J(rèn)為，政治活動(dòng)家有一種“天然的傾向去擴(kuò)展政府行為的范圍和規(guī)模，去超越任何可以想象的公共界限”。為了阻止政治活動(dòng)家的這種“天然的”傾向彌補(bǔ)人性的缺陷，就要對(duì)權(quán)力實(shí)行制約。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在客觀上也宏觀調(diào)控，以維護(hù)整個(gè)市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求合理地劃分權(quán)力界限，適度地實(shí)現(xiàn)分權(quán)，優(yōu)化配置權(quán)力資源；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公共權(quán)力與市場(chǎng)主體權(quán)力相互制約合理規(guī)范?；谶@一認(rèn)識(shí)，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制約是必須也是正當(dāng)?shù)?。二、公共管理監(jiān)督基本理論（見(jiàn)大綱P46，書(shū)P203-206）1、管理監(jiān)督的涵義狹義的公共管理監(jiān)督是指公共管理組織機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，即“主管人員對(duì)部屬的組織、領(lǐng)導(dǎo)、考核、督測(cè)行為”。廣義的公共管理監(jiān)督是指政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民對(duì)公共管理組織及其工作人員的監(jiān)督。2、管理監(jiān)督的原則合法性原則；公正性原則；經(jīng)常性原則；系統(tǒng)性原則；廣泛性原則。3、管理監(jiān)督的方法視察、調(diào)查；報(bào)告、匯報(bào)；考核、獎(jiǎng)懲；審查、審批；申訴、控告。4、管理監(jiān)督的意義三、公共管理監(jiān)督體系（見(jiàn)大綱P46，書(shū)P207-211）1、管理的內(nèi)部監(jiān)督體系一般監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、專職監(jiān)督、特種監(jiān)督。2、公共管理的外部監(jiān)督體系立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督。公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和控制。外部監(jiān)控機(jī)制（1）立法監(jiān)控立法組織監(jiān)控的主要內(nèi)容一般包括：監(jiān)控憲法的實(shí)施，監(jiān)控立法組織制定的法律和法規(guī)的貫徹執(zhí)行，監(jiān)控行政法規(guī)的合法性，處理其他公共組織之間的爭(zhēng)端等。在實(shí)行“三權(quán)分立”憲法原則的國(guó)家中，公共權(quán)力被分為3個(gè)部分：立法、司法和行政。在中國(guó)，實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，它既不同于西方的議會(huì)制，也不同于總統(tǒng)制。根據(jù)我國(guó)的憲法、有關(guān)組織法和人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的議事規(guī)則，人民代表大會(huì)監(jiān)督政府的方式和內(nèi)容主要有：聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算和決算，審查政府的法規(guī)，決定和命令，視察和檢查，受理申訴和檢舉，罷黜職務(wù)等。（2）司法監(jiān)控當(dāng)行政部門(mén)實(shí)施法律需要協(xié)助時(shí)，當(dāng)一項(xiàng)爭(zhēng)端的發(fā)生并非行政者的權(quán)限所能解決時(shí)，或者當(dāng)行政者在工作過(guò)程中有侵犯人民的合法權(quán)益時(shí)，這時(shí)候便需要司法的介入。（3）政黨和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)控政黨和社會(huì)團(tuán)體是公共組織外部監(jiān)控機(jī)制中的重要組成部分。（4）社會(huì)監(jiān)控社會(huì)監(jiān)控是指社會(huì)公眾對(duì)公共權(quán)力行使過(guò)程的監(jiān)控，又稱為群眾監(jiān)督。（5）輿論監(jiān)控隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，輿論監(jiān)控日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，成為社會(huì)調(diào)控公共權(quán)力關(guān)系的重要手段。內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制（1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控結(jié)構(gòu)監(jiān)控是一種最主要的內(nèi)部監(jiān)控形式，它是指與公共組織結(jié)構(gòu)形式相關(guān)的監(jiān)控機(jī)制。結(jié)構(gòu)監(jiān)控包括兩種類型：縱向監(jiān)控（又稱為垂直監(jiān)控）和橫向監(jiān)控（又稱為職能監(jiān)控）。（2）紀(jì)律監(jiān)控（3）法律監(jiān)控對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的原則（1）合法性原則。（2）公正性原則。（3）經(jīng)常性原則。（4）廣泛性原則。（5）系統(tǒng)性原則。如何正確處理對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控中的問(wèn)題：（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問(wèn)題對(duì)被監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問(wèn)題。專業(yè)知識(shí)與信息不對(duì)稱。專職地位的優(yōu)勢(shì)。人事制度的保護(hù)性質(zhì)。被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控。對(duì)監(jiān)控者實(shí)施監(jiān)控的問(wèn)題監(jiān)控者內(nèi)在動(dòng)力不足。對(duì)監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。政治指導(dǎo)的監(jiān)控手段缺乏。組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問(wèn)題公共權(quán)力的監(jiān)控成本問(wèn)題。公共管理的范圍龐大，公共部門(mén)雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動(dòng)，每天花費(fèi)大量的經(jīng)費(fèi)，這使得監(jiān)督變得十分困難。（二）正確處理監(jiān)控中的問(wèn)題建立監(jiān)控機(jī)構(gòu)；完善監(jiān)控機(jī)制；提高監(jiān)控機(jī)構(gòu)績(jī)效；發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；社會(huì)公眾參與監(jiān)督；輿論監(jiān)督。第七講西方政府新公共管理改革一、西方國(guó)家新公共管理改革的內(nèi)容（見(jiàn)大綱P46-47，書(shū)P223-230）1、新公共管理的定義公共管理一一所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門(mén)依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門(mén)，而不是私人及其組織（2）公共管理的對(duì)象公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾；3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)變遷不斷調(diào)整；（4）公共管理來(lái)自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績(jī)效也不能簡(jiǎn)單地以利潤(rùn)或效率作標(biāo)準(zhǔn)；（5）公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門(mén)擁有更多的制約權(quán)。新公共管理一一“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來(lái)在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來(lái)自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年來(lái)經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國(guó)家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理的核心思想是：把私人部門(mén)的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門(mén)和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門(mén)從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。2、新公共管理理論的主要內(nèi)容：注重政府的政策職能與管理職能的分離；注重將私營(yíng)部門(mén)的管理方式引入公共部門(mén)；營(yíng)造“顧客導(dǎo)向”的行政文化；政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理；公務(wù)員不必保持中立；政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)要解決的主要問(wèn)題⑴重新調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”。⑵盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)社會(huì)自身的公共管理，也就是利用市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身的財(cái)力不足。⑶改革政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制，盡可能地在一些部門(mén)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高政府部門(mén)的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府徹底走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。二、西方國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)（見(jiàn)大綱P47，書(shū)P231-248）1、英國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)2、美國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)3、日本的新公共管理運(yùn)動(dòng)三、政府管理模式創(chuàng)新（見(jiàn)大綱P47，書(shū)P248-252）公共管理模式指公共管理過(guò)程中存在或可供選擇的政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理方式或政府與市場(chǎng)的分工方式。1、企業(yè)化政府模式2、參與政府模式3、靈活政府模式4、放松規(guī)制政府模式八、中國(guó)公共管理體制改革與發(fā)展一、中國(guó)公共行政體制的發(fā)展演變（見(jiàn)大綱P47,書(shū)P253-260）1、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府公共行政體制改革2、公共行政體制變革的社會(huì)原因經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活市場(chǎng)程度不斷提高、社會(huì)群體之間的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)日益多元化、人民群眾的政治生活日益民主化、社會(huì)公民的主體意識(shí)日益明晰。二、我國(guó)公共行政體制的現(xiàn)狀（見(jiàn)大綱P47-48，書(shū)P260-262）1、我國(guó)公共行政體制改革的成就公共行政體制改革解放和發(fā)展了中國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善；政府的公共行政管理水平和行政效率得到提高；公共行政體制改革提高了公務(wù)員素質(zhì)，密切了政府與人民群眾的關(guān)系；公共行